Нельзя ждать: реформы ускоряются вопреки карантину

Второй квартал отметился двумя долгожданными реформами — законами об обжаловании неплатежеспособности банков и об обороте земель сельскохозяйственного назначения, которые принесли в Украину новую программу сотрудничества с Международным валютным фондом и денежный транш $2,1 млрд. К сожалению, политическое давление на НБУ и отставка Якова Смолия поставили под вопрос продолжение сотрудничества с МВФ. Поэтому Украина снова сделала шаг назад на пути к реформам.

Главные события 2 квартала 2020 года

Рынок земли:

• закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения (+3,0 балла, Индекс реформ 133). Впервые с 2001 года украинцы получили право полноценно распоряжаться своей землей: продавать, предоставлять в залог. А вот для покупки земли остались ограничения: общая площадь земли в собственности одного человека не может превышать 10 гектаров, юридические лица с украинскими собственниками смогут покупать землю только с 2024 года, а иностранцы смогут покупать землю в Украине только если такое решение поддержат на всеукраинском референдуме. Государственную и коммунальную землю все еще нельзя продавать.
• закон о национальной инфраструктуре геопространственных данных (+3,0 балла, Индекс реформ 134). Теперь границы территориальных общин, рек, дорог и даже зданий будут определяться по географическим координатам. Это позволит наладить учет ресурсов государства и общин и уменьшит риск возникновения споров по поводу местонахождения или географической принадлежности объектов. Еще один положительный результат закона — объединение всех этих данных в одну информационную систему. Однако важно будет обеспечить её безопасность от киберпреступников и рейдерства.

Регулирование банков:

• закон об обжаловании решений о неплатежеспособности банков (+2,0 балла, Индекс реформ 135). Теперь банки, которые были признаны неплатежеспособными согласно решению НБУ, больше не могут возвращаться на рынок по решению суда. Максимум, на что могут претендовать их владельцы, — денежная компенсация за ошибочное решение Нацбанка. Ранее после того как банк был признан неплатежеспособным, а Фонд гарантирования вкладов расплатился с вкладчиками в пределах гарантированной суммы, по решению суда такие банки могли возвращаться владельцу со всеми своими активами, фактически рассчитавшись с частью долгов за счет государства. Поскольку механизма возврата таких банков на рынок не существовало, они оказывались в статусе «зомби» без лицензии, работая уже не в статусе банка, а в статусе общества с ограниченной ответственностью.
• постановление об управлении проблемными активами госбанков (+2,0 балла, Индекс реформ 133). Доля плохих активов в государственных банках составляет около 50%. НБУ урегулировал обращение с ними, в частности разрешил продажу таких активов через открытый аукцион по цене ниже их балансовой стоимости.

Самая противоречивая реформа квартала

Кабинет Министров будет определять админцентры и территории общин на основе перспективных планов (разбег оценок от -3,0 до +2,0 баллов, общая оценка 0,1 балла, Индекс реформ 134). По состоянию на 10 января 2020 года, в Украине было создано 1029 объединенных территориальных общин с населением 11,7 млн человек. Весной, чтобы подготовиться к запланированным на осень местным выборам, Верховная Рада приняла закон, который перевел процесс децентрализации из добровольной в принудительную стадию. Теперь объединенные территориальные общины будут формироваться на основе перспективных планов, утвержденных КМУ. По оценкам экспертов, около 120 общин, которые не отвечают требованиям Методики формирования дееспособных территориальных общин, не попали в обновленные перспективные планы Кабмина. На основании решения Правительства о границах общин Центральная избирательная комиссия должна сформировать избирательные округи для проведения выборов в октябре 2020 года.

У экспертов существуют сомнения относительно обоснованности критериев в Методике формирования общин. В частности, так ли важна численность населения и расстояние от центра до отдаленных частей общины (она должна составлять не более 20 км или не более 30 минут доезда скорых или пожарных)? В горных районах эти два требования могут противоречить друг другу. А Николаевская и Днепропетровская области являются лидерами среди нарушителей из-за некачественных дорог, которые делают невозможными транспортные перевозки от центра общины к отдаленным поселкам быстрее 30 минут. Еще один спорный вопрос — часть местных налогов в бюджете. Общины не несут ответственность за администрирование местных налогов (это делает налоговая), а максимальные ставки местных налогов и сборов устанавливаются на общегосударственном уровне. Таким образом, следуя Методике, Кабинет Министров может расформировывать те общины, которые были пионерами децентрализации и служили примером для других. Это снизит доверие людей как к центральной власти, так и к реформе в целом.

Еще одним спорным вопросом является судьба районов — стоит ли оставлять вспомогательную единицу административного устройства между уровнями общин и областей. Мнения экспертов разошлись (17 июля ВРУ приняла постановление Об образовании и ликвидации районов, которое сократило количество районов с 490 до 138).

Именно по этим причинам мы зафиксировали такие разные оценки.

Что изменилось в ключевых сферах?

Монетарная политика

В этой сфере было принято 12 важных нормативных актов, 9 из них были инициированы Национальным банком Украины. Средняя оценка реформ +1,3 балла. Кроме закона об обжаловании решений о неплатежеспособности банков и постановления об управлении проблемными активами госбанков, эксперты отметили такие важные события:

• улучшение для банков:

лицензия на перевод средств в национальной валюте без открытия счетов стала электронной (+2,0 балла, Индекс реформ 134). Теперь для начала предоставления таких услуг не нужно ждать подписанной бумажной лицензии, компания получает право на перевод средств с появлением записи в Электронном реестре лицензий. Требования относительно переоформления лицензий также отменены.

• улучшение для пользователей банковских услуг:

банковская реклама должна раскрывать основные условия услуги и быть понятной (+2,0 балла, Индекс реформ 134). В частности для кредита должно быть указано реальную годовую процентную ставку, общие расходы потребителя (включая не только проценты, но и комиссии банка, а также платежи за сопутствующие и дополнительные услуги при их наличии), максимальную сумму кредита и его срок. Для депозита — процентную ставку, срок вклада, валюту и минимальную сумму.

работник самостоятельно сможет выбирать банк для выплаты заработной платы (+2,0 балла, Индекс реформ 133). По закону это можно было делать и раньше. Но работодатель тратил много времени из-за необходимости перечисления денег в разные банки по разным реквизитам. Теперь даже при выплате зарплаты на счета в разных банках работодатель будет формировать одну ведомость, а банк работодателя будет самостоятельно делать платежи, в том числе на счета в других банках. Но стоит помнить, что пересчет денег в другие банки осуществляется через электронную систему платежей НБУ, а тот берет комиссию за такую ​​операцию. Эту комиссию банки скорее всего переложат на своих клиентов. Поэтому работодателям всё равно будет удобнее платить деньги на счета в одном банке.

Государственное управление

За два месяца весны и в начале лета правительство и парламент приняли 11 законов и постановлений, которые двигают реформу государственного управления. Главным реформатором в этой сфере стал Кабинет Министров Украины — на его счету 6 нормативных актов. Средняя оценка нормативного акта составила +0,9 балла. Среди главных, кроме упомянутых выше постановления о проблемных активах госбанков и закона о национальной инфраструктуре геопространственных данных:

• новая процедура заключения контракта с госслужащими — с перечнем достижимых задач и сроком их выполнения (+1,5 балла, Индекс реформ 137). Дополнительным плюсом постановления стало разрешение на дистанционную работу для госслужащих, что особенно актуально во время карантинных ограничений.
• разрешение на посещение правительственных зданий с e-паспортами (+1,5 балла, Индекс реформ 133). Постановление установило, что украинцы и иностранцы могут заходить в правительственные здания, если имеют при себе смартфон с мобильным приложением Единого государственного веб-портала электронных услуг «Портал Дія», куда загружен их паспорт.
• закон, ограничивающий «законодательный спам» депутатских поправок (+1,0 балл, Индекс реформ 133). После того как депутаты сгенерировали около 16 300 поправок к «антиколомойскому» закону и еще 4 тысячи поправок к закону об обороте земли, был принят закон о том, что законопроекты, к которым подается чрезмерное количество поправок (их число превышает число статей в оригинальном законопроекте в 5 и более раз, но не менее 500 правок), могут рассматриваться по особой процедуре. Каждая депутатская группа имеет право определить не более 5 поправок, на которых она настаивает.

Государственные финансы

Во втором квартале 2020 было принято 9 законов и постановлений, которые повлияли на сферу публичных финансов, 6 из них инициировал Кабинет Министров. Средняя оценка нормативного акта составила +0,9 балла.

Благодаря им:

• обжалование закупок в Prozorro стало доступным для малого и среднего бизнеса (+1,5 балла, Индекс реформ 133). Постановление установило соответствие стоимости жалобы стоимости закупки, чтобы прекратить «спам» из жалоб на привлекательных торгах. Минимальная стоимость жалобы составит 3000 грн, максимальная — 170 000 грн. Ещё одно новшество — плату за удовлетворенную жалобу будут возвращать заявителю.
• скрываться от уплаты налогов в «налоговых гаванях» станет труднее (+1,0 балл, Индекс реформ 135). Украина наконец-то присоединилась к плану BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), цель которого – борьба с размыванием налоговой базы и выводом прибыли из-под налогообложения. В частности, Украина внедрит «тест деловой цели» для определения, есть ли настоящая цель в определенной операции с нерезидентом, или операция проведена с целью минимизации налогообложения. Если цель определить не удастся, то сумма выплат по такой операции будет облагаться налогом.

Инициаторы реформ

Во втором квартале к традиционным инициаторам существенных изменений — НБУ, Кабмину и Верховной Раде, — присоединились Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку и Пенсионный фонд Украины.

Благодаря совместным усилиям органов власти темп реформ удалось повысить почти вдвое: средняя оценка раунда выросла с +0,45 (в предыдущем квартале) до +0,76 балла. Индекс реформ в этот период колебался в промежутке от 0,2 балла до 1,4 балла.

Среди ряда нормативных актов, подписанных за этот период, эксперты Индекса реформ отобрали 35 тех, которые должны существенно изменить «правила игры» в стране (в 1 квартале было отобрано 32 нормативных акта). Средняя оценка за реформу составила +1,2 балла из диапазона от -5 до +5 (в предыдущем квартале +1,0 балл). Наибольший прогресс по сумме оценок отдельных реформ был достигнут в сфере монетарной политики. Немного отстали от этого направления государственные финансы и государственное управление. За второй квартал 2020 мы не зафиксировали ни одной антиреформы.

Большинство реформ были внедрены нормативными актами Кабинета Министров Украины — 13, еще по 9 реформ инициировали Верховная Рада и Национальный банк. Впервые за длительный период в перечень реформ попали отдельные инициативы Министерства образования и науки, Пенсионного фонда и Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку.