Эти изменения фундаментально меняют избирательные правила, которые будут применяться на этих выборах. Если некоторые изменения были критически необходимы для обеспечения избирательного права граждан (например, снижение размера залога), то ряд других являются нарушением международных избирательных стандартов.
Так, Кодекс надлежащей практики в избирательных делах Венецианской комиссии Совета Европы не допускает изменений основных положений избирательного законодательства менее чем за год до выборов. Целью этой нормы являются равные возможности осведомленности кандидатов. Если провластная команда, которая планирует изменить избирательные правила, хорошо понимает, к чему готовиться, то избирательной кампании непровластных сил такие внезапные изменения могут нанести существенный вред.
Партийная монополия
Теперь партии фактически становятся монополистами при выдвижении кандидатов на местном уровне. Важнейшее принятое изменение — снижение порога применения пропорциональной избирательной системы с 90 тыс. избирателей до 10 тыс. Теперь самовыдвижение возможно лишь в малых общинах (до 10 тысяч избирателей). Передовая европейская практика, воплощенная в стандартах Совета Европы и ОБСЕ предусматривает, что каждый человек должен иметь право на самовыдвижение, то есть самостоятельно выдвижение своей кандидатуры на местных выборах. Несмотря на критику общественности, 273 депутата поддержали норму по снижению порога для самовыдвижения.
Еще одно нововведение — дополнительные возможности партии отозвать депутата. Теперь в случае несоответствия деятельности депутата политике партии, от которой он избран депутатом, или программе партии, она может отозвать его. Это усиливает зависимость кандидата от партии. Отменить введенную в 2015 году возможность отзыва депутата местных советов (императивный мандат) нас многократно призывала Венецианская комиссия. Вместо этого новый закон ее усилил.
Орган местного самоуправления должен, прежде всего, быть подотчетным общине, его выбравшей и руководствоваться ее интересами. Принадлежность к партии делает местного избранника зависимым, прежде всего, от партийного руководства. В малых общинах потребность обеспечить надлежащий быт общины преобладает над потребностью обеспечить партийную структуризацию местной политической жизни.
«Закрытые» открытые списки
По замыслу реформы избирательного законодательства, которая ввела открытые списки, предполагалось, что избиратели смогут голосовать за отдельных кандидатов в списке. Это повлияет на их номера в списке и, соответственно, на их шансы пройти в Раду. Перед голосованием партии будут формировать свой порядок кандидатов в списке. Если в результате голосования депутат набрал необходимую долю голосов (так называемой избирательной квоты), он перемещается вверх списка.
Избирательная квота — это доля от деления количества голосов, отданных за проходные партии (преодолевшие 5% барьер) на количество мандатов в местном совете минус гарантированные первые номера проходных партий. Иными словами, это «цена» одного мандата в голосах избирателей.
Партия ставит своих кандидатов в региональном списке в определенном порядке, который выдвигает в избирательном округе (на которые делится территория общин/района/области).
Для того, чтобы изменить этот порядок и подняться выше по региональному списку, кандидату надо набрать определенное количество голосов, преодолев внутрипартийный барьер, а именно 25% избирательной квоты.
Избирательный кодекс в предыдущей редакции закреплял, что для перемещения вверх списка нужно набрать 25% от избирательной квоты. Это очень высокий барьер, который почти нереально преодолеть кандидатам. Следовательно, избирателям будет трудно повлиять на порядок расположения кандидатов в списках и этот порядок преимущественно будет зависеть только от партийного руководства. Фактически, эта норма делает списки «закрытыми». При рассмотрении возможных изменений к закону шла дискуссия о снижении этого барьера с 25 до 5%. Такие рекомендации также давал профильный комитет. Однако, парламентарии так и не поддержали этого изменения.
Также Парламент решил ввести гарантированный первый номер в избирательных списках. Кандидат от партии, у которого первый номер, не будет выдвигаться в региональных списках в избирательных округах и в случае преодоления партией барьера 5% автоматически проходит в местный совет.
Полномочия ЦИК и инновации
Изменениями разрешается широкое применение инновационных технологий в избирательном процессе. ЦИК разрешено по собственному усмотрению и без регулирования отдельным законом определять отдельные участки и проводить там пилотные проекты и эксперименты с применением таких технологий.
Одна из возможных технологий — это машинное голосование. Практика введения такого голосования даже в устойчивых демократиях не однозначна и несет существенные риски. Из-за этих рисков и низкого доверия западные демократии, такие как Франция, Финляндия и т.д., отказываются от нее.
Кроме этого, изменениями вводится система территориальных представительств ЦИК, которые частично примут на себя полномочия избирательных комиссий. По словам авторов изменений, создание таких представительств не произойдет в ближайшем будущем. В отношении этого нововведения следует учесть два момента. Создание территориальных представительств ЦИК, с одной стороны, повысит профессионализм работников органов проведения выборов, но, с другой — несет риск злоупотреблений административным ресурсом (который такие представительства будут представлять для действующей власти).
Формирование избирательных комиссий
Был изменен порядок формирования избирательных комиссий. Теперь в состав избирательных комиссий обязательно будут входить представители внепарламентских политических партий, заключивших соглашения с парламентскими группами. Ранее гарантированное право представительства в комиссиях было только у парламентских фракций как у значительно более устойчивых с правовой точки зрения образований.
Это изменение влечет за собой два недостатка. Первый — депутатские группы, образованные из мажоритарщиков в парламенте, в отличие от депутатских фракций, образованных на основе избранных партий, могут постоянно трансформироваться в политических целях. Законодательство не устанавливает столь же подробных требований к формированию и функционированию депутатских групп, как в случае парламентских фракций. Второй — неизвестная правовая природа соглашений, которые внепарламентские партии могут заключать с депутатскими группами. Кроме того, это может привести к «торговле» местами в комиссиях.
Реальные усовершенствования
Одним из немногих позитивных изменений было снижение избирательного залога в 9 раз. До этого его размер был беспрецедентно высок. Ни в одной европейской стране не было таких размеров залога на местных выборах. Так, например, на мэра Киева он составлял около 4 млн грн (что превышает залог кандидата на должность президента). Например, залог на мэра Лондона — всего около 10 тыс. долларов.
Второе положительное нововведение — новая форма бюллетеня. Теперь поле для номера, который избиратель будет указывать в поддержку отдельного кандидата будет находиться сразу возле партийного списка, а не внизу, как было раньше. При предыдущем формате бюллетеня была ниже вероятность, что избиратель «спустится» в самый вниз бюллетеня, чтобы, кроме партийного списка, поддержать еще и отдельного кандидата.
Другие изменения
Еще одно нововведение — отмена избираемости старост сел и поселков. Теперь их будет избирать местный совет. До сих пор старосты сел и поселков, вошедших в состав объединенных территориальных общин выбирались избирателями старостинских округов, созданных на базе таких поселков и сел.
Также расширены возможности для одновременного баллотирования. Теперь кандидат в председатели общины может баллотироваться и в соответствующий местный совет. А кандидат в председатели общины с менее 75 тыс. избирателей может еще и одновременно баллотироваться в рай- или облсовет. Кандидат в депутаты местного совета может баллотироваться не более, чем в два уровня советов (т.е. еще в рай- или облсовет).
Была усилена уголовная и административная ответственность за избирательные правонарушения.
Вместо выводов
Как всегда, вопрос избирательных правил представляет острый предмет политической борьбы. Эти изменения не стали исключением. В то же время, в результате децентрализации полномочия на ресурсы местного самоуправления значительно возросли. Соответственно, выросли и ставки на местных выборах. Усиление роли партий в местных советах влечет за собой риск перенесения политической остроты, наблюдаемой на национальном уровне, на уровень общин.
Напоследок, названная партизация местных советов уменьшает возможности обновления политических элит на местном уровне. Независимые и прогрессивные кандидаты будут вынуждены «прогнуться» под политические партии, способные их выдвинуть. Для многих из них это станет неприемлемым сценарием, и, следовательно, заставит отказаться от баллотирования.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
