Непереломний тренд. Що завадило виконати бюджет-2018

«Бюджет 2018 року буде виконано і за доходами, і за видатками», – пообіцяв у вересні минулого року прем’єр-міністр Володимир Гройсман. Про підстави для такої впевненості прем’єр не сказав, а почути про них було б дуже цікаво. Бюджетні справи на той момент йшли не найкращим чином.

З початку року бюджет не виконувався ані за доходами, ані за видатками, навесні міністр фінансів Олександр Данилюк взагалі допускав секвестр кошторису (пізніше його наступниця Оксана Маркарова цю перспективу спростувала), у першому півріччі низка видатків взагалі не проводилась, або проводилась по-мінімуму. Влітку виникли затримки з виплатою пенсій. Переговори про нову програму з МВФ, від якої залежала спроможність України вийти на зовнішні ринки, тривали без чітких строків завершення.

І хоча у жовтні з МВФ таки вдалося домовитися, вийти на повне виконання бюджету не вдалося. За результатами року план за доходами Мінфін виконав на 98%, за видатками – на 95,3%.

VoxUkraine проаналізував, чому минулого року не вдалося перервати тренд невиконання бюджету і чого чекати далі.

Доходи. Слабка ланка – основні податки

Бюджет-2018 за доходами виконано на 98% – недобір склав 18,5 млрд грн.

Невиконання бюджету за доходами – майже звична справа. За останні п’ять років виконати план вдалося лише у 2015 році.

Причина невиконання бюджету минулого року – недобір основних податків. (Рис 1.)

ПДВ. Доходи від податку на додану вартість (з урахуванням відшкодування) виявилися на 2% або 9,9 млрд грн менше від запланованих. Основна причина – зросли заявки на відшкодування ПДВ. Відшкодування ПДВ відбувається автоматично за принципом «скільки потрібно – стільки держава відшкодувала». Минулого року сума заявленого до відшкодування податку зросла на 11,6 млрд грн, тобто на 9,7% порівняно з 2017 роком.

Акцизи. Через падіння виробництва тютюнових виробів на 8,5% план з акцизів не вдалося виконати на 4% – зібрано 118,8 млрд грн, що на 5,2 млрд грн. менше плану. Падіння виробництва цигарок частково пояснюється формуванням запасів виробниками напередодні підвищення акцизних ставок.

Рента. До бюджету надійшло 45,3 млрд грн ренти, що на 3% або 1,3 млрд грн менше від плану. Все тому, роз’яснює Мінфін, що у грудні 2017 року бізнес сплатив 4,8 млрд грн, які були закладені до плану 2018 року.

На податках з імпорту позначилося зміцнення гривні. Бюджет 2018 року рахувався на середньорічному курсі 29,3 гривні за долар, тоді як фактичний курс виявився на рівні 27,2 грн. Це сповільнило темпи приросту надходжень від податків на імпорт, а саме ввізного мита, імпортного ПДВ та акцизу на імпортні товари.

Нижчі за закладені в держбюджет ціни на нафтопродукти та менші обсяги імпорту газу також стали причинами невиконання бюджету за доходами через зниження надходжень від відповідних акцизів.

Менші податкові надходження частково вдалося компенсувати за рахунок перевиконання податку на прибуток та дивідендів від НАК «Нафтогаз України». Доходи від перерахованої частки чистого прибутку та дивідендів держпідприємств склали 39,7 млрд грн, що на 3,4 млрд грн більше від плану. Податку на прибуток вдалося зібрати 96,9 млрд грн, що на 14,6 млрд грн більше запланованого.

Видатки. Соціалка й оборона в пріоритеті

У 2018 році Мінфін не профінансував 4,7% або 48,3 млрд грн видатків із запланованих 1034,1 млрд грн. Це найвищий рівень невиконання видатків за останні чотири роки. Більшим він був у кризовому 2014 році, коли держава не профінансувала 6,7% запланованого (Рис 2).

Цього року Мінфін називає дві основні причини неповного проведення видатків. І як не парадоксально це звучить, можна сказати, що одна з них позитивна. Справа в тому, що зміцнення курсу гривні дозволило Мінфіну зекономити 12,3 млрд грн на обслуговуванні держборгу.

Друга, вже зовсім не позитивна, причина – низку видатків не вдалося провести через затримки з проведенням тендерів.

Соціальні видатки. За результатами року уряд повністю профінансував усі захищені статті видатків, стверджує у своєму офіційному коментарі Міністерство фінансів.

Дійсно, звітність Казначейства доводить, що левова частка соціальних видатків профінансована на 100% або близькому до цього рівні. (Рис 3). Мінфін повністю профінансував дотацію Пенсійному фонду, соціальні допомоги афганцям, чорнобильцям та іншим пільговикам. Рівень виконання видатків на субсидії – 98%.

Освіта та охорона здоров’я. Міністерства освіти та охорони здоров’я – в топі за рівнем проведення видатків, особливо за програмами, які забезпечують реалізацію освітньої та медичної реформ. Так, Нова українська школа профінансована на 98%. Видатки на Національну службу здоров’я та надання первинної меддопомоги населенню склали 96% та 98% плану відповідно.

Видатки на оборону і безпеку. Міністерство оборони та Служба безпеки України – відомства, видатки яким були проведені на 99%. Аналогічна ситуація і з видатками на Раду національної безпеки та оборони.

Трансферти місцевим органам влади та видатки на регіональний розвиток. Підхід Мінфіну до фінансування місцевих видатків виявився вибірковим. Так, освітню та медичну субвенції, базову та стабілізаційну дотації минулого року було профінансовано повністю. Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад також профінансована на 98%. Інша ситуація з Державним фондом регіонального розвитку – у першому півріччі видатки за ним майже взагалі не проводились (за 6 міс. виділено 28,3 млн грн із 2 млрд грн плану із загального фонду, фінансування зі спецфонду не проводилось). Рівень фінансування ДФРР за результатами року склав 63% – із запланованих 6 млрд грн держава виділила 3,8 млрд грн. Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реформування охорони здоров’я в рамках спільного з Міжнародним банком реконструкції та розвитку проекту профінансована на 47%.

Одна з причин подібної вибірковості – висока соціальна складова субвенцій та дотацій – їхнім коштом місцеві органи влади виконують соціальні гарантії держави. Своєю чергою видатки на розвиток відносяться до незахищених, тобто таких, які держава може фінансувати залежно від наявності в бюджеті коштів.

Економічна діяльність. Фінансування економічної діяльності минулого року було неоднорідним. На державну підтримку шахт Мінфін витратив 71% із запланованого (1,1 млрд грн замість 1,5 млрд грн), тоді як інша програма – із забезпечення вітчизняного виробництва вугільної продукції – профінансована на 98%. Інша значна частина економічних видатків – видатки на дорожнє господарство – фінансувалась також по-різному. При 100% виділенні субвенцій на ремонт доріг місцевого значення (загальнодержавні видатки Укравтодору) фінансування ремонту окремих доріг державного значення «кульгало». Так, на ремонт автомобільної дороги Харків – Охтирка держава виділила 60% від запланованого, дороги Житомир – Чернівці – 66%. Загалом видатки Укравтодору були профінансовані на 93% від плану.

Охорона навколишнього природного середовища. Сфера, яку держава недофінансувала на 0,9 млрд грн. Левова частка цієї економії (0,7 млрд грн) припадає на видатки на охорону та раціональне використання природних ресурсів. Рівень проведення видатків за різними програмами Міністерства екології коливається від 45% до 99%. Найвищий він у сфері екологічного контролю – видатки державної екологічної інспекції профінансовані на 99%. На другому місці – держава профінансувала 98-99% від плану – видатки на збереження природно-заповідного фонду, заходи і контроль у зоні відчуження.

Видатки, яких не було. В бюджеті-2018 є 19 статей видатків, кошти на які не були виділені взагалі. Загальна сума невиділеного ресурсу – 1,3 млрд грн. Найбільші статті, які Мінфін не профінансував – видатки Нацгвардії на підвищення обороноздатності і безпеки держави в сумі 250 млн грн. Ще 190 млн грн держава зекономила на розбудові прикордонної дорожньої інфраструктури, у тому числі на кордонах з Польщею та Угорщиною. Також до цієї категорії належить видатки, потреба у проведенні яких минулого року так і не з’явилась – це видатки резервного фонду в обсязі 508 млн грн та видатки на проведення виборів народних депутатів (32,2 млн грн).

Дефіцит

Основні джерела фінансування дефіциту – зовнішні та внутрішні запозичення, надходження від приватизації. Два з них протягом року були досить проблемними.

По-перше, складні перемовини з МВФ про нову програму співпраці блокували можливість України отримати 750 млн доларів гарантій Світового банку та вийти на зовнішні ринки на вигідних умовах. До жовтня минулого року рівень зовнішніх запозичень не перевищував 24% плану. Домовленість про нову програму з МВФ зробила можливим вихід України на зовнішні ринки лише у четвертому кварталі. Наприкінці року вдалося залучити 2 млрд доларів.

По-друге, план надходжень від приватизації виконано на рекордно низькі 0,7%. Цей показник був би навіть гіршим, якби в грудні минулого року Мінфін не зменшив план надходжень від продажу державного майна з 21,3 млрд грн до 18,8 млрд грн. Ця ситуація повторюється вже восьмий рік поспіль – Мінфін закладає в бюджет багатомільярдні доходи від розпродажу держактивів, однак із року в рік обіцянки запустити велику приватизацію так і не стають реальністю.

Усі ці фактори змусили Мінфін протягом року зосередитись на залученні внутрішніх запозичень і регулярно проводити аукціони з розміщення ОВДП. Вони ж стали компенсатором недобору коштів від приватизації.

Попри досить складну ситуацію з фінансуванням, на перший погляд рік завершили не так уже й погано – з дефіцитом 59,2 млрд грн, що на 37% менше від плану. Частково цього вдалося досягти за рахунок економії на обслуговуванні держборгу та неповному проведенні видатків розвитку. Окрім цього, у 2018 році Мінфін відмовився від авансової виплати січневих пенсій у грудні, що також зменшило видатки.

Прогноз на 2019: ризики, які не бажають зникати

Невиконання бюджету продовжилось і цього року. Падіння імпорту та відшкодування рекордних 19,7 млрд грн ПДВ стало причиною того, що податків у січні вдалося зібрати менше, ніж планувалося. Відшкодована сума ПДВ нетипово велика – в середньому минулого року держава вішкодовувала бізнесу щомісяця 11-11,5 млрд грн. Справа в тому, що в січні бізнес отримав 8,7 млрд грн податку, нарахованих за деклараціями листопада за результатами камеральних перевірок. Також дався взнаки і фактор сезонності. В наступні місяці очікується стабілізація ситуації і зниження сум відшкодування ПДВ орієнтовно до 13-14 млрд грн на місяць.

Уже зараз зрозуміло, в перспективі на наповнення бюджету-2019 впливатимуть такі фактори.

Курс гривні. У 2019 році залишається під загрозою план з виконання акцизів та імпортних податків. Причина – зміцнення гривні, яке триває з кінця минулого року. Запланована з 1 липня індексація акцизів на тютюн може призвести до повторення ситуації минулих років, коли перед підвищенням податкових ставок компанії формували складські запаси й мінімізували податкове навантаження.

Доходи від держпідприємств. У Державній фіскальній службі вказують і на інший момент – ризик недоотримання надходжень з чистого прибутку держпідприємств. МЕРТ пропонує зменшити норму відрахування до бюджету частки чистого прибутку держпідприємств з 75% до 50%, тоді як Мінфін навпаки – розглядає варіант її підвищення до 90%. За розрахунками фіскальної служби, перший варіант зменшить доходи бюджету приблизно на сім мільярдів гривень, тоді як другий – дозволить виконати план. Інший наслідок – державні підприємства віддаватимуть фактично весь свій прибуток державі замість того, щоб спрямовувати його на розвиток. Це питання уряду ще належить врегулювати.