Индекс реформ 125. Рекорд по количеству антиреформ и много положительных сдвигов

«Это евроинтеграционный закон, направленный на совершенствование и обеспечение целостности действующей системы государственного рыночного надзора за безопасностью непищевой продукции. Основные изменения в системе рыночного надзора касаются процедур проведения проверок бизнеса, направленных с одной стороны на усиление защиты потребителей от опасной промышленной продукции и усиление ответственности производителей и распространителей продукции за серьезные нарушения требований законодательства. С другой стороны — это уменьшение возможных коррупционных рисков, а также ответственности за незначительные формальные нарушения.

В частности, с целью усиления ответственности производителей и распространителей за введение в оборот продукции, представляющей серьезный риск для жизни и здоровья граждан, предполагается существенное увеличение размеров штрафов. В то же время отменяются штрафы за формальные нарушения и предоставляется возможность устранить эти нарушения (штрафы назначаются только при повторном выявлении формальных нарушений). Чтобы устранить возможный субъективизм и коррупционные риски со стороны инспектора, устанавливается фиксированный размер штрафа (ликвидируется «вилка»), устанавливаются четкие основания для проведения проверок, ограничиваются предмет и срок проверок.

Принятие этого закона завершает работу над приведением рамочного горизонтального законодательства в сфере технического регулирования и рыночного надзора с требованиями ЕС, что является необходимым условием для подписания Соглашения АСАА об оценке соответствия и приемлемости промышленной продукции между Украиной и ЕС».

«Авторизованные площадки были искусственными посредниками между единой базой данных по оценке недвижимости, оценщиками и нотариусами. Эти услуги предоставляли четыре частные компании, аффилированные с одним владельцем, а для входа на рынок других площадок законодательство устанавливало существенные барьеры. Оплата за услуги площадок автоматически добавлялась к расходам, которые должны были нести люди, чтобы официально оформить сделки по купле-продаже недвижимости.

Закон устранил эту проблему. Это может способствовать снижению расходов на оформление сделок с недвижимым имуществом».

«Постановление определяет, как будут потрачены 72 млрд грн, которые заложены на Программы медицинских гарантий на 2020 год.

Это одно из технических постановлений, которое мало кто прочтет из не медиков, но оно является одним из определяющих для Программы медицинских гарантий. Потому что показывает правила, по которым будет развиваться рынок медицинских услуг в этом году и в последующие годы.

В ней определено, какие виды помощи и как оплачивает Национальная служба здоровья Украины. Так, в Программу медицинских гарантий входят первичная, амбулаторно-поликлиническая, стационарная, экстренная, паллиативная медицинская помощь, медицинская реабилитация и возмещение стоимости лекарственных средств.

Важным моментом является то, что учреждения будут получать предоплату за предоставленные услуги, что позволит не попасть в ситуацию долгого ожидания средств в следующем месяце. Эту оплату заведения получают на собственные счета в любом банке».

«Основной барьер для проведения трансплантаций — это отсутствие донорских органов. К сожалению, каждый день умирают люди, которые могли бы стать донорами, – например, от инсульта. Однако, чтобы начинать разговор с близкими о согласии на донорство, необходимо провести процедуру констатации смерти головного мозга. Она должна быть рутинной процедурой при наличии показаний, независимо от того, может ли человек стать потенциальным донором.

Закон создал новые условия для того, чтобы больницы могли проводить констатацию смерти головного мозга. Констатация смерти головного мозга раньше могла осуществляться исключительно консилиумом врачей из одной больницы, закон запрещал привлекать специалистов из других больниц. Если это районная больница, в которой, например, молодые специалисты без не менее 5 лет опыта, нет нейрохирурга или невролога — проведение констатации смерти мозга было невозможно. Мы изменили закон, и теперь есть возможность привлекать специалистов из других учреждений здравоохранения, можно брать необходимые приборы (например, газоанализатор, который есть в небольшом количестве больниц) в других больницах. Таким образом, мы создаем предпосылки для проведения диагностики смерти мозга в любой больнице, где есть отделение реанимации. Следующий наш шаг — разработка регуляторных инструментов и стимулов для того чтобы это начало происходить.

Второе важное препятствие на пути трансплантации — страх. Часто врачи боятся заниматься трансплантацией, из-за риска возникновения вопросов от правоохранительных органов, поскольку трансплантация является чувствительной темой. Законом изменены нормы, действовавшие с 2001 года и создававшие риски необоснованного преследования врачей, которые выполняют трансплантации.

В Законе усовершенствована нормы, касающиеся Единой государственной информационной системы трансплантации органов (ЕГИСТ). Главное ее назначение – подобрать реципиента, которому подходит донорский орган по четко определенному алгоритму и критериям совместимости и приоритетности. Это нивелирует человеческий фактор во избежание злоупотреблений. Также она будет включать реестр нуждающихся в трансплантации органов, реестр лиц, которые прижизненно дали согласие стать донором после смерти, реестр лиц, уполномоченных принимать решение о донорстве после смерти человека, реестр лиц с трансплантированным анатомическим материалом.

Закон также изменил нормы по ввозу трансплантата костного мозга из-за границы, что дает возможность искать донора костного мозга в мировом реестре и открывает двери для начала в Украине аллогенной трансплантации костного мозга от неродственного донора, прежде всего детям.

Также устранены избыточные бюрократические преграды для учреждений, которые хотят и могут проводить трансплантации».

«Сегодня финансирование высших учебных заведений из государственного бюджета в основном определяется тремя факторами:

• объем финансирования в предыдущем году плюс коррекция на уровень инфляции;
• количество студентов, обучающихся в вузе по государственному заказу;
• неофициальные договоренности руководства вуза с государственным заказчиком (для большинства государственных вузов государственным заказчиком является МОН, для меньшинства — другие министерства / ведомства, в сфере управления которых находятся эти вузы).

Такая система финансирования недостаточно прозрачна. Она не дает возможности заведению планировать свою смету на год-два-три вперед, ведь государственное финансирование вузов существенно зависит от ежегодного набора первокурсников. Кроме того, из-за постановления КМУ от 17.08.2002 г.. № 1134 количество преподавателей (точнее, штатных должностей научно-педагогических работников) в вузе привязано к количеству студентов. Поэтому вузы не могут себе позволить отчислять студентов, например, за неуспеваемость, что приводит к снижению качества образования (диплом выдают и тем студентам, которые в действительности не достигают необходимого уровня подготовки).

Новое постановление о формульном финансировании предусматривает четыре новации.

Во-первых, отныне объем государственного финансирования вузов в следующем году зависит от объема его государственного финансирования в предыдущем году, с поправкой (в плюс или минус) на определенные показатели его деятельности. К таким показателям относятся в частности размер вуза (большие заведения получат большую сумму), показатель научной деятельности (сумма средств, которую вуз привлекает на проведение исследований), местоположение вуза (учреждения, расположенные не в Киеве, Харькове или Львове, получат большую сумму). Чтобы изменение объема государственного финансирования вуза не было слишком резким, будет устанавливаться определенный коридор — минимальный и максимальный объем финансирования, в рамках которого будет определяться объем средств, которые получит конкретный вуз по формуле.

Во-вторых, предусмотрено увеличение финансирования подготовки студентов по отдельным высокозатратным и / или узкопрофессиональным специальностям, таким как музыкальное искусство, медицина, инженерные специальности.

В-третьих, на вузы, для которых вводится формульное финансирование, не будет распространяться требование о соответствии количества преподавателей количеству студентов, следовательно, вузы получат в этом вопросе определенное пространство для маневра.

В-четвертых, государственный заказ на подготовку специалистов смогут получать частные вузы, хотя соответствующий механизм еще не введен.

В результате этого решения государственное финансирование деятельности каждого отдельного вуза станет более прозрачным, его объем в большей степени будет определяться показателями, которые (хотя бы потенциально) можно проверить, и меньшей — неофициальным договоренностям.

Большие вузы будут иметь приоритет в увеличении финансирования. Таким образом, формула будет подталкивать меньшие вузы к объединению с большими или к прекращению своей деятельности.

Хотя формула сама по себе не вводит финансовую автономию вузов (например, возможность самостоятельно устанавливать размер должностных окладов преподавателей), она является определенным шагом на пути к такой автономии.

Вместе с тем, формула не решает проблему нерациональности самой системы государственного заказа на подготовку специалистов, при которой государство ежегодно определяет количество специалистов по каждой специальности и уровню образования, подготовка которых финансируется из государственного бюджета. Тогда как объективные показатели для определения этого количества для большинства специальностей отсутствуют».

«МОН внедрило финансирование высших учебных заведений по результатам их образовательной, научной и международной деятельности.

Поэтому начиная с 2020 года высшие учебные заведения получают государственное финансирование не в зависимости от штатного расписания, а в зависимости от результатов своей деятельности. Перед этим государственное финансирование учреждений почти на 100% зависело от количества студентов-бюджетников. Это стимулировало учреждения «работать на количество». Часто заведения были вынуждены зачислять на бюджет тех, кто не имеет уровня знаний, необходимого для получения высшего образования. Также заведения неохотно отчисляли студентов, имеющих ненадлежащее успеваемость. Преподаватели часто вынуждены дотягивать оценки, ведь неудовлетворительная оценка ведет к отчислению, а это уменьшение количества студентов, что в свою очередь означает уменьшение количества преподавательских ставок и финансирования. То есть сложился порочный круг ложных стимулов.

Вместо этого постановление вводит новые стимулы. В течение следующих трех-четырех лет вес количества студентов в финансировании учреждения высшего образования уменьшится с почти 100%, как было до сих пор, до 50% и менее. «Охота» за количеством студентов будет отходить в прошлое в пользу работы над качеством высшего образования.

Эффективные высшие учебные заведения будут пытаться повысить качество предоставления образовательных услуг, ведь от этого будет зависеть объем их государственного финансирования. Заведения, которым это не удастся, будут терять финансирование и преподавателей, а со временем реорганизуются.

Есть несколько рисков в будущем. Первый — это неучтение особенностей поведения людей. Мы ожидаем одной реакции на стимулы, а может быть другая, непредсказуемая. Поэтому МОН применяет не только инструменты финансирования, но и коммуникационные, и управленческие. Второй риск — надежность и релевантность данных. Поэтому МОН предпочитает данные от третьих источников, а данные самых высших учебных заведений проходят тройную верификацию. Третий риск — это незавершенность изменений. Для полноценной работы нового подхода финансирования МОН будет идти дальше и вместе с профильным комитетом даст поле для финансовой автономии заведений. Четвертый риск — это недостаток финансирования, потому что новая формула лишена смысла, если объем средств не будет расти. Поэтому МОН планирует привлечение большего объема бюджетного и частного финансирования в область высшего образования».

«VoxUkraine давно выступал за введение пропорциональной избирательной системы с открытыми списками. По нашему мнению, такая система может устранить два больших недостатка действующей смешанной системы — «продажа» мест в списках партий в пропорциональной части и «засевания округов» в мажоритарной части. Введение пропорциональной системы с открытыми списками способствовало бы появлению идеологических партий (а не партий «лидерского» типа) и одновременно оживило бы политическая жизнь на местах, поскольку партии вынуждены были бы искать поддержку местных лидеров. Правда, последние парламентские выборы не соответствуют этой логике, однако вполне возможно, что феномен «Слуги народа» не повторится на следующих выборах.

Проект избирательного кодекса, принятый в первом чтении, более или менее соответствовал модели открытых списков. Однако в окончательной редакции документа эти списки фактически стали закрытыми. Так, партии и должны готовить региональные списки кандидатов (то есть искать поддержку региональных лидеров), однако чтобы переместиться вверх по списку, кандидат должен набрать не менее 25% избирательной квоты (избирательная квота — это количество голосов, необходимых для получения одного мандата, то есть количество избирателей, проголосовавших за партии, преодолевшие 5% барьер, деленная на количество мандатов; в зависимости от явки и распределения голосов, квота составит несколько десятков тысяч голосов). Таким образом, существует большая вероятность, что места в региональном списке будут определены партиями, и лишь единичные кандидаты смогут переместиться вверх по списку.

Кроме того, определена кодексом форма бюллетеня, где избирателю предлагается от руки вписать номер кандидата, которого он поддерживает, может привести к многочисленным ошибкам и сомнениям в номере кандидата — если избиратель имеет неразборчивый почерк. В таком случае волеизъявление избирателя определяется голосованием членов избирательной комиссии, которое может значительно затянуть процесс подсчета голосов. В проекте Кодекса, принятом в первом чтении, избиратель должен вписать в бюллетень только два числа — номер партии и номер кандидата — по трафарету (как цифры индекса на конвертах). Такие бюллетени могли бы читаться даже машинами».

«Этот закон поможет если не ликвидировать полностью, то в значительной степени «прикрыть» один источник коррупции в государственном управлении. Закон предусматривает следующие новации:

1. Информация обо всех сделках аренды государственного и коммунального имущества отныне будет публичной.

Сегодня Фонд госимущества учитывает только договоры аренды государственного имущества — это более 17 тысяч объектов. Информация о том, сколько объектов, по какой цене и кому сдаются на уровне местной власти, отсутствует. Благодаря закону и государство, и граждане, и местные органы власти наконец получат четкое понимание, сколько, какого имущества, по какой цене сдается в аренду, и насколько эта цена «соответствует рынку». А значит — власть сможет принимать эффективные решения по управлению своим имуществом.

2. С 1 февраля 2020 года все новые договоры аренды будут заключаться только через электронную торговую систему, все коммерческие договоры аренды — через онлайн-аукцион.

Сегодня это оффлайн-процедура, которую видят только те, кто стал участником такого конкурса. А стать им не так просто, ведь сейчас информация об имуществе, которое сдается в аренду, согласно закону, публикуется на сайтах арендодателей и в печатных изданиях, которые имеют ограниченный тираж и часто доступны только по подписке. Это создает идеальные условия для коррупции, поскольку информацию о том, что определенный объект выставляется на арендный конкурс, знают только «приближенные».

Отныне процедура торгов будет происходить через электронную торговую систему «Прозорро.Продажи». Благодаря этому информация о лотах будет доступна каждому.

3. Граждане и бизнес смогут легче получить государственное и коммунальное имущество в аренду. Закон прописывает четкую процедуру и сроки получения имущества в аренду.
4. Процедура аренды имущества значительно ускорится. Если сегодня с момента подачи заявления до аукциона об аренде проходит от 123 до 163 дней, благодаря новому закону продолжительность всего процесса сократится до 50 — 95 дней.
5. Для аренды имущества будет создано два типа перечней — имущество, которое сдается через аукционы (коммерчески привлекательное имущество), и имущество, которое может предоставляться в аренду без конкурсной процедуры. Но перечень таких случаев будет четко определенным и ограниченным. В частности, перечень льготников, имеющих право арендовать государственное имущество по более низкой ставке, законом не меняется. Большинство льготников смогут так же брать имущество в аренду, но не те объекты, на которые есть большой спрос от коммерческих организаций. Это — важно, ведь сегодня есть масса примеров, когда под видом «льготников» недвижимость в лучших локациях арендуют неизвестные организации и платят за это имущество копейки.
6. Стартовая арендная плата на аукционах будет рассчитываться не от оценки имущества, а от его балансовой стоимости. Электронные же аукционы позволяют найти рыночную стоимость объекта «автоматически» — благодаря конкуренции участников на торгах, при условии полного отсутствия «ручного управления» этим процессом. Это позволяет избавиться от оценки как рудимента, экономя время и деньги арендодателей. Обязательная оценка останется только для случаев, когда организация хочет арендовать имущество без конкурса. Такая оценка будет внесена в базу данных. Цель — дать государству и местным органам власти понимание, какова «альтернативная стоимость» предоставленного на льготных условиях без конкурса имущества».

– Дарина Марчак, Киевская школа экономики

Антиреформы випуска

Смена процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности с целью отмены их неприкосновенности, -2,0 балла

Депутатская неприкосновенность защищает депутатов от уголовного преследования, ареста и привлечения к ответственности в общем порядке. К ним нельзя применять эти меры без согласования с Верховной Радой.

Уже много лет политики включали в свои предвыборные программы ограничение неприкосновенности депутатов. В 2000 на референдуме об изменениях в Конституцию 89% граждан поддержали отмену иммунитета депутатов от привлечения к уголовной ответственности, задержания и ареста. После парламентских выборов 2014 пять фракций в своем коалиционном соглашении пообещали отменить депутатскую неприкосновенность, однако так и не сделали этого.

Закон 388-IX от 18.12.2019 должен был решить эту проблему. Однако, по мнению экспертов, новая редакция все еще содержит ряд препятствий для привлечения депутатов к ответственности.

Комментарии экспертов

– Александр Калитенко, Transparency International Ukraine

– Антон Марчук, Центр противодействия коррупции

Закон о подчинении НКРЭКУ Кабмину, -1,8 балла

Независимый регулятор в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) был создан согласно закону 1540-VIII от 22.09.2016, принятому парламентом 8 созыва в 2016. Однако ряд положений закона не соответствовали Конституции. На них Конституционный Суд указал в своем решении № 5-р/2019.

Закон 394-IX от 19.12.2019 должен был согласовать законодательство о деятельности НКРЭКУ с Конституцией. Однако наряду с этими изменениями закон содержит риски для независимости и профессионализма регулятора. Также закон предоставляет регулятору полномочия, которыми он может пользоваться для манипуляций и таким образом нарушать европейское законодательство. 

В частности, регулятор сможет проводить расследования нарушений на энергорынках, внеплановые проверки для подтверждения достоверности данных в отчетности, определять условия и размер компенсации потребителям при несоблюдении поставщиками установленных стандартов и требований к качеству обслуживания. Чтобы НКРЭКУ не злоупотреблял своими полномочиями, нужна четкая процедура проведения проверок. Сегодня неизвестно, как будет выглядеть процедура проведения расследований и насколько защищенными будут права участников рынков во время такой деятельности. 

Также закон дает Кабмину право досрочно прекращать полномочия члена Регулятора. При этом не уточняется, какие именно нарушения позволяют Кабмину принимать такие решение. Закон также исключил положения о периодической ротации, ограничении количества каденций членов НКРЭКУ (было — не более двух сроков), прозрачном конкурсном отборе кандидатов.

Комментарий эксперта

– Роман Ницович, Дикси Груп

Закон, позволяющий помощникам депутатов работать по совместительству и заниматься бизнесом, -1,0 балл

Закон о предотвращении коррупции запрещал помощникам народных депутатов наряду с работой с депутатом заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью. Исключением были только преподавательская, научная и творческая деятельность, медицинская практика, инструкторская и судейская практика в спорте.

Закон 319-IX от 03.12.2019 отменил эти требования. 

Эксперты Индекса реформ дали как отрицательные, так и положительные оценки этому решению. Интервал оценок экспертов — от -3,0 до +1,0 балла. 

Отрицательные оценки эксперты объяснили тем, что новый подход фактически создает инструменты для лоббирования, которое на данный момент не разрешено законом. Помощники депутатов обладают значительными полномочиями — они могут свободно входить не только в помещения парламента, но и в любые другие государственные учреждения и даже государственные предприятия. Основной риск заключается в том, что они будут использовать свои возможности для личной выгоды. Принятие закона о лоббизме обсуждается уже более десятилетия совершенно безрезультатно. Положительные оценки обоснованы тем, что закон просто зафиксировал существующее положение вещей.

Комментарий эксперта

– Ярослав Шургот, VoxUkraine

Закон о перезагрузке Государственного бюро расследований (ГБР), 0,0 баллов

ГБР было создано согласно закону 794-VIII от 12.11.2015, чтобы расследовать преступления высших должностных лиц государства и военные преступления. Однако орган пока результативно не заработал. 

Закон 305-IX от 03.12.2019 приняли, чтобы сделать этот орган действенным. Однако, кроме прогрессивных новаций, эксперты Индекса реформ указывают на риски имплементации нового закона. Интервал оценок экспертов за этот закон — от -2,0 до +2,0 баллов. 

С одной стороны, принятие нового закона позволило продолжить расследование и судебное разбирательство «дел Майдана». С другой стороны, он подрывает независимость ГБР, из-за чего оно фактически подчиняется президенту и следовательно, значительно политизируется. Учитывая широкие полномочия ГБР, это может привести к использованию Бюро против политических оппонентов.

График 3. События, которые определяли значение индекса, оценка события является суммой ее оценок по разным направлениям, поэтому она может превышать +5, или быть меньше -5

<td»>Закон об изменениях регулирования добычи янтаря