Законопроєкт 13271-1 ухвалено: що це означає для боротьби з корупцією?

Історія питання

Відповідно до пояснювальної записки до законопроєкту, він ухвалений на виконання рішення ЄСПЛ у справі «Ситник проти України». Екс-директор НАБУ Артем Ситник, якого звинувачували в одержанні подарунку (відпочинок на мисливській базі), оскаржував своє внесення до реєстру корупціонерів, вважаючи це порушенням його прав, зокрема права на справедливий суд та повагу до приватного життя. 

ЄСПЛ став на бік Ситника, визнавши порушення таких статей Європейської конвенції з прав людини: Стаття 6 «право на справедливий суд» (с. 19. §93: Ситник не мав справедливого судового розгляду неупередженим судом; с. 17. § 82: національні суди, відхиливши ключові аргументи захисту сторони Ситника, позбавили сторону Ситника можливості ефективно оскаржити звинувачення). Стаття 8 «право на повагу до сімейного і приватного життя» (с. 22. § 109: суд вважає, що Ситник зазнав серйозної шкоди у здійсненні свого права на повагу до приватного життя; с. 24. § 124: довічне перебування Ситника в реєстрі корупціонерів позбавляє його будь-яких засобів захисту від посягань на його моральну та професійну чесність). Стаття 18 «зловживання обмеженнями прав» (с. 29. § 154: суд вважає, що окрім заявленої мети перевірки звинувачення у корупції, органи прокуратури могли також прагнути особисто переслідувати Ситника та дискредитувати його; с. 30. § 159: таким чином, мало місце порушення статті 18 Конвенції, разом зі статтями 6 та 8).

У травні 2025 року народний депутат від фракції «Батьківщина» Сергій Власенко зареєстрував законопроєкт №13271. Документ передбачав зменшення відповідальності чиновників за подання недостовірних відомостей у деклараціях та за незаконне збагачення. Крім того, він обмежував повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) у перевірках відповідності майна та доходів державних службовців.

Такі пропозиції викликали негативну реакцію з боку громадськості та антикорупційних організацій. Профільний парламентський комітет підтримав ці зміни, але НАЗК у своєму офіційному висновку вказало на значні ризики і не схвалило їх. За оцінкою агентства, таке нововведення може послабити здатність держави виявляти корупційні дії та запобігати їм.

Після дискусії в парламенті з’явився альтернативний документ—законопроєкт №13271-1, ухвалений у червні 2025 і підписаний президентом у липні 2025. На виконання рішення у справі «Ситник проти України» новий закон встановив граничні терміни перебування в реєстрі корупціонерів. У випадку накладення адміністративного чи цивільно-правового стягнення—один рік (якщо протягом цього часу особа не вчинила нового адміністративного правопорушення). У випадку кримінального стягнення фізична особа перебуватиме в реєстрі до зняття судимості, а юрособа—до 5 років. 

Водночас закон вносить зміни до Кримінального кодексу, Кримінального процесуального кодексу, Кодексу України про адміністративні правопорушення та до Закону України «Про запобігання корупції». Деякі з його положень знижують можливості для боротьби з корупцією, деякі підвищують, але загалом він поліпшує ситуацію порівняно із законопроєктом 13271 (таблиця 1).

Зміни передбачені законопроєктом, на які варто звернути увагу:

1) Зміни «порогів» відповідальності 

Значна частина змін стосується декларування недостовірної інформації. Адміністративна відповідальність за помилки в деклараціях настає лише тоді, коли різниця між задекларованим і реальним майном сягає від 150 до 750 прожиткових мінімумів (ПМ) для працездатних осіб. З урахуванням ПМ за 2025 рік (3028 грн) це від 454 200 грн до 2 271 000 грн. Раніше людину могли притягнути до адміністративної відповідальності за помилки на суму від 100 до 500 прожиткових мінімумів (302 800 – 1 514 000 грн). Грошовий поріг для кримінального покарання підвищено з 500 до 750 прожиткових мінімумів. Як зауважило Головне науково-експертне управління парламенту, такі зміни означають, що «помилки» в декларації на суму до 2,27 млн грн вважатимуться лише адміністративним, а не кримінальним злочином.

«Поріг» покарання за незаконне збагачення підвищено у понад 80 разів. Тепер кримінальне переслідування за цією статтею можливе, якщо особа володіє майном, яке перевищує її офіційні доходи на суму більш як 3000 прожиткових мінімумів (раніше це було понад 6500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян). Водночас позов про стягнення необґрунтованих активів прокурор може подати, якщо обсяг такого майна перевищує 750 ПМ (2,27 млн грн), тоді як попередній «поріг» був 500 ПМ (1,5 млн грн). 

Збільшуються і штрафи за надання недостовірної інформації в деклараціях. За умисне внесення суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей до декларації уповноваженої особи у 2024 році був передбачений штраф від 3 тисяч до 4 тисяч неоподаткованих мінімумів (від 51 000 до 68 000 грн). За новим законом, штраф становитиме 4000-6000 тисяч НМДГ (тобто до 68 000 – 102 000 грн). Інші види покарання—150-240 годин громадських робіт або позбавлення волі до двох років—не змінилися. 

2) Зміни щодо розслідувань та підслідності

Суттєво підвищені «пороги» справ, після яких їх буде розслідувати НАБУ. Раніше НАБУ могло розслідувати кримінальні справи, у яких розмір предмета кримінального правопорушення, передбаченого статтями статтями 191, 206, 209, 210, 211, 364, 410 КкУ (ці статті стосуються корупції та зловживання повноваженнями), перевищував 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Тепер цей «поріг» збільшено до 5000 ПМ. Тобто справи, передбачені вищезгаданими статтями, в яких ідеться про шкоду державі до 15 млн грн, розслідуватиме поліція, а якщо справа стосується високопосадовця чи працівника силових органів, то ДБР. 

Виросли й «пороги» справ, підслідних БЕБ. Раніше Бюро економічної безпеки займалося справами, де порушник завдав державі шкоди на суму від 500 до 2000 ПМ. Тепер розмір завданої шкоди становитиме від 1000 до 5000 ПМ. 

Отже, попри декларовану мету — зробити антикорупційне законодавство більш ефективним і справедливим — новий закон розширює діапазон «незначних» порушень через підвищення «порогів підслідності» та дещо обмежує повноваження НАБУ та БЕБ. 

Румунський досвід: що з нього може почерпнути Україна?

Створюючи інституційну архітектуру боротьби з корупцією, Україна враховувала низку міжнародних практик, зокрема румунський досвід. У 2017 році НАБУ уклало меморандум із DNA (Direcția Națională Anticorupție — румунський антикорупційний орган) про обмін досвідом і методиками боротьби з корупцією. Для нас досвід Румунії важливий, оскільки він демонструє, як зміни в законодавстві, навіть під виглядом технічних удосконалень, можуть поступово знижувати ефективність боротьби з корупцією.

Основні інституції антикорупційної системи Румунії — це вищезгадана DNA та Національне агентство з питань доброчесності — Agenția Națională de Integritate (ANI). DNA — це незалежний антикорупційний директорат, створений у 2002 році, який займається розслідуванням корупції на середньому та високому рівнях. На відміну від українського НАБУ, румунський DNA має і слідчі, і прокурорські повноваження, тобто поєднує функції, які в Україні розділені між НАБУ та САП. ANI є аналогом українського НАЗК. Воно перевіряє декларації посадовців, виявляє ознаки майнової невідповідності або конфлікту інтересів, і може передавати справу до суду або DNA для подальших дій. 

Як працює система декларування в Румунії порівняно з Україною?

У Румунії 39 категорій посадовців, визначених в ст. 1 Закону №176/2010, зобов’язані щорічно подавати електронні декларації через платформу e-DAI. Цей перелік охоплює найвищих державних діячів, таких як президент, члени уряду, депутати, судді, прокурори, керівники державних установ і підприємств, а також тисячі держслужбовців та посадовців органів місцевого самоврядування. Декларації охоплюють майно, доходи, банківські рахунки, a також фінансові та нефінансові інтереси, повʼязані з професійною діяльністю, участю у керівних органах, спонсорством тощо. Ці звіти публікуються на сайті ANI й перебувають у відкритому доступі три роки, після чого відправляються в архів.

Румунська система має декілька важливих відмінностей від української системи декларування. У румунському законодавстві не встановлено фіксованих грошових порогів, які визначають вид юридичної відповідальності. На практиці Національне агентство з питань доброчесності (ANI) ініціює розгляд справи про необгрунтовані активи в цивільному порядку, якщо виявлено значну різницю (понад 10 000 євро) між доходами декларанта та його активами. Якщо Агентство встановлює можливі ознаки кримінального правопорушення (наприклад умисного подання неправдивих відомостей у декларації), воно може передати матеріали до прокуратури, яка вирішує питання про початок кримінального провадження. За законом, якщо справа стосується високопосадовців або збитки вищі за 200 000 євро, справа автоматично передається до антикорупційного директорату (DNA). 

На відміну від НАЗК, ANI має право отримувати дані від банків, податкових органів, нотаріусів тощо без судового дозволу. У разі встановлення порушень, наприклад, конфлікт інтересів або невідповідності в декларації, особу можуть позбавити посади та заборонити їй займати публічні посади строком до трьох років (ст. 25, №176/2010). Протягом трьох років після звільнення держслужбовця ANI може розпочати справу проти нього за виявлені помилки в деклараціях. У разі виявлення необґрунтованих активів ANI звертається до суду з позовом про конфіскацію. 

Як описано вище, в Україні відповідальність за недостовірне декларування залежить від суми різниці між задекларованим майном і реальною вартістю майна, причому в новому законі обидва пороги були підвищені, як і поріг, після якого справу розглядатиме НАБУ. Детальніше порівняння української та румунської систем декларування наведене у таблиці в Додатку.

Політичний тиск на румунську антикорупційну систему

Успіх незалежного антикорупційного директорату (DNA) у 2015-2016 став проблемою для частини політичного класу. Тоді установа продемонструвала високий рівень ефективності: вона висунула понад 1250 обвинувачень у справах високого та середнього рівня, зокрема проти тодішнього премʼєр-міністра, пʼяти міністрів, десятків депутатів та голів обласних рад. Така активність завдала удару по політичних елітах, зокрема Соціал-демократичній партії (СДП), чимало представників якої фігурували в розслідуваннях. Тому після після перемоги на парламентських виборах у 2016 року СДП почала системну кампанію зі зменшення повноважень антикорупційних органів. 

Однією з перших ініціатив стала постанова OUG 13/2017, яка запровадила поріг у 200 000 лей (40,000 євро) для кримінальної відповідальності за зловживання службовим становищем. Ініціативу згодом скасували, оскільки її сприйняли як спробу захистити главу СДП Лівіу Драгня від переслідування.

Під контролем СДП парламент Румунії ухвалив зміни, які, за оцінкою Єврокомісії, послабили незалежність і ефективність правосуддя, зокрема роботу DNA і ANI. Наприклад, у 2018 році було створено спеціальний підрозділ з розслідування злочинів у системі правосуддя – the Section for the Investigation of Offences in the Judiciary (SIIJ). Цей підрозділ входив до складу прокуратури при Високому Касаційному суді Румунії. Він мав виключну юрисдикцію розслідувати злочини, скоєні суддями і прокурорами, якими до того займався незалежний антикорупційний директорат DNA. Це викликало занепокоєння щодо його використання для політичного тиску на судову систему. У 2021 Європейський суд (ECJ) визнав, що SIIJ порушує принципи незалежності та використовується для політичного тиску, оскільки цей підрозділ може впливати на складні справи високого рівня і створювати атмосферу залякування суддів. Врешті-решт, у 2022 році цей підрозділ ліквідували.

Висновок

Румунський досвід свідчить, що навіть ефективні антикорупційні інституції можуть поступово втрачати вплив унаслідок серії технічних змін до законодавства. Формально такі правки подаються як удосконалення — вони нібито покликані захищати права людини, підвищувати правову визначеність або довіру громадян до державної політики. Проте саме в таких деталяx може ховатися ризик поступового послаблення інституційної спроможності органів боротьби з корупцією.

Україна зараз опинилась у схожій точці. Новий закон (законопроєкт 3271-1) запроваджує нові пороги відповідальності та підслідності корупційних справ. На перший погляд, зміни виглядають технічними або навіть позитивними. Проте досвід Румунії показує, що подібні «технічні» правки можуть мати значний системний ефект. Новий закон містить ризики послаблення антикорупційного контролю, тому необхідний моніторинг його застосування з боку громадськості та незалежних експертів. За необхідності закон потрібно буде переглянути.