Нестача лідерства, кадровий голод та слабкі комунікації – головні виклики реформи держуправління

Урядова стратегія реформування держуправління закінчується у 2021 році. Проте зрозуміло, що ця ключова реформа, від якої залежить якісне втілення інших змін, ще потребує кадрів, лідерства та стратегічних комунікацій. Інститут конструктивної журналістики та нових медіа провів глибинні інтерв’ю з експертами, які розробляли та втілювали реформу останніми роками. У цій статті ми наводимо їхні висновки про те, що вийшло, що ні, і що ще потрібно зробити для того, щоб в Україні була якісна державна служба. 

Чому нам потрібна реформа держуправління?

Реформу державного управління (РДУ) в Україні називають «реформою реформ», оскільки від якості формування державної політики та ефективності її втілення залежить успіх впровадження всіх інших реформ, перезавантаження системи управління, зміна мислення і зрештою досягнення державою своїх цілей із поліпшення життя громадян. 

Реформа державного управління покликана побудувати ефективну державну машину, що підвищить якість ухвалення рішень та публічних послуг. Успішна реформа допоможе вирішувати численні соціальні й економічні проблеми та досягти вищого рівня життя. У свою чергу це допоможе підвищити рівень довіри до держави.

Реформу розпочали у 2016 році. Її ключовою рисою мав стати розподіл повноважень та зон відповідальності між політиками та державними службовцями. Такий розподіл мав забезпечити тяглість політики та знизити шкоду від популістів у владі. Нещодавно уряд анонсував оновлення стратегії реформи, яка розрахована до 2021 року. Тривають публічні консультації. Проте як влада, так і суспільств, приділяють реформі мало уваги. Тому тим, хто продовжує працювати над реформою, не вистачає політичної ваги та послідовності у впровадженні необхідних змін.

Ми проаналізували досвід експертів, які в різний спосіб і час долучалися до розроблення та реалізації реформи держуправління як представники громадськості, безпосередні її учасники й навіть як політики, які відповідали за неї (докладно – в додатку). Експерти визначили три головні складові успіху реформи – політичне лідерство, залучення якісних кадрів та комунікація. Нижче наводимо розгорнуті результати дослідження.

Державне управління – це не лише держслужба

Усі опитані експерти погодилися, що реформа державного управління є першочерговою для України, оскільки вона є основою для впровадження усіх подальших змін, базисом для перезавантаження системи управління та впливає безпосередньо на зміну мислення держслужбовців і політиків. 

Але разом із тим третина експертів вказали на проблему вузького сприйняття реформи в Україні. Реформа державного управління – це не тільки реформа держслужби. 

«Реформа врядування ніколи не була навіть усвідомлена як потреба в українському суспільстві. Зазвичай її звужують до реформи держслужби, бо треба змінити процедури найму, звільнення, підвищити оплату праці. Насправді, це набагато ширша тематика. Але, на жаль, вона не є предметом суспільної уваги й дискусії».

Суть реформи, на думку експертів, полягає у тому, аби «будувати сервісну державу, яка розв‘язує проблеми громадян, а не створює їх». 

Для цього потрібно: 

• створити ефективну та незалежну держслужбу; 
• формувати зважені та прораховані державні політики; 
• передбачити сучасні процедури для ухвалення та виконання ефективних рішень; 
• формувати імідж державної служби як конкурентного роботодавця привабливого для мотивованих і компетентних фахівців; 
• створити якісні державні послуги для громадян та бізнесу. 

Що вдалося і не вдалося реалізувати в ході реформи

Серед успішних кроків реформи експерти назвали збільшення прозорості та відкритості завдяки конкурсам на посади держслужби, цифровізації державних послуг і роботи ЦНАП. 

«Найбільш успішний напрям реформи — надання адміністративних послуг».

Частково вдалося досягти успіху у створенні директоратів міністерств. Кількість директоратів мала б відповідати сферам політики, але уряд не визначився з переліком сфер політики. Тому директорати досі існують лише в пілотних міністерствах. Завдяки створенню директоратів удалося розділити політичні та адміністративні функції та залучити до органів влади нових людей. Як приклад успішного впровадження директоратів експерти найчастіше згадували МОЗ часів Уляни Супрун.

Ще один частковий успіх — залучення фахівців на держслужбу завдяки новій конкурсній процедурі. Втім, з березня 2020 через скасування конкурсів унаслідок карантинних обмежень на державну службу поза конкурсами тимчасово призначено понад 22 тисячі осіб. 

Неуспішним з точки зору реалізації експерти вважають заплановане реформою стратегічне планування та розроблення державної політики (ці процеси не вдалося втілити). Значного негативного впливу на реалізацію реформи справило рішення парламенту про допустимість «політичних звільнень» держслужбовців. 

«Був великий крок назад, коли дозволили звільняти держслужбовців не за процедурою. Коли приходить нове керівництво, і топ-держслужбовці (категорія «А») йдуть за спрощеною процедурою».

Повністю нереалізованими кроками реформи стали:

• повне перезавантаження системи державного управління та закріплення досягнутих результатів; 
• деполітизація державної служби (політичні та адміністративні функції наразі не розділені); 
• HR-функція та внутрішні комунікації в міністерствах; 
• перегляд функцій та ефективності роботи не тільки міністерств, а й інших центральних органів виконавчої влади; 
• практики сучасних процедур ухвалення рішень. 

Понад половина експертів уважають, що не вдалося реалізувати всі заплановані процедурні та інституційні зміни, а за багатьма рішеннями відбувся «відкат».

Що заважає реформі, або Топ-3 виклики РДУ

На думку експертів, це:

1. недостатність політичного лідерства та запиту на реформу серед політиків, держслужбовців, представників громадянського суспільства, 
2. кадровий голод,
3. комунікації реформи (як зовнішні, так і внутрішні).

Розглянемо ці три причини докладніше.

Відсутність політичного лідерства

Усі експерти зазначили відсутність запиту на реформу від основних внутрішніх стейкхолдерів і відсутність політичного лідера реформи. 

Експерти пов’язують це із тим, що реформа складна та довгострокова – результати реформи нереально отримати за період каденції одного політика. До того ж, вона потребує непопулярних рішень, які не є політично вигідними для влади. Прем’єр-міністру, який мав би бути лідером реформи, необхідна комунікаційна підтримка і запит від суспільства.

Відсутність запиту й політичного лідерства спричиняє інші проблеми, як-от відсутність політичної підтримки, послідовного впровадження реформи, саботаж реформи через небажання позбутися ручного управління та усталених комфортних практик, а також поверховість – формальне «відробляння» міжнародних зобов’язань, а не глибинні зміни.

«Якщо уряд не може ухвалити рішення про належну зарплату державних службовців, то він не може ставити відповідні вимоги до їхньої роботи та кваліфікації».

«Ручне управління цікавить усіх, кого цікавлять корупційні можливості».

«Спочатку була доволі швидка й жорстка реформа, а потім – один компроміс, другий і третій. Але реформу треба робити безкомпромісно».

Кадровий голод

Відсутність у достатній кількості професійних кадрів зі знаннями та досвідом, особливо в менеджменті. Цю причину експерти пов’язують із браком якісної профільної освіти в Україні.

«Немає інститутів, що готують людей, які могли б ефективно працювати на держслужбі. Їх треба було імпортувати з-за кордону або залучати з бізнесу. А це результату не дало, з бізнесу немає сенсу йти на таку роботу».

Комунікаційний виклик

Експерти вказували на проблему відсутності належної внутрішньої та зовнішньої комунікації стосовно реформи. Що, зокрема, спричинило напруженість між «старими» та «новими» держслужбовцями під час перших етапів реалізації реформи й посилило спротив змінам. 

Також продовжує формуватися негативний імідж державної служби в очах громадян. Численні опитування фіксують низький рівень довіри до чиновників і системи державного управління загалом.

«Суспільство не усвідомлює, яку проблему треба вирішувати за допомогою держуправління».

Як зробити реформу держслужби знову актуальною?

Через непопулярність та складність реформи складно припустити, що будь-який президент чи прем’єр-міністр в Україні візьме на себе тягар політичного лідерства «реформи реформ» без помітного запиту з боку громадянського суспільства. 

Але запит на таку складну реформу сам по собі не з’явиться. Адже реформи майже не існує в інформаційному полі. У свідомості українців її реалізація не пов’язана зі станом справ у державі. Тому потрібно конструювати навколо реформи соціальну проблему та пов’язувати в розумінні громадян ефективність врядування із його результатами — станом розвитку економіки, здатністю держави вирішувати соціальні проблеми та можливістю уряду відповідати на щоденні виклики. 

Як показало дослідження, три основні виклики реформи — політичне лідерство, кадровий голод та недостатність комунікацій в широкому сенсі — можна об’єднати під темою комунікацій. Проблеми лідерства, як і кадрового голоду, не можуть бути вирішені без всеосяжної масової комунікації та внутрішньої комунікації всередині державної служби. Допомогти з масовою комунікацією, насамперед компетентно пояснювати важливість реформи, можуть ті експерти, які працювали над реформою, розуміють її завдання та важливість для України. Водночас важливо залучати до обговорення та висвітлення реформи широке коло експертів, лідерів думок, медіа та громадських організацій.

Додаток. Дизайн дослідження

Метою нашого дослідження була оцінка перебігу реформи держуправління та визначення ключових результатів, проблем та можливостей їхнього вирішення з точки зору експертного середовища. Метод збору даних — глибинні інтерв‘ю. Дослідження проводилося власними силами та коштом Інституту конструктивної журналістики та нових медіа у період з 20 жовтня до 1 грудня 2020 року. Респондентами було обрано експертів, які прямо чи опосередковано розробляли реформу чи були долучені до її розроблення або реалізації протягом 2016–2019 років та на час дослідження не були депутатами, міністрами, держслужбовцями міністерств. 

За попереднім аналізом множина експертів, які були залучені на різних етапах до розробки та впровадження реформи і мали більш-менш повне уявлення про подробиці її реалізації, налічувала до ста осіб. Для чистоти дослідження усю множину експертів ми розділили на умовні групи: безпосередньо залучені у реформу експерти, дотичні до реформи експерти, екс-політики та політики. Останніх задля усунення ризиків непрозорості або політичних мотивів з опитування було вирішено виключити. Таким чином вибірка містила пропорційне число експертів РДУ, дотичних експертів та екс-політиків. Опитування проводилося на умовах нерозголошення авторства цитат експертів але із оприлюдненням факту їх участі в дослідженні.

Всього було проведено 23 глибинних інтерв’ю з такими експертами:

• Сергій Сорока, РПР;
• Христина Файчак, BRDO;
• Гліб Вишлинський, неурядова організація «Центр економічної стратегії»;
• Ігор Коліушко, ЦППР, головний експерт групи РДУ РПР;
• Павло Ковтонюк, ексзаступник міністра МОЗ, KSE;
• Володимир Семеніхін, РПР, Офіс адмінпослуг;
• Марія Репко, неурядова організація «Центр економічної стратегії»;
• Олексій Дорогань, директор BRDO;
• Павло Кухта, ексзаступник міністра економіки, KSE;
• Роман Кобець, BRDO;
• Олексій Гончарук, експрем’єр-міністр;
• Олександр Саєнко, ексміністр КМУ;
• Олеся Огризко, РПР;
• Мар’яна Рибій, РПР, менеджер групи РДУ;
• Іван Хілобок, Офіс реформ КМУ;
• Дмитро Яровий, KSE;
• Юрій Голинський, KSE, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління;
• Олександр Стародубцев, ексголова НАДС;
• Ірина Піонтківська, неурядова організація «Центр економічної стратегії»;
• Артем Шаіпов, PGA;
• Олег Петренко, ексголова НСЗУ;
• Кирило Клименко, РПР;
• Владислав Рашкован,заступник виконавчого директора від України в Міжнародному валютному фонді

У гайді опитування команда використала 34 головних питання за п’ятьма основними напрямками реформи: реформа державного управління взагалі, формування політик та стратегічне планування, державна служба, державні послуги та підзвітність.