Демонополізація космічної галузі – Піррова перемога?

У статті наведені аргументи на користь зняття державної монополії та проілюстровано необхідність дотримання міжнародних зобов’язань України, спираючись на норми міжнародних нормативних актів космічного права, а також проаналізовано актуальний нормативно-правовий акт, що був ухвалений ВРУ в другому читанні 2 жовтня 2019 року.

Разом з високотехнологічними підприємствами космічної галузі, Україні в спадок від СРСР дісталася державна монополія на здійснення певних видів космічної діяльності. Запобіжник, який раніше дозволяв державі тримати під контролем стратегічну для економіки і безпеки галузь, перетворився на світлофор з перманентним червоним світлом для приватних інвестицій. 

Починаючи з 2017 року, вислів «демонополізація космічної галузі» в тому чи іншому контексті все частіше лунає в профільних виданнях, з уст фахівців та аматорів, і ризикував перетворитися на маркер мейнстріму, якби не знайшов відповідного відображення в реальності. 

Однак, 2 жовтня 2019 року Верховна Рада України 308-ма голосами ухвалила в другому читанні проект закону №1071 від 29.08.2019 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання космічної діяльності». Отже, країна має привід для святкувань. Але до яких наслідків призведе омріяна демонополізація?

Камені спотикання

Перш за все, варто визначити, в чому ж полягала державна монополія на здійснення космічної діяльності. У відповідності до ст. 4 Закону України «Про підприємництво» «Діяльність, пов’язана з […] розробленням, випробуванням, виробництвом та експлуатацією ракет-носіїв, у тому числі з їх космічними запусками із будь-якою метою, може здійснюватися тільки державними підприємствами та організаціями». Іншими словами, космічна діяльність, не перерахована в зазначеній статті (зокрема наукові космічні дослідження, розроблення, випробування і виробництво об’єктів космічної діяльності, які не є ракето-носіями, їхній ремонт та технічне обслуговування і т.і.) могла здійснюватися приватними підприємствами.

Іншим важелем державної монополії було ліцензування космічної діяльності. Тут варто зазначити, що у зв’язку з набранням чинності в 2015 році Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», космічна діяльність була вилучена з переліку видів господарської діяльності, що підлягають обов’язковому ліцензуванню. У 2018 році постановою Кабінету Міністрів України скасовані відповідні нормативно-правові акти, включаючи накази ДКАУ, якими визначався порядок ліцензування. Щоправда, Закон України «Про космічну діяльність» до недавніх пір все ще містив положення про ліцензування, тобто фактично мова йшла про «мертву» норму.

Третім суттєвим аспектом, який при зловживанні ним міг перетворитися на інструмент державної монополії, був контроль центрального органу виконавчої влади, тобто ДКАУ, за здійсненням зовнішньоекономічної діяльності, а саме вимога щодо обов’язкового отримання дозволів на проведення суб’єктами космічної діяльності України переговорів з іноземними суб’єктами господарювання та укладення договорів (контрактів). 

Рік ініціатив

Впродовж 26 років незалежності питання законодавчих реформ в напрямку демонополізації не підіймалося. Однак у 2018 році «греблю прорвало». Першою ластівкою став законопроект №9219 від 18.10.2018 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо сприяння розвитку космічної діяльності та залучення інвестицій в космічну галузь України», поданий до Верховної Ради України народним депутатом А. А. Тетеруком. Проте його було відхилено без можливості направлення на повторне перше читання чи доопрацювання суб’єкту права законодавчої ініціативи. 

Законопроект №10096 від 27.02.2019 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо демонополізації та розвитку космічної діяльності», поданий Головою Комітету ВРУ з питань промислової політики та підприємництва В. В. Галасюком не пройшов навіть перше читання, а тому не міг бути направлений на розгляд Парламенту IX скликання і «канув у лету», як і його попередник.

Після невдалого досвіду обох законопроектів, вже на розгляд новосформованого Парламенту був поданий законопроект №1071 від 29.08.2019 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання космічної діяльності», який і став в результаті третьою і переможною для приватного сектору господарювання ініціативою.

Що ж спільного між зазначеними ініціативами:

1. пропозиція про внесення до статті 4 Закону України «Про підприємництво» змін, які б давали можливість ведення діяльності з розроблення, випробування, виробництва та експлуатації ракет-носіїв недержавним суб’єктам підприємницької діяльності;
2. вилучення положень про ліцензування з ЗУ «Про космічну діяльність»;
3. спільне для №9219 та №1071 – запровадження вільного проведення переговорів з іноземними контрагентами з питань космічної діяльності, лібералізація укладення договорів між приватними суб’єктами космічної діяльності України та іноземними контрагентами.

Проте №1071 пішов значно далі за своїх попередників, запропонувавши запровадити декларацію про ведення космічної діяльності, що за своєю суттю є механізмом не дозвільного, а повідомного характеру, а також відмінити реєстрацію в Космічному агентстві укладених договорів між українськими приватними суб’єктами господарювання та іноземними.

«Бажані» зміни чи крайнощі?

Обмеження щодо ведення певних видів космічної діяльності було цілком виправданим у часи, коли державні підприємства складали основну масу, а недержавні лише починали свою господарську діяльність. Однак донедавна такий стан речей унеможливлював вихід на український космічний ринок приватних підприємств і установ, які мають бажання і можливість сприяти розвитку галузі. Як зазначалося на пленарному засіданні Верховної Ради України в контексті розгляду законопроекту №1071 в першому читанні, на сьогодні з 26 державних підприємств, які знаходяться в підпорядкуванні ДКАУ, лише 5 є прибутковими.

Цілком природно, що втілення на теренах України концепції «Нового космосу» потребує перш за все і еволюції космічного права України, яке містить багато архаїчних положень. 

Новели в космічному праві України заслуговують, того, щоб їх святкувати, адже скасування державної монополії створить передумови для:

• самоокупності космічної галузі (на противагу до існуючого плачевного фінансового становища, зумовленого наявністю боргів державних установ). Сьогодні мало не єдиним шляхом реанімації галузі для космічних інституцій України є участь в міжнародних космічних програмах.
• підготовки молодих українських астронавтів, удосконаленню програми підготовки, а також їх запуску на орбіту Землі. Наразі Україна не може собі дозволити відправку в космос власного космонавта, оскільки вартість цієї послуги при участі в іноземних космічних програмах сягає близько 150 млн доларів.
• створення великої кількості робочих місць і працевлаштування безробітних фахівців, а також випускників відповідних спеціальностей, що запобігатиме відтоку високоінтелектуального людського ресурсу за межі України; (Зверніть увагу на стартапи, засновані громадянами України закордоном, зокрема SpaceBit Павла Танасюка) 
• налагодження плідних міжнародних зв’язків з іноземними приватними космічними компаніями на паритетних засадах задля реалізації спільних проектів, а також залучення іноземних інвесторів до реалізації українських проектів.

Проте вдосконалення і лібералізація національного законодавства має відбуватися з урахуванням вимог міжнародного космічного права, зокрема в безпековому вимірі, і особливо в контексті прагнення нашої держави гармонізувати право України з правом країн-членів Європейського Союзу.

Ініціатори законопроекту №1071 неодноразово апелювали до космічного права та регуляторної практики США, як до зразкової, оскільки Америка була в перших рядах держав, що відкрили шлях для діяльності приватних компаній в космічному секторі.

Проте аналіз права США демонструє наступні факти (наводимо одразу порівняння з положеннями законопроекту):

1) Декларацій на ведення космічної діяльності приватні суб’єкти подавати не повинні. Однак наявні як ліцензії, так і дозволи, щоправда не на діяльність, а на операції з пуску / повернення ракето-носіїв, космічних апаратів (ліцензії), та на їх випробування (дозволи).

Згідно з декларативним принципом, який запроваджено законопроектом №1071,      суб’єкт господарювання має подати до дозвільного органу декларацію, аби отримати право займатися космічною діяльністю, при цьому не отримуючи від нього відповідного дозвільного документа. Іншими словами, вхідним квитком на ринок є декларація, тобто повідомчий документ. Зрозуміло, що ідеологія законодавства про декларативну систему спрямована на те, щоб розв’язати руки підприємницькій ініціативі і максимально скоротити контакти підприємця і чиновника. Однак, з іншого боку, декларативний принцип застосовний лише до тих видів господарської діяльності, які не можуть бути пов’язані із загрозою безпеці держави, загрозою життю і здоров’ю громадян (наукові космічні дослідження, розроблення і проектування об’єктів космічної діяльності, їх ремонт, в тому числі їх агрегатів та складових частин).     

Компромісним варіантом є запровадження в Україні дозвільної системи для наступних видів космічних операцій:

• випробування та запуск ракет-носіїв (при чому на випробування лише в тому випадку, якщо в його ході ракета-носій виходитиме в космічний простір);
• запуск космічного апарату;
• повернення космічного апарату або його складових частин, що підлягають поверненню, з космічного простору на Землю;
• управління космічним апаратом.

Для всіх інших видів космічної діяльності декларативний принцип є прийнятним.

2) Формування та реалізацією космічної політики в США займаються різні установи, які однак координують свою діяльність одна з одною. Функція з формування покладена на Національну раду з питань космосу, а реалізація – на Національне управління з аеронавтики та дослідження космічного простору через директиви Президента США. До слова, до складу Національної ради з питань космосу входять: Віце-президент США (Голова Ради), Державний секретар, Міністр оборони, Міністр торгівлі, Міністр транспорту, Секретар з питань національної безпеки, Радник з питань національної безпеки, Голова служби національної розвідки, Директор Адміністративно-бюджетного управління, Голова Національного управління аеронавтики і дослідження космічного простору, Голова об’єднаного комітету начальників штабу, Консультативна група з питань космічної політики.

Крім того, в США наявний відокремлений орган, що відповідає за діяльність приватних компаній в космічній галузі – Федеральна Авіаційна Адміністрація. 

У тексті законопроекту №1071 від 29.08.2019 визначено, що забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері космічної діяльності здійснюється одним і тим самим центральним органом виконавчої влади. 

Однак такий підхід не є ефективним ані теоретично, ані практично. 

В теорії: ч. 2 ст. 1 ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено:

На практиці: формування державної політики у сфері космічної діяльності варто покласти на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, а реалізацію – на Державне Космічне Агентство України. 

Замість злиття зазначеного функціоналу в компетенцію уніфікованого ЦОВВ, доречно сприяти ухваленню відповідних постанов КМУ про розмежування зазначених функцій, а в подальшому – забезпеченню необхідної координації з вищевказаних питань між Міністерством та ДКАУ.

Однак необхідно залучати до міжвідомчої кооперації Службу безпеки, Службу зовнішньої розвідки, Міністерство оборони, Міністерство екології та природних ресурсів України.

3) В США реєстрація договорів з зовнішньо-економічної діяльності приватних суб’єктів космічної діяльності не відбувається, однак діє дуже сувора експортна політика у відповідності до ITAR (International Traffic in Arms Regulations – Правила міжнародної торгівлі зброєю) та EAR (Export Administration Regulations – Правила управління експортом).

У тексті законопроекту №1071 було запропоновано отримання дозволу на переговори для приватних компаній скасувати, а щодо договорів – залишити реєстрацію для державних суб’єктів та приватних, які виконують державне замовлення, а для всіх інших приватних суб’єктів – запровадити облік укладених договорів (контрактів).

У цьому контексті звернемо увагу, що Режимом контролю за ракетними технологіями (РКРТ) та Вессенаарськими домовленостями, підписантом яких є й Україна, обмежено передання ракетної техніки та технологій її створення державам, які не є членами вказаного договору. У разі порушення положень договору, Державний департамент США може запровадити первинні санкції до суб’єктів-порушників та вторинні до усіх їхніх контрагентів, а також до тих суб’єктів, які ведуть переговори з тими, хто вже підпадає під вторинні санкції.

Власне з метою забезпечення дотримання Україною вимог РКРТ та Вессенаарських домовленостей до профільного закону й було запроваджено вимогу про дозвіл на переговори та реєстрацію договорів (контрактів) ЗЕД.

Зазначимо, що у випадку скасування дозволу на переговори, варто було б запровадити обов’язкову реєстрацію /облік договору ЗЕД на стадії проекту, а не постфактум (реєстрація / облік укладених договорів (контрактів). 

Результат

Треба віддати належне, що дискусія задля вдосконалення законопроекту велася до останнього. Ще в понеділок 30 вересня Комітетом ВРУ з питань економічного розвитку був проведений круглий стіл на тему «Чи потрібен Україні приватний космос?», результатом якого стало рішення про утворення екстреної робочої групи з доопрацювання відповідного проекту закону того ж дня у приміщенні Космічного агентства. До робочої групи увійшли представники як державних структур, так і приватних підприємств. Усі сторони висловили свою позицію, і здавалося б, дійшли до консенсусу. 

Однак, як продемонстрував текст, винесений на голосування, непорозуміння відбулися вже після засідання робочої групи. Причини лишаються загадкою.

Про плюси:

1. До остаточного тексту були інтегровані положення щодо запровадження дозвільної системи для найбільш небезпечних видів космічної діяльності, що є прямим виконанням положень Договору про принципи діяльності держав з дослідження і використання космічного простору, включаючи Місяць та інші небесні тіла (Договір про космос, 1967), Конвенції про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об’єктами (1972), а також резолюції ГА ООН 68/74 від 11.12.2013 року «Рекомендації щодо національного законодавства, яке стосується дослідження і використання космічного простору в мирних цілях».
2. В останній момент було прийнято рішення не об’єднувати в ст. 13 ЗУ «Про космічну діяльність» положення про реєстрацію космічних апаратів та унікальних об’єктів космічної діяльності. Це рішення обумовлено тим, що  механізм реєстрації унікальних об’єктів (який в першу чергу стосується об’єктів наземної інфраструктури) застосовується з метою охорони об’єктів права інтелектуальної власності, винайдених та створених на території України, а реєстрація космічних апаратів в національному реєстрі є обов’язковою вимогою до положень Конвенції про реєстрацію космічних об’єктів, що запускаються в космічний простір (1975).
3. Знято відповідні обмеження щодо космічної діяльності приватних суб’єктів, викладені в ст. 4 ЗУ «Про підприємництво». Тепер розробленням, випробуванням, виробництвом та експлуатацією ракет-носіїв можуть займатися приватні компанії.
4. З тексту ЗУ «Про космічну діяльність» було остаточно вилучено положення про ліцензування космічної діяльності, чим приведено зазначений закон у відповідність до чинного законодавства України.

Про мінуси:

1) Попри надані аргументи про недоцільність злиття в одному ЦОВВ функцій щодо формування і реалізації державної політики у сфері космічної діяльності, а також очевидну згоду усіх учасників робочої групи щодо зазначеного питання, в остаточному тексті вказані повноваження були закріплені за одним органом, тобто фактично за Космічним агентством. Щоправда відповідної редакторської роботи, аби ця норма виглядала однаково у тексті всього законопроекту, проведено не було (зверніть увагу на ст. 10 ЗУ «Про космічну діяльність» у новій редакції, де відповідний дозвіл отримується від ЦОВВ, який реалізує державну космічну політику).

На практиці така норма лише погіршує інституційну ситуацію в галузі, оскільки Космічне агентство не має необхідних організаційних і людських ресурсів для її втілення, до того ж не витримує жодного порівняння з успішним досвідом інших держав.

До слова, навіть до появи зазначеного законопроекту інституційна сторона космічної діяльності в Україні викликала низку запитань. Зокрема ще в лютому 2019 року при Міністерстві розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України було створено Управління координації космічної діяльності, до компетенції якого входить підготовка пропозицій щодо формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері космічної діяльності. Проте, необхідні зміни до Положення про Міністерство не внесені до сьогодні.  Крім того, координація діяльності між вповноваженим Управлінням Міністерства та ДКАУ з часу утворення Управління і до теперішнього часу не ведеться.

2) У зв’язку із запровадженням системи обліку повідомлень про переговори і про укладені договори (контракти) ЗЕД замість дозволів і реєстрації, основною формою контролю за передачею ракетних технологій є державний експортний контроль, який здійснюється на етапі реалізації договору, що набув чинності. Отже тепер покладатимемо всі надії на Державну службу експортного контролю України.

3) Неврегульованими лишається іще низка питань: 

• розробка технічного регламенту, у відповідності до якого має відбуватися обов’язкова сертифікація об’єктів космічної діяльності, враховуючи відповідні міжнародні стандарти ISO та European Cooperation for Space Standartization, а також екологічні вимоги; 
• питання космічної програми з можливістю її розділення на цивільний, комерційний та оборонний сектори; 
• розробка вимог щодо збереження державної таємниці, конфіденційної та обмеженої інформації, права інтелектуальної власності на технології та продукцію; 
• розробка відповідних дозволів, які б безпосередньо стосувалися технічної та операційної безпеки космічного польоту, оскільки дозвіл на використання повітряного простору від Державної авіаційної служби стосується перш за все державної (зокрема військової) та цивільної авіації.

Історія законопроекту №1071 стала чудовим кейсом, що демонструє з одного боку готовність нинішнього Уряду втілювати давно назрілі реформи і бажання чути ініціаторів таких реформ; однак з іншого боку – нераціональний поспіх, в якому розмивається фокус на деталях, а для нормотворчості, як відомо, дрібниць не буває.

Нові закони ухвалюються не для задоволення інтересів «державних гравців» і «приватних гравців» (як стало зараз модно висловлюватися). Повноцінна космічна держава має в своєму арсеналі як державні, так і приватні суб’єкти космічної діяльності, і всі вони, навіть ті, що не виконують державних замовлень, своєю зовнішньоекономічною діяльністю формують галузевий імідж держави на міжнародній арені, що відповідним відлунням справляє вплив на діяльність як державного, так і приватного секторів господарювання. 

Специфіка космічного простору полягає в тому, що він нікому не належить, і це є правильно. Але й встановити відповідальність за пошкодження / забруднення того, в чого немає певного господаря, та ще й забезпечити практичне втілення цієї відповідальності – справа не з легких. Саме на свідомість і експертність кожної космічної держави на рівні національного законодавства і покладається весь світ.

Кожній законодавчій ініціативі має бути притаманний дух державництва і космополітизму, а не сепарація державних і приватних інтересів. Маємо надію, що подальші ініціативи щодо вдосконалення космічного права України вітатимуться Урядом так само стрімко і з такою ж готовністю співпрацювати з експертним середовищем.