Почему и как правительства могут обеспечивать большую определенность для своих граждан?

Когда в частном секторе исчезает определенность, следует ли правительствам вмешиваться? Но более важный вопрос – способно ли вмешательство правительства обеспечить большую определенность, чтобы сделать возможным принятие экономическими субъектами более долгосрочных решений?

Важнейшей чертой современности являются быстрые технологические изменения, которые все ускоряются. Это значительно повысило уровень неопределенности. Многие компании не знают, будет ли их продукция пользоваться спросом через 3-5 лет либо внимание потребителей привлечет что-то совсем иное. Создание рынка вместо получения доли существующего рынка стало новой парадигмой бизнеса. Рост неопределенности значительно меняет бизнес-культуру и процессы, а также навыки, которые компании ценят в сотрудниках. Следовательно, сотрудники также чувствуют меньше уверенности в сохранении своих рабочих мест.

В то же время технологические изменения резко снижают трансакционные издержки – так что, возможно, мы входим в эпоху, когда теорема Коуза станет реальностью, то есть когда вместо фирм над проектами будут работать неформальные группы людей, каждый из которых будет переходить к следующему проекту после завершения текущего. Мы уже наблюдаем стремительный рост количества фрилансеров и соответствующей инфраструктуры по их поддержке (например, платформы, где работники и работодатели находят друг друга). Для работников статус фрилансера означает как преимущества (гибкость), так и потери (меньше социального страхования, более высокая нестабильность дохода). Для фирм работники-фрилансеры – это меньшие затраты, но также и меньшие возможности контроля, и следовательно, более высокая неопределенность качества и своевременности выполнения работы. Таким образом, технология повысила неопределенность на рынке труда.

Хорошим примером возможных последствий технологически обусловленной неопределенности является финансовый кризис 2008-2009 годов. На тот момент финансовые инструменты стали настолько сложными, что очень мало кто мог выявить связанные с ними риски, не говоря уже о том, чтобы эти риски оценить. ОДО и подобные ценные бумаги считались практически безрисковыми, пока кризис не превратил их в мусор. Как следствие, в начале 2009 года одни банки, инвестиционные фонды и инвесторы не знали, куда девать деньги, а другие не могли получить ни копейки в кредит – ведь кредиторы не знали, как отличить хорошего заемщика от плохого. Проще говоря, неопределенность уничтожила большую часть финансового рынка.

Экономическая теория утверждает, что когда рынок терпит крах, правительство должно вмешаться. И после кризиса 2008 года правительства и центральные банки действовали именно так – они предоставляли кредиты и покупали ценные бумаги вместо других игроков рынка. Таким образом они поддерживали фирмы и банки, у которых были проблемы с ликвидностью, и помогали определять стоимость ценных бумаг. Вторая задача, наверное, была важнее первой, поскольку при отсутствии рынка цены также не существует. В случае цен на акции это означает, что “справедливую” стоимость компаний больше нельзя оценить. Иными словами, она становится крайне неопределенной – и это отпугивает [потенциальных] инвесторов.

Возможно, вызванная технологией неопределенность не является специфической чертой только финансовых рынков и может дестабилизировать и другие рынки. В таких случаях, следует ли правительствам вмешиваться, чтобы обеспечить большую определенность? Выиграет ли от такого вмешательства общество?

Чтобы ответить на вопрос, желательно ли для общества иметь больше определенности, мы сначала рассмотрели имеющиеся данные, а потом провели собственный опрос через Facebook.

Нас интересовали ответы на такие вопросы:

1. ощущают ли люди повышенную неопределенность;
2. беспокоит ли она их (то есть хотели ли бы они иметь больше определенности).

Институт социологии Национальной Академии наук Украины проводит репрезентативный опрос украинского общества по ряду вопросов. В частности, он рассчитывает индекс социальной тревожности. С 1992 года этот показатель никогда не выходил за пределы диапазона 45,5–50,7 (по шкале от 20 до 80). В 2014 году он составлял 49,07, что было очень близко к значению 1996 года. В 2005-2012 годах индекс был немного ниже – около 45-46. Более свежие данные отсутствуют. Итак, можно сделать вывод, что за рассматриваемый период социальная тревожность была более-менее стабильной.

Другой показатель, который является мерой социального оптимизма, меняется вместе с экономической ситуацией (Рисунок 1).

Другие вопросы дают возможность подробнее рассмотреть оптимизм. Респондентов просили определить эмоции, которые они испытывают, когда думают о своем будущем и будущем Украины. Они могли выбрать несколько из таких 12 эмоций: 6 положительных (радость, уверенность, надежда, оптимизм, удовлетворенность, интерес), 5 отрицательных (безвыходность, растерянность, пессимизм, тревога, страх) и равнодушие. Для более легкого восприятия на Рисунке 2 мы объединили положительные и отрицательные эмоции.

Мы видим, что до 2013 года люди несколько позитивнее смотрели на будущее Украины, чем на собственное будущее, но в 2013 году ситуация изменилась (к сожалению, нет данных об ощущениях относительно собственного будущего после 2013 года). В целом, этот показатель оптимизма также отражает текущую экономическую ситуацию в стране.

Поскольку имеющиеся данные не дают ответа на интересовавшие нас вопросы, мы провели собственный опрос, распространив через FB онлайн-анкету с несколькими вопросами относительно неопределенности и отношения к ней.

Мы получили 825 ответов за 7 дней (26 февраля – 4 марта 2019). Наша выборка не является репрезентативной: 72,5% респондентов из Киева. Другие регионы представлены более-менее равномерно, но почти 58% респондентов оттуда живут в городах с населением более 500 тысяч. Итак, сельские районы очень недопредставлены (хотя в целом около одной пятой украинцев проживают в сельской местности). Гендерное распределение напоминает распределение в целом по Украине (56% женщин в нашей выборке против 53,4% среди всего населения). Люди в возрасте 23-45 лет составляют 73,5% наших респондентов (Рисунок 3) по сравнению с 70,1% населения Украины.

59% наших респондентов – наемные работники, 22% – самозанятые, 12% – студенты, а остальные относятся к категориям безработных, пенсионеров и т.д. Распределения мужчин и женщин по роду занятий в нашей выборке очень похожи. Исследования показывают, что в Украине пользователи интернета находятся в лучшем финансовом положении. Итак, мы ожидали увидеть меньший гендерный разрыв в зарплате, поскольку у пользователей Facebook, как правило, лучше работа и выше доходы. Тем не менее, наши данные показывают, что гендерный разрыв присутствует даже в этой группе (Рисунок 4).

65% наших респондентов считают, что после Евромайдана дела в Украине движутся в правильном направлении, 11,5% придерживаются противоположного мнения, а остальные не определились. Это резко контрастирует с репрезентативными исследованиями, которые показывают, что около 70% украинцев думают, что дела идут в неправильном направлении, а 18% – в правильном направлении. Итак, наши респонденты – это преимущественно сторонники Евромайдана и дальнейших реформ. Поэтому мы ожидали, что они будут более оптимистично настроены в отношении будущего, чем среднестатистический украинец.

Мы спросили респондентов, что они преимущественно испытывают, думая о своем собственном будущем и будущем Украины. Респонденты могли выбрать одну из таких эмоций: страх, тревога, неуверенность, радость, спокойствие, надежда. Они также могли добавить собственный вариант ответа. Среди собственных ответов были интерес, ответственность, гнев, грусть, фатализм, отчаяние и даже выученная беспомощность. Здесь мы тоже объединили все эмоции в две категории – положительные и отрицательные. 35% респондентов негативно смотрят как на собственное будущее, так и на будущее Украины, 29% – положительно воспринимают и то, и другое. 25% положительно смотрят на свое будущее и отрицательно на будущее Украины, а 10% респондентов – наоборот. Итак, среди наших респондентов больше пессимистов, чем оптимистов, и в среднем они считают, что им будет жить лучше, чем Украине (это тоже контрастирует с результатами репрезентативной выборки, представленными на Рисунке 2).

Чтобы выяснить, чувствуют ли наши респонденты повышенную неопределенность, мы задали три основных вопроса:

• Волнует ли Вас будущее больше, чем сегодняшний день? (“да” – 76% респондентов)
• Чувствуете ли Вы сегодня большую неопределенность, чем 5 лет назад? (“да” – 37%)
• Чувствуете ли Вы сегодня большую неопределенность, чем 10 лет назад? (“да” – 39%)

Мы также задали несколько дополнительных вопросов на эту тему. 49% респондентов полагают, что их родители в их возрасте были более уверены в будущем, чем они сейчас, 67% говорят, что в советские времена у людей было больше уверенности в будущем (но многие отмечали, что так было из-за незнания реальной ситуации), а о 1990-х годах то же самое сказали только 11% респондентов.

Наконец, мы попросили наших респондентов определить свое место на воображаемой “лестнице” в соответствии с уровнем уверенности в будущем. Распределение ответов приведено на Рисунке 5.

Из вышеприведенного анализа можно сделать вывод, что наши респонденты весьма уверены в своем будущем, хоть и переживают за него. Возможно, это потому, что 66% из них делают сбережения (32% хотели бы сберегать, но не могут себе этого позволить). Это несколько отличается от населения в целом, 43% которого не накапливает сбережений. Действительно, регрессионный анализ показывает, что люди, которые делают сбережения, склонны ставить себя выше на “лестнице уверенности”, так же как и люди с более высоким уровнем дохода. Те, кто считает, что Украина идет в правильном направлении, и оптимисты также заявляют о большей уверенности. Переменные рода занятий, пола, возраста не являются значимыми.

Последний вопрос, который мы рассматриваем, – считают ли люди, что определенность – это хорошо, и хотели бы они иметь больше определенности. 57,5% респондентов полагают, что большая неопределенность означает большие риски, 37% придерживаются мнения, что она означает больше возможностей, а 4% – и то, и другое. Однако наши респонденты преимущественно не согласились бы пожертвовать своими правами ради большей определенности (Рисунок 6).

Большинство готово пожертвовать частью своих доходов, хотя и небольшой – 50% респондентов могли бы пожертвовать до 10% доходов, а еще 34% могли бы пожертвовать от 11% до 30% (Рисунок 7).

И все же большинство хотело бы иметь более длинные горизонты планирования во всех сферах своей жизни (Рисунок 8). В среднем наши респонденты планируют свою карьеру на два года вперед (а хотят планировать ее на 4,1 года вперед), планируют свое обучение на 1,4 года вперед (а хотели бы планировать его на 2,6 года).

Из опроса можно сделать вывод, что более 60% наших респондентов (которые преимущественно живут в городах и придерживаются мнения, что Украина идет в правильном направлении) не считают, что за последние пять лет неопределенность возросла. Почти 67% из них видят себя на верхней половине “лестницы уверенности”. Однако 76% обеспокоены будущим, а 57% считают, что неопределенность предполагает главным образом риски, а не возможности. Некоторые из них даже позволили бы правительству частично ограничить их права в обмен на большую определенность. Только 11% не отказались бы ни от какой части своего дохода в обмен на большую определенность. В то же время, большинство хотело бы иметь более длинные горизонты планирования, чем сейчас.

Наш Fаcebook-опрос показывает, что хотя люди в целом не испытывают большей неопределенности, они переживают за будущее, хотели бы планировать на более длительную перспективу и были бы готовы пожертвовать некоторой долей своего дохода ради большей уверенности*. В то же время, стандартная экономическая логика говорит нам, что более высокий уровень определенности расширяет горизонты планирования для бизнеса и людей** и способствует долгосрочным инвестициям.

Так какие же шаги могли бы сделать правительства, чтобы обеспечить большую определенность?

В ответ на финансовый кризис 2008 года они выбрали, наверное, самый простой путь – предоставлять [неограниченное] финансирование*** или обещания**** по финансированию. Но Великая рецессия свидетельствует, что обеспечение определенности с помощью этих инструментов имеет нежелательные последствия. Во-первых, программы количественного смягчения достаточно трудно свернуть. Во-вторых, неограниченная ликвидность, возможно, подтолкнула развитый мир к порочному кругу “низкие процентные ставки – увеличение сбережений – еще более низкие процентные ставки”. В то же время при наличии неопределенности более высокие сбережения не означают более высоких инвестиций. Когда люди не уверены в безопасности своих сбережений и прибыли от них, они склонны накапливать сбережения в наличности или гарантированных банковских депозитах, а не делать более рискованные инвестиции, такие как приобретение акций.

В мире растущей неопределенности есть несколько определенных вещей, которые, вероятно, ухудшат ситуацию. Сегодня мы наблюдаем медленное, но необратимое изменение фундаментальных экономических факторов. Это сокращение рабочей силы и рост демографической нагрузки, рост мобильности капитала, в частности человеческого капитала, и усиление экологических проблем, включая изменение климата. Последний фактор не только изменяет традиционные модели жизни и [сельскохозяйственного] производства – он также увеличивает частоту и тяжесть стихийных бедствий, тем самым усиливая неопределенность.

Очевидный способ для правительства одновременно ослабить неопределенность и противостоять долгосрочным вызовам, описанным выше – реализация долгосрочной политики. Правительство, которое заботится об общественном благе, должно было бы делать долгосрочные инвестиции или брать на себя долгосрочные обязательства для повышения будущей производительности и устойчивости. Например, оно могло бы инвестировать средства в образовательные учреждения и качество преподавателей. Или обязаться поддерживать более высокие тарифы для производителей “зеленой” энергии в течение длительного периода. Однако, как показано в нашей предыдущей статье, в демократических странах правительства обычно проводят близорукую политику, направленную на [немедленное] удовлетворение определенных групп избирателей и победу на следующих выборах. Часто такая краткосрочная политика имеет неблагоприятные долгосрочные последствия.

Но, вероятно, худшее, что может сделать правительство, – это развернуть политику на 180 градусов. Ярким украинским примером является отмена перехода к 12-летней средней школе. В 2010 году, через восемь лет после начала переходного периода, парламент проголосовал за возвращение к 11-летней школе. Ученики, которые должны были закончить обучение через два года, вдруг узнали, что им придется закончить его через год. Поэтому они были вынуждены удвоить усилия (и/или платить больше денег репетиторам), чтобы за год освоить двухлетнюю программу. Такое резкое изменение политики не только ухудшило “стартовые позиции” более бедных учеников, но и повысило общественное неприятие самой идеи образовательной реформы. Переход к 12-летней школе был восстановлен только в 2016 году.

Это лишь один из многих примеров внезапных разворотов политики в Украине. Масштаб проблемы лучше всего иллюстрирует то, что в нашей стране “законодательные изменения” включены в стандартные положения о форс-мажорных обстоятельствах в договорах.

Что можно сделать, чтобы изменения законодательства или политики не были форс-мажорными событиями, но в то же время оперативно отвечали на изменения среды? Ответ прост в теории, но его очень трудно реализовать на практике – нужны устойчивые и гибкие институции. А именно – эффективные и прозрачные процессы принятия решений. Такие процессы (будь то разработка законодательства либо принятие решений правительства по конкретной политике) непременно должны включать:

• четкую формулировку проблемы и ее причин
• консультации со стейкхолдерами о возможных путях решения проблемы
• оценку затрат и выгод разных решений для выбора наиболее эффективного
• систему мониторинга реализации этого решения и оценки результатов

Кроме того, общественность должна быть проинформирована обо всем вышеуказанном.

Четкие и прозрачные процессы и сильные институции обеспечивают определенность в том смысле, что экономические игроки могут предвидеть возможную реакцию правительства на внешние шоки. Обеспечение определенности предполагает соблюдение процедур принятия решений, а не неизменность законодательных положений. Знание процедур принятия решений позволит субъектам экономических отношений рационализировать свои ожидания. Если они к тому же смогут участвовать в разработке политики, то будут ощущать еще большую уверенность и контроль над ситуацией.

Хотя неопределенность не может быть полностью ликвидирована, ее можно значительно уменьшить с помощью сильных институций – или “правил игры”. В шахматной партии можно только догадываться, каким будет следующий ход соперника. Однако если игроки соблюдают правила, они могут быть уверены, что не получат доской по голове. И именно это делает игру вообще возможной.

* Мы должны иметь в виду, что в репрезентативной выборке результат может быть другим.

** Например, при вступлении в университет абитуриент пытается предвидеть, какие профессии будут пользоваться спросом через 5-10-15 лет.

*** Собственно, широко обсуждаемая политика “универсального базового дохода” также направлена на уменьшение неопределенности: когда люди знают, что получают деньги на пропитание без каких-либо условий, они более склонны рисковать и инвестировать. Но большой вопрос – кто за это будет платить.

**** Например, знаменитая фраза Марио Драги “любой ценой”.