«Україна стукає в двері, які ніхто не має наміру відкривати»: Співпраця НАТО з Україною в галузі оборонної реформи з 2014 року

Нарощування російських військ на східному кордоні України наразі породило цілу хвилю спекуляцій про наміри Кремля та побоювання чергового вторгнення цієї зими. Російська військова активність супроводжується різними попередженнями з Москви про «червоні лінії» щодо військової підтримки України з боку НАТО та її потенційного членства в Альянсі. Надання будь-яких гарантій, що виключають майбутнє членство України в Альянсі, яких за повідомленнями домагався президент Путін від свого американського колеги під час їхньої зустрічі 8 грудня, було суворо відхилено. Зрештою, згідно з Політикою відкритих дверей, закріпленою в статті 10 установчого договору, в НАТО вітають «будь-яку європейську державу, здатну взяти на себе зобов’язання щодо членства і сприяти безпеці у євроатлантичному регіоні».

Співпраця НАТО з Україною триває майже 30 років. Вона значно прискорилася після анексії Криму та початку війни на Донбасі. Результатом широкомасштабної програми оборонної реформи, проголошеної Києвом у 2015 році та рішуче підтриманої НАТО, стало значне посилення бойової спроможності та оперативної сумісності збройних сил України. Сам Альянс сьогодні описує свої стосунки з Україною як одні з «найбільш міцних» партнерських відносин. Проте Київ, схоже, не наблизився до досягнення своїх амбіцій щодо членства в НАТО.

З точки зору Альянсу, однією з причин цього є повільні темпи внутрішніх реформ, такі як корупція, консервативне «радянське» мислення військового керівництва, повільний прогрес у зміцненні інститутів, необхідних для демократичного цивільного контролю над збройними силами, а також відсутність політичного керівництва. Наявність внутрішніх перешкод на шляху військових реформ в Україні та інших країнах колишнього радянського регіону добре задокументована та не викликає сумнівів. Однак ці перешкоди – не єдині причини того, чому Україна не наблизилася до втілення своїх прагнень до членства в реальність.

Розбіжності в поглядах НАТО та України на пріоритети оборонних реформ з 2014 року, невідповідності в критеріях НАТО стосовно успіху реформ та відсутність чіткого бачення того, які збройні сили потрібні Україні – все це сприяло появі нинішніх складнощів у партнерських відносинах НАТО з Україною. 

Пріоритетні завдання оборонних реформ до і після 2014 року

Існують розбіжності в поглядах НАТО та України на пріоритети оборонної реформи починаючи з 2014 року, що призвело до відчуття певного розчарування та втрати ілюзій з обох сторін.

НАТО оцінило анексію Криму як серйозну загрозу європейській та трансатлантичній безпеці. Альянс якнайрішучіше засудив дії Російської Федерації та запропонував міцну підтримку Україні. Проте російська агресія особливо не змінила погляд НАТО на траєкторію співробітництва з Україною в сфері оборонної реформи.

Відносини між Україною та НАТО розпочалися в 1990-х роках. Тоді Україна була однією з перших держав, що приєдналася до програми «Партнерство заради миру» (ПЗМ). Її започаткували в 1994 році з метою «підвищити стабільність, зменшити світові загрози безпеці, створити міцні відносини у сфері безпеки» в євроатлантичному регіоні на основі «відданості демократичним принципам». У 1997 році глави України та держав-союзниць підписали Хартію про особливе партнерство, що послугувала базисом для створення Комісії Україна-НАТО – органу, який ухвалює рішення стосовно розвитку відносин і співробітництва. Спільна робоча група Україна-НАТО з питань воєнної реформи була створена під егідою Комісії Україна-НАТО в 1998 році. З метою підтримки співробітництва на місцях, в Україні діють Центр інформації та документації НАТО (з 1997 р.) та Офіс зв’язків із НАТО (з 1999 р.). Вони інформують громадськість про НАТО та переваги співпраці, а також надають допомогу в питаннях реформування сектору безпеки і оборони.

НАТО значно активізувало це співробітництво після анексії Криму, прийнявши Комплексний пакет допомоги, що включає 16 проектів із розбудови спроможностей та Цільові фонди, погоджені на саміті НАТО в 2016 році. Крім того, в 2020 році Україну було визнано однією з шести країн-партнерів НАТО з розширеними можливостями, що надало їй «розширений доступ до програм і навчань з оперативної сумісності». Кілька двосторонніх тренувальних місій під керівництвом партнерів з НАТО продовжують проводити навчання та нарощувати спроможності українських військових підрозділів на місцях.

Хоча підтримка України НАТО значно посилилася з 2014 року, основна увага Альянсу зосереджується на реформах сектору безпеки і оборони, що мають визначення «нелетальна допомога». Сильний акцент робиться на демократичному розвитку як основі для створення більш ефективних збройних сил та надійного військового стримування Росії в довгостроковій перспективі. Інакше кажучи, сприяння спільним нормам і цінностям та створення інститутів демократії мають пріоритет над суто військовими аспектами реформ, такими як тактична й технологічна сумісність. Повільний прогрес у першій сфері призвів до певних сумнівів у НАТО щодо ефективності дорогих програм військової допомоги.

Натомість, з точки зору України анексія Криму та триваюча російська агресія становлять екзистенційну загрозу її національній безпеці та територіальній цілісності, що потребувало фундаментального перегляду її стратегічних пріоритетів та оборонних потреб. Країна тією чи іншою мірою має позитивний досвід співпраці з НАТО з 1994 року. Проте відсутність внутрішньополітичної згоди стосовно її геополітичної орієнтації до 2014 року перешкоджала проведенню системної оборонної реформи. Аж до кінця 2000-х років реформа загалом зводилася до скорочення дорогої та неефективної радянської спадщини. Певна ясність щодо того, які збройні сили потрібні Україні, з’явилася в 2005 році під чітко прозахідним керівництвом президента Віктора Ющенка, який висловив рішучу підтримку розвитку взаємосумісності з НАТО з метою повноправного членства. На його думку, це відповідало інтересам України у плані як системної та стабільної трансформації збройних сил, так і підтримки більш широкого демократичного розвитку. У Державній програмі розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки пріоритетним було формування значно меншого за розміром, проте висококваліфікованого професійного війська, здатного насамперед брати участь у багатонаціональних операціях. Коли в 2010 році Ющенка змінив Віктор Янукович, відверто пронатівський курс було призупинено. Натомість переважав підхід «злочинного нехтування», який при цьому включав прискорені плани подальшого скорочення кількості збройних сил.

Анексія Криму різко сфокусувала стратегічні пріоритети України та розуміння її оборонних потреб. Будь-яку двозначність щодо її геополітичного напряму, яка знаходила відображення в нейтральній чи позаблоковій безпековій орієнтації попередніх документів оборонного планування, було усунено, коли воєнна доктрина 2015 року назвала Росію військовим супротивником. Готовність до сценаріїв малої війни відійшла на задній план, оскільки знову стала актуальною потреба в спроможностях, необхідних для боротьби з широкомасштабною збройною агресією з боку держави-супротивника. Київ недвозначно обрав євроатлантичний шлях і у 2017 році конституційно закріпив мету досягнення повної взаємосумісності з НАТО до 2020 року та майбутнього членства в альянсі. Враховуючи різницю у військовій силі між Україною та її могутнім сусідом, це вважалося єдиним реалістичним способом створення надійного військового засобу стримування майбутньої російської агресії.

Перед лицем явної та реальної небезпеки, з якою зіткнулася Україна, військова реформа у вужчому сенсі, зокрема доступу до передових технологій та тактичної підготовки військ,стала найнагальнішим пріоритетом. Хоча окремі партнери по НАТО почали надавати Україні летальну зброю, інші рішуче виступили проти цього, й офіційні повідомлення альянсу продовжують віддавати пріоритет «всебічним реформам у секторі безпеки та оборони», вважаючи це життєво важливим «для демократичного розвитку України та зміцнення її спроможності захищатися». У Києві ж це призвело до відчуття розчарування з приводу того, що, попри свою рішучу підтримку, НАТО не поділяє почуття невідкладності стосовно хиткої ситуації з безпекою країни.

Повільне просування політичних аспектів реформ призвело до певних сумнівів у НАТО щодо відданості України демократичному розвитку та питань щодо ефективності дорогих програм допомоги. 

Однак пріоритизація бойових спроможностей під час війни не означає, що ширші реформи не вважаються необхідними чи бажаними, як показує поточна робота українського парламенту в напрямку посилення правової основи цивільного нагляду. Ба більше, як показав досвід реформування сектору безпеки та оборони в різних країнах, що розвиваються, та країнах із перехідною економікою, впроваджувати фундаментальні зміни в системі цивільного контролю над збройними силами в ситуації війни надзвичайно важко, якщо взагалі можливо.

Критерії успіху реформ

На додаток до розбіжностей у поглядах на пріоритети оборонної реформи в безпековій обстановці після 2014 року, на партнерство НАТО з Україною впливала відсутність ясності щодо того, що означає для країни повна взаємосумісність із НАТО, – особливо з точки зору Києва. 

Як зазначалося вище, згідно з інформацією на веб-сторінці НАТО, до 2021 року відносини між Альянсом та Україною, які розпочалися на початку 1990-х років, «переросли в одне з найбільш значущих партнерств НАТО». В офіційних заявах неодноразово стверджувалося, що таке партнерство є не одностороннім, а взаємовигідним процесом. Коли у 2020 році Україна стала одним із шести партнерів НАТО з розширеними можливостями поряд із такими країнами, як Швеція, Фінляндія та Австралія, цей статус був наданий не через війну з Росією, а як визнання «значного внеску» України до операцій та місій НАТО в минулому. Україна надавала спеціалізовану підтримку таким операціям з 1990-х років, зокрема в Боснії та Герцеговині, Косові, Афганістані та Іраку. У 2010 році Україна приєдналася до Сил реагування НАТО (СРН), які альянс називає «технологічно розвиненими багатонаціональними силами, які завжди напоготові», та стала першою державою-не членом НАТО, яка отримала сертифікацію підрозділу Сил спеціальних операцій для участі в бойових операціях СРН у 2019 році. Окрім безпосередньої підтримки операцій, українські військові регулярно брали участь у навчаннях, що проводилися НАТО та окремими членами альянсу.

Україна має багатий, накопичений протягом десятиліть, досвід взаємодії з військами НАТО, а нещодавні реформи та Комплексний пакет допомоги ще більше посилили оперативні спроможності згідно зі стандартами Альянсу. Так, із військової точки зору українські війська вже є більш сумісними з військами НАТО, ніж збройні сили деяких центральноєвропейських держав, прийнятих до НАТО наприкінці 90-х років без будь-якого значного досвіду участі в багатонаціональних операціях та без завершених системних військових реформ. 

Однак, як зазначалося вище, вважається, що Україні ще далеко до досягнення повної взаємосумісності через недоліки її демократичного розвитку. Після закінчення холодної війни НАТО розширила свою суто військово-оборонну спрямованість, включивши до неї ширші цілі, пов’язані з просуванням спільних норм і демократії. Ці зміни пріоритетів знайшли своє відображення в ПЗМ та програмі Плану дій щодо членства (ПДЧ), започаткованих в 1999 році. Проте очікування щодо рівня демократичної консолідації держав-кандидатів у минулому відрізнялися й ніколи не були абсолютними. Навіть у кількох нових країнах-членах НАТО триває робота над реформами, що мають на меті боротьбу з корупцією та верховенство права.

З огляду на інтенсивний та тривалий досвід партнерства України з НАТО, «зміни» цільових орієнтирів щодо взаємосумісності – у військовому та політичному плані – призвели до розчарування в Києві через відчуття, що його досягнення та внески не визнаються та не винагороджуються належним чином. Ба більше, в Україні росте відчуття, що членство в НАТО не є вправою на виконання списку завдань – в її конкретному випадку це ще й політичне питання, відповідь на яке може бути не на її користь, навіть якщо всеосяжні реформи будуть успішно завершені. Як сказав президент Володимир Зеленський у вересні 2021 року: «Україна стукає в двері, які ніхто не має наміру відкривати».

Які збройні сили потрібні Україні?

І НАТО, і Україна погоджуються, що безпосередньою метою оборонної реформи є взаємосумісність із НАТО та надійне військове стримування Росії. Однак питання, чи є ці цілі цілком сумісними, залишається без відповіді. Чи акцент на відповідність стандартам НАТО обох сторін робиться за рахунок оцінки оборонних потреб України на основі наявних загроз? Необхідно брати до уваги досвід співпраці України з НАТО в минулому, особливо якщо оперативна сумісність досягається не з чіткою метою отримання повноправного членства.

Пріоритети Альянсу впливали на українські оборонні реформи з середини 1990-х років. Наслідуючи Захід, Київ дедалі більше зміщував фокус від звичайної війни між державами до сценаріїв типу «нової війни». У Державній програмі розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки були зокрема визначені плани створення того, що британський експерт з питань оборони Дебора Сандерс назвала «paradigm army», або ідеальним типом сучасної армії, що базується на американській моделі, розробленій після холодної війни: більш компактні, більш професійні сили, оснащені сучасними технологіями, що швидко розгортаються в умовах конфліктів різного типу з акцентом на розгортанні у рамках здійснення багатонаціональних операцій. Як зазначалося вище, Янукович не лише змінив цю траєкторію після свого обрання в 2010 році, але й, можливо, мав на меті методичне знищення наявних військових спроможностей країни. Проте зрозуміло, що просування військових реформ з урахуванням пріоритету Альянсу щодо посилення спроможностей, необхідних для проведення багатонаціональних операцій за межами власної території, мало чим підготувало збройні сили України до захисту від широкомасштабної військової агресії з боку ворожої країни.   

Виникають серйозні питання стосовно того, яких збройних сил потребує Україна. Особливо якщо в найближчому майбутньому, коли повне членство в НАТО малоймовірне, потрібно мати більшу ясність щодо того, як оперативна сумісність допоможе задовольнити оборонні потреби України перед лицем агресивної Росії. Внутрішній фактор на шляху ефективних оборонних реформ в Україні, який часто критикують, — це повільність консервативного військового керівництва. Воно є перешкодою на шляху досягнення оперативної сумісності з НАТО через свою неспроможність відійти від радянського розуміння війни та способів її ведення. Так, партнери по НАТО, які співпрацюють з Україною в галузі військової реформи, вважають консультації з питань оновлення доктрини особливо важливим напрямком діяльності, але висловлюють розчарування повільним прогресом засвоєння та впровадження сучасних концепцій Альянсу, наприклад, в українських військових навчальних закладах.

Консервативне військове керівництво, яке противиться реформам та інноваціям або перешкоджає їм, не є чимось унікальним для українського досвіду, і необхідність серйозних змін в організаційній культурі її збройних сил не викликає сумніву. Однак, коли йдеться про оновлення доктрин, особливо на найвищому стратегічному рівні, існують більші проблеми, ніж нездатність консервативних генералів рухатися далі. Навіть якби українські збройні сили повністю засвоїли сучасні концепції та термінологію НАТО, країна би не наблизилася до рішення зі створення надійного засобу стримування Росії, не будучи членом Альянсу. Є складні питання щодо військової доктрини та оборонних потреб України. Якщо їх залишити без відповіді, вони обов’язково матимуть наслідки для майбутнього партнерства України з НАТО.

Висновок

НАТО та Україна незабаром відзначать 30 років співробітництва. Хоча партнерство не було безпроблемним, воно було переважно позитивним із довгостроковими зобов’язаннями обох сторін. У межах своїх можливостей Україна робить значний внесок в операції Альянсу з 1990-х років, а нещодавно Київ чітко заявив про свій євроатлантичний вибір. У свою чергу НАТО підтримує Україну і сприяє реформам сектору безпеки та оборони. Коли Україна зіткнулася з ворожими військовими діями з боку Росії у 2014 році, НАТО висловило свою рішучу підтримку та солідарність. Значно активізувалася допомога в галузі реформування сектору безпеки та оборони, і ці зусилля вже принесли свої плоди.

Проте останні кілька років спостерігаються ознаки наростання розбіжностей у відносинах між НАТО та Україною. З боку Альянсу є певне розчарування, пов’язане з повільними темпами внутрішньополітичних реформ, а в Україні зростає відчуття, що НАТО могло би робити більше, щоб допомогти посилити її спроможність стримувати подальші ворожі дії Росії. Попри те, що Київ вочевидь має впоратися з низкою серйозних внутрішніх факторів, які стоять на заваді успішному реформуванню сектору безпеки та оборони, не лише він винен у проблемах із партнерством. НАТО також має поставити собі серйозні питання щодо своїх відносин з Україною.