За кулісами Угоди «Артеміда»: аналіз політичних та правових аспектів

13 листопада 2020 року Державне космічне агентство України повідомило, що Україна стала дев’ятою державою у світі після Сполучених Штатів Америки, Великобританії, Об’єднаних Арабських Еміратів, Люксембургу, Японії, Італії, Канади та Австралії, яка підписала Домовленості на виконання програми NASA «Артеміда» (Угода «Артеміда»/Artemis Accords). 

8 держав підписали міжнародну Угоду, яка окреслює принципи взаємодії підписантів у дослідженні та використанні з мирною метою Місяця, Марсу, комет і астероїдів. Російська Федерація та Китай утрималися від підписання. Проте мало хто замислюється, які юридичні та політичні факти пронизують як саму Угоду, так і супутні обставини її підписання.

Передісторія та структура

Угода названа на честь однойменної програми США з освоєння Місяця і покликана в першу чергу формалізувати засади дослідницької та господарської діяльності держав у космічному просторі, де головним орієнтиром є початок діяльності саме в глибокому космосі. Угода окреслює 10 принципів космічної діяльності: діяльність в мирних цілях, прозорість, інтероперабільність (функціональна взаємодія), допомога при виникненні надзвичайних ситуацій, реєстрація космічних апаратів, публікація наукових даних, збереження космічної спадщини, видобуток космічних ресурсів, запобігання конфліктам та протидія утворенню космічного сміття.

За своєю структурою Угода є двосторонньою, а за сутністю – це угода приєднання. Як декларують ініціатори Угоди, зокрема вже майже колишній очільник НАСА Джим Брайденстайн (подав у відставку після перемоги Джо Байдена у президентських виборах у США), НАСА прийняла рішення про впровадження Угоди «Артеміда» саме у вигляді двосторонньої угоди (чи, точніше, серії двосторонніх домовленостей), оскільки це дозволяє рухатися до її реалізації швидше, ніж якби НАСА прагнуло до укладення багатосторонньої угоди під егідою ООН. 

Насправді ж такий підхід дозволить США вже зараз, до початку реалізації Програми «Артеміда», самостійно вирішувати, співробітництво з якими з держав буде найбільш продуктивним. Зокрема й на підставі того, чи співзвучні підписантам принципи обумовлені Угодою. Очікується, що наступною до Угоди долучиться Бразилія, яка вже отримала офіційне запрошення Білого Дому.

У п.2 Розділу 13 «Заключні положення» зазначено, що Уряд США зберігатиме оригінальний текст підписаних Угод і передаватиме Генеральному секретарю ООН копію, яка не підлягає реєстрації відповідно до статті 102 Статуту ООН. Таке положення означає, що Угода не буде зареєстрована відповідно до пункту 1 ст.102 Статуту ООН. Тому жодна зі сторін Угоди не зможе посилатися на неї в жодному з органів ООН. Таким чином, США не покладає на ООН функції депозитарію Угоди. Це принципово відрізняє Угоду «Артеміда» від чотирьох основних міжнародно-правових актів, на які орієнтуються у своїй діяльності космічні держави світу. Це Договір про космос, Угода про рятування космонавтів, повернення космонавтів і повернення об’єктів, запущених у космічний простір (1968), Конвенція про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об’єктами (1972), Конвенція про реєстрацію об’єктів, що запускаються в космічний простір (1975). Депозитарієм усіх чотирьох документів є ООН. Проте у ситуації з Угодою «Артеміда» саме США як депозитарій зберігатиме оригінальні тексти угод, перевірятиме, чи в порядку всі підписи, документи, повідомлення, що стосуються Угоди, а також інформуватиме держави, які мають право в подальшому стати учасниками Угоди.

Політичний характер та логічна послідовність запланованих кроків

Як зазначає Джим Брайденстайн, Угода покликана забезпечити практичну функціональність положень Договору про принципи діяльності держав з дослідження та використання космічного простору, включаючи Місяць та інші небесні тіла (1967 року). Це підтверджує і преамбула Угоди, в якій вказується, що вона грунтується на бажанні імплементувати положення Договору про космос та інших відповідних міжнародних документів. Тим самим Угода може встановити політичну узгодженість взаємовигідних практик майбутнього дослідження та використання космічного простору з акцентом на заходи, що проводяться на підтримку Програми «Артеміда».

Угода «Артеміда» не містить посилання на Угоду про діяльність держав на Місяці та інших небесних тілах (1984). Проте цей факт не має викликати подиву, оскільки США не підписували останню. Проте 6 квітня 2020 року Дональд Трамп підписав Наказ про підтримку комерційного видобутку ресурсів на Місяці та інших небесних тілах. Цим він підкреслив, що США відмовляються вважати ресурси Місяця та інших небесних тіл надбанням людства (що власне й декларувала Угода про Місяць) і прагнуть до поширення такого підходу в інших державах.

Попри посилання у тексті Угоди на Договір про космос, за структурою та змістом Угода є протоколом про наміри (або меморандумом). Про це зокрема свідчить відсутність істотних умов договору: розподілу обов’язків сторін, конкретного предмету договору, терміну дії договору, порядку приймання-передачі чи розподілу результатів робіт, фінансових зобов’язань сторін, права інтелектуальної власності на об’єкти виготовлені під час строку дії договору, відповідальності сторін і порядку вирішення спорів та інших. 

Про суто політичний характер Угоди свідчать і лінгвістичні маркери, якими визначається вектор майбутньої діяльності підписантів, не обумовлюючи їх зобов’язань: «підписанти прихильні до», «підписанти планують», «підписанти мають намір», «підписанти зауважують», «потенційні напрямки майбутнього співробітництва», «майбутні дослідження та використання космічного простору». Крім того, у Розділі 1 «Мета та сфери застосування» вказується, що мета Угоди полягає саме у формуванні спільного бачення вдосконалення управління цивільними дослідженнями та використанням космічного простору з метою просування Програми «Артеміда». Розділ 2 «Впровадження» буквально зазначає, що подальше співробітництво з дослідження та використання космічного простору може здійснюватися на підставі відповідних інструментів, таких як Меморандуми про взаєморозуміння, провадження відповідних заходів відповідно до існуючих міжурядових угод, домовленостей між агентствами та інших документів.

Видобування космічних ресурсів: передумови та тривожні наслідки

Розділом 11 «Запобігання конфліктам» визначається поняття «зон безпеки» навколо ділянок, де ведеться діяльність, що може потенційно призвести до шкідливого втручання в інші види діяльності. Ці зони створюватимуться, змінюватимуться, розвиватимуться або припинятимуться залежно від статусу конкретної діяльності. Першою ж реакцією міжнародної спільноти стало питання, чи не перетворяться зони безпеки на спроби встановлення національного суверенітету на небесних тілах чи їх окупації, що заборонено ст. 2 Договору про космос. Проте відповідь на це питання залежить від масштабів діяльності, яку розгортатиме той чи інший суб’єкт космічної діяльності на небесному тілі. 

Формально розробники Угоди відповіли на це питання вказавши у п. 11 Розділу 11 на зобов’язання підписантів поважати принцип вільного доступу до всіх областей небесних тіл і всі інші положення Договору про космос під час використання ними зон безпеки. Проте в п. 4 вказано, що підписанти зобов’язуються утримуватися від будь-яких умисних дій, які можуть створити шкідливе втручання у використання космічного простору один одного у їхній діяльності. 

Залежно від трактування вказаних пунктів, на практиці ситуація може виглядати таким чином. Коли Суб’єкт 1 встановлює відповідну зону безпеки на ділянці небесного тіла, то вільний доступ Суб’єкта 2 до цієї ділянки, який немовби реалізує своє право у відповідності до п. 11, може розцінюватися Суб’єктом 1 як шкідливе втручання у використання ним космічного простору. Водночас Суб’єкт 1 на практиці може займатися космічною діяльністю на одній і тій самій ділянці небесного тіла впродовж досить тривалого часу будуючи необхідну інфраструктуру для життя і роботи його персоналу. Таким чином, якщо впродовж цього періоду законодавство на Землі зміниться, а Договір про космос за тих чи інших обставин втратить чинність або ж до нього будуть внесені відповідні зміни, Суб’єкт 1 може набути права власності на розташовані там споруди й будівлі, не набуваючи при цьому права власності на грунт під ними, як це зокрема визначається інститутом суперфіцію в Римському праві. 

Концепція «зон безпеки» вже обговорювалася у 2016 році Гаазькою робочою групою з управління космічними ресурсами. В результаті у 2019 році були напрацьовані і погоджені Складові елементи для розробки міжнародних рамок діяльності в галузі космічних ресурсів (Building Blocks for the Development of an International Framework on Space Resource Activities). Вони не допускають подвійного трактування самого поняття «зон безпеки» та зобов’язань щодо діяльності в них, встановлюють вимоги до заходів безпеки у таких зонах (блок 11.3) та проведення належних міжнародних консультацій про їх встановлення (блок 11.4).

Розділ 10 «Космічні ресурси» декларує, що видобування та використання космічних ресурсів з поверхні або надр Місяця, Марса, комет чи астероїдів має виконуватися у спосіб, який відповідає положенням Договору про космос, а видобування космічних ресурсів не є національним присвоєнням відповідно до статті 2 Договору про космос. 

Ані Угода «Артеміда», ані Договір про космос не містять прямих заборон на встановлення права власності саме на космічні ресурси. Це означає, що загальне визнання усіма підписантами законності експлуатації та наступного визнання права власності на космічні ресурси є своєрідною юридичною передумовою участі у Програмі «Артеміда». Заслуговує уваги той факт, що три держави-підписанти Угоди заздалегідь врегулювали питання комерційного видобутку корисних копалин на небесних тілах. Це США (Закон про конкуренцію в сфері комерційних космічних запусків, 2015), Люксембург (Закон про космічні ресурси, 2017) та ОАЕ (Федеральний закон №12, 2019). 

Проте Австралія наразі – єдина держава-підписант Угоди «Артеміда», яка також є підписантом Угоди про діяльність держав на Місяці та інших небесних тілах (1979). Ст. 11 цієї угоди встановлює, що Місяць та його природні ресурси є спільним спадком людства, а надра Місяця, ділянки його поверхні або надр чи природні ресурси там, де вони знаходяться, не можуть бути власністю якоїсь держави, міжнародної міжурядової або неурядової організації, національної організації або неурядової установи чи будь-якої фізичної особи.

Нова ера державно-приватного партнерства у космосі

Угода не створює перешкод для залучення державами-підписантами приватних суб’єктів до виконання умов подальших договорів. З одного боку, Угода не містить прямих заборон залучення, а з іншого – саме США є флагманом провадження космічної діяльності на національному рівні на засадах державно-приватного партнерства (ДПП). Тому відкривши для підписання Угоду «Артеміда», США намагаються показати своїм контрагентам нагальність та економічну виправданість ДПП. 

США вже залучили до Програми «Артеміда» низку приватних компаній, таких як Blue Origin, Dynetics, Lockheed Martin i SpaceX. Єдине обмеження прописане в Угоді, а саме, у Розділі 8 «Публікація наукових даних», обумовлює, що зобов’язання з відкритого обміну науковими даними не поширюються на діяльність приватного сектору, якщо такі операції не проводяться від імені сторони-підписанта Угоди.

«Вовча поправка»

Китай утримався від підписання Угоди «Артеміда». Однак навіть за готовності з його боку це рішення мало б вагомі політичні перепони. З 2011 року НАСА заборонено співпрацювати з китайським урядом чи іншими організаціями, пов’язаними з Китаєм (так звана «Вовча поправка» – термін переважно використовується Китаєм). У випадках, коли співробітництво є стратегічно необхідним, НАСА зобов’язане отримати схвалення Конгресу про конкретну взаємодію та за умови обміну даними дослідження з дослідницькими установами всього світу. Законодавча заборона на використання НАСА виділених коштів для двосторонньої співпраці з Китаєм не поширюється на діяльність, яку НАСА сертифікувало в Конгресі, що не створює ризику передачі технологій, даних або іншої інформації пов’язаної з національною безпекою або передання якої може мати наслідки для економічної безпеки США, і яке не передбачає встановлення контакту з посадовими особами, яких США визначили безпосередньо причетними до порушень прав людини. 

Україна: вираження згоди та актуальність долучення

Основною перевагою Угоди «Артеміда» є поширення за межі США вже успішного на її теренах сценарію державно-приватного партнерства у космічній діяльності, сприяння комерціалізації такої діяльності шляхом залучення міжнародних партнерів та приватних суб’єктів здатних гармонійно вписатися в загальну систему програми на всіх її етапах з технічної точки зору. Угода «Артеміда» не позбавлена і не могла б бути позбавлена певної претензії США на світове лідерство у дослідженні глибокого космосу. Проте саме США належить і заслуга вибудовування нових дипломатичних мостів між державами, які займаються космічною діяльністю лише віднедавна, а також тими державами, які раніше не мали прецедентів взаємодії між собою в космічному секторі. 

Для України підписання Угоди «Артеміда» набуває нової актуальності ще й з тієї причини, що цей крок стане передумовою для подальшого укладення Рамкової угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом США про співробітництво у дослідженні та використанні космічного простору в мирних цілях (Рамкова угода від 31 березня 2008 року втратила чинність 22 січня 2019 року). 

Наразі постає й інше правове питання щодо того, яким саме чином Україна висловить свою згоду на обов’язковість для неї Угоди. У відповідності до п.1 ст. 9 Конституції України, частиною національного законодавства України є ті міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Водночас, п. 2 ст.9 Закону України «Про міжнародні договори України» передбачено, що ратифікації підлягають зокрема політичні договори (як-от про співробітництво). У цьому контексті варто нагадати: Розділом 1 самої Угоди декларується, що приєднання до Угоди являє собою політичну прихильність до описаних у ній принципів, а Розділ 13 не містить прямих вказівок на те, яким саме чином держави можуть висловити згоду на обов’язковість для них Угоди, окрім власне вказівки на механізм приєднання у вигляді подання підпису на додачу до тексту Угоди Уряду США. 

Таким чином, спосіб, яким Україна надаватиме згоду на обов’язковість для неї Угоди «Артеміда», залежатиме від таких факторів:

1. про який саме шлях домовляться держави (ст. 8 Закону України «Про міжнародні договори України»);
2. чи підлягатиме Угода ратифікації в залежності від рівня підписанта з Української сторони (міжвідомча угода; угода від імені Уряду України; угода у вигляді Указу Президента України – у відповідності до ст. 12-13 Закону України «Про міжнародні договори»).

Станом на 13 листопада 2020 року остаточний правовий висновок зробити неможливо, оскільки в офіційних джерелах (ані на сайті ДКАУ, ані на сайті НАСА) не міститься повного тексту Угоди, підписаного Українською стороною.

Висновки

Для України приєднання до Угоди «Артеміда» є значним кроком, який дає їй змогу продемонструвати повною мірою весь накопичений технічний потенціал. Зокрема запропонувати для реалізації Програми «Артеміда» власний концепт дослідно-промислової бази на Місяці розроблений Конструкторським бюро «Південним», а також інші зразки космічної техніки. 

Проте вирішальне значення для співробітництва між Україною та США в програмі з освоєння глибокого космосу матимуть подальші договори, які укладатимуться між двома сторонами і будуть чітко обумовлювати їхні права та зобов’язання в рамках такого співробітництва. До підготовки та експертизи подібних міжнародних договорів необхідно буде залучити фахівців з господарського права, міжнародного приватного права, міжнародного космічного права та багатьох інших правових практик задля запобігання потенційним ризикам та неузгодженостям. 

Що ж стосується ролі саме Угоди «Артеміда» в налагодженні взаємовідносин між двома космічними державами, то її основна мета – підтвердити готовність контрагентів до спільної діяльності на основі викладених в Угоді принципів, чим «відкрити двері» для ведення подальших перемовин і укладення наступних, вже більш конкретних, правочинів. У цьому і полягає політичний характер Угоди, яка наразі не створює для сторін юридичних зобов’язань.