Коммунальные предприятия: продать или оставить?

Мы анализируем данные, предоставленные партнерами нашего исследования компанией YouControl, чтобы понять, насколько хуже показатели коммунальных предприятий по сравнению с государственными и частными и что с ними делать. 

По данным YouControl, в 2017 году в Украине существовало 5244 коммунальных предприятия. Из них 1360 — монополии. Это преимущественно предприятия инфраструктуры — ТЭС, водоканалы, поставщики природного газа, транспортные предприятия. 

Это естественные монополии. Это значит, что в этих отраслях конкуренция невыгодна из-за того, что барьеры для входа других компаний (чаще всего — это фиксированные издержки) высоки. В то же время монополист более эффективен, поскольку за счет большого объема производства его фиксированные издержки на единицу продукции сравнительно низкие. Самыми яркими примерами таких рынков являются водоснабжение, передача и распределение электроэнергии, использование железнодорожных путей.

Являются ли коммунальные предприятия более прибыльными по сравнению с госпредприятиями и частными компаниями? Зависит ли их доходность от монопольного статуса? Чтобы ответить на этот вопрос, мы использовали данные о финансовых показателях украинских компаний, предоставленные компанией YouControl.

Мы определяем прибыльность как прибыль, разделенную на собственный капитал (насколько прибыльной была единица собственного капитала). 

Анализ медианной прибыльности предприятий позволяет сделать следующие выводы:

1) Коммунальные предприятия наименее прибыльны: их медианная прибыльность близка к нулю. На втором месте — государственные предприятия, а наиболее прибыльными являются частные. Это можно увидеть и на рисунках, отражающих распределение прибыльности для предприятий различной формы собственности (рис. 2-4). Среди предприятий частной формы собственности распределение наиболее «сдвинуто» в сторону прибыльных предприятий, в то время как среди предприятий коммунальной формы собственности распределение наиболее симметрично, что означает, что количество прибыльных и неприбыльных предприятий среди предприятий коммунальной формы собственности примерно одинаково.

2) Разница между монополиями и другими предприятиями среди компаний всех форм собственности не является значительной. Среди коммунальных предприятий монополии менее прибыльны, чем другие предприятия, в то время как среди частных и государственных предприятий они несколько более прибыльны (рис. 1).

Для установления причинно-следственной связи мы провели регрессионный анализ, а именно — доступный обобщенный метод наименьших квадратов (FGLS). Зависимой переменной является прибыльность предприятий (ROE), которая показывает, сколько чистой прибыли приносит одна гривна собственного капитала. Результаты свидетельствуют о том, что монополии в среднем не отличаются по прибыльности от других предприятий. Это соотносится с результатами графического анализа на Рисунке 1. 

Как и ожидалось, когда мы контролируем другие факторы с помощью регрессионного анализа, частные предприятия являются наиболее прибыльными, в частности прибыльнее государственных в среднем на 3,7 процентных пункта, а коммунальных предприятий — на 5,5 процентных пункта. Отдельный анализ предприятий с монопольным статусом и без него показывает, что частная собственность увеличивает прибыльность для монополий и других компаний почти одинаково. Итак, является ли предприятие монополией — не столь важно по сравнению с его формой собственности (статистически значимой разницы в прибыльности между монополиями и другими предприятиями нет). Вместе с тем, коммунальные предприятия менее прибыльны, чем государственные или частные (и эта разница является статистически значимой). 

Также мы исследовали, какую прибыльность монополии различных форм собственности показывали в разные годы. В 2007-2017 годы частные монополии были значительно прибыльнее государственных, которые, в свою очередь, были прибыльнее коммунальных (Рисунок 5). 

С коммунальными предприятиями ситуация более проблемная, чем с государственными. Дело в том, что хотя эти предприятия гораздо меньше государственных, их значительно больше. То есть убытки от каждого отдельного коммунального предприятия могут казаться незначительными, но общий их объем является большим, чем на государственных предприятиях. Так, общий объем убытков коммунальных предприятий составляет почти 7 млрд грн (суммарная прибыль прибыльных коммунальных предприятий составляет около 1,6 млрд грн, а суммарный убыток убыточных — 8,5 млрд грн), в то время как государственные предприятия суммарно приносят прибыль 44 млрд грн. Правда, 89% из этих 44 млрд — это прибыль «Нафтогаз Украины», чистая прибыль которого за 2017 год составила 39,3 млрд грн.

Большое количество коммунальных предприятий означает, что процесс приватизации или организации корпоративного управления на коммунальных предприятиях будет более длительным, чем на государственных. Конечно, законодательство позволяет создавать на коммунальных предприятиях наблюдательные советы и улучшать корпоративное управление. Однако их введение является политической волей каждого отдельного органа местного самоуправления, усложняет ситуацию еще больше.

Что же государство должно делать с коммунальными предприятиями в целом и с коммунальными монополиями в частности? 

Наши результаты показывают, что все коммунальные предприятия — как монополии, так и другие предприятия — менее прибыльны, чем государственные или частные предприятия. Следовательно, прибыль не может быть мотивом для того, чтобы оставить такие предприятия в коммунальной собственности. Существование коммунальных предприятий может искажать конкуренцию за счет получения ими помощи из бюджета, а также нести в себе коррупционные риски. Коммунальные предприятия могут завышать расходы из-за коррупции. При этом очень часто они не могут получить больше выручки — особенно если являются естественными монополиями, и местная или государственная власть регулирует их ценообразование. Поэтому они становятся неприбыльными и в конце концов, чтобы оставить их «на плаву», местная власть вынуждена оказывать им помощь. 

По нашему мнению, нужно разделить коммунальные предприятия на те, которые выполняют определенную социальную функцию, которая не может быть выполнена частными предприятиями, и те, которые не имеют такой функции. При этом, исходя из того, что коммунальные предприятия гораздо менее прибыльны, чем частные, мы поддерживаем приватизацию подавляющего большинства коммунальных предприятий. Для тех предприятий, которые все же остаются в коммунальной собственности, нужно ввести корпоративное управление. Общие правила корпоративного управления должны быть определены законом. Можно предоставить определенную степень свободы местной власти в определении некоторых аспектов этих правил. В то же время законодательно должны быть установлены следующие меры по предотвращению коррупции:

• для каждого коммунального предприятия должна существовать политика собственности,
• независимый наблюдательный совет (избранный на открытом, честном конкурсе), 
• высокая оплата труда членов наблюдательного совета, 
• назначение и увольнение руководства КП наблюдательным советом, 
• прозрачность отчетности, открытые данные, для больших предприятий — независимый аудит,
• жесткие условия невмешательства политиков в управление компанией (политики не имеют права назначать, увольнять руководство КП, оказывать давление на принятие решений наблюдательным советом и т.д.).

При этом, как отмечалось ранее, важно помнить, что около пятой части коммунальных предприятий имеют монопольный статус. Приватизация таких предприятий может быть дополнительным вызовом. Ведь если монополия является частной, чтобы она не злоупотребляла монопольным положением, в противовес ей должен быть сильный и независимый регулятор. Какой именно орган является регулятором — зависит от отрасли, в которой коммунальное предприятие осуществляет деятельность, а также от его размера. Для малых предприятий регулятором является местная власть, а для крупных — национальные регуляторы. Однако, какой бы орган не был регулятором, перед приватизацией коммунальных монополий важно предоставить ему независимость и защитить от захвата.