Безоплатно, але не задарма. Що не так з міжнародною допомогою Україні

В Україні бум міжнародної допомоги. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, за останні два роки сума грантових проектів та технічної допомоги склала майже $1 млрд. За попередні п’ять років з 2008-го по 2013-й Україна отримала у півтора рази менше. При цьому кредитів міжнародних фінансових організацій за минулі два роки було виділено на суму $3,5 млрд під мізерний відсоток. Наскільки ефективно держава використовує цей величезний ресурс?” (Вашій) країні не потрібно просити додаткових грошей, оскільки ті, що надали, ще не використані”, – заявив нещодавно голова представництва Європейського Союзу в Україні Ян Томбінський. Що заважає Україні успішно співпрацювати із західними донорами?

Бум на тлі хаосу

У директора департаменту координації міжнародної допомоги в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі Олени Трегуб багато роботи: за останні два роки МЕРТ зареєструвало 133 донорських проекти для України на суму $920 млн (дані міністерства, розрахунки VoxUkraine). Допомога, яка була надана безоплатно, надходить в Україну в формі грошових грантів, консультативної або експертної підтримки. Більше «подарунків» було тільки в 2007 році, але тоді Україна підписала угоду про отримання $1,1 млрд на проект «Новий безпечний конфайнмент» в Чорнобилі. В цілому зараз в Україні діє 302 проекти міжнародної допомоги, загальна вартість діючих проектів – $3,7 млрд, частина з яких починалися ще на початку 1990-х (див. розбивку по роках – Графік 1).

[iframe src=”https://voxukraine.org//dataviz/maps/inter_aid.html” width=”100%” height=”440″]

$1 млрд за два роки – це багато чи мало? За даними OECD, серед топ-50 найбільших одержувачів міжнародної допомоги в світі Україна займає 45 місце (див. звіт OECD “Development aid at a glance statistics by region, Developing countries”, стор. 15.) У 2014 році Афганістан, В’єтнам і Сирія входили в трійку лідерів-реципієнтів допомоги, отримавши в цілому понад $13 млрд. Зате серед країн європейського регіону, що розвиваються, Україна посідає другу сходинку після Туреччини: $1,4 млрд в 2014-му або 16% від всієї допомоги, виділеної регіону (див. звіт “Development aid at a glance statistics by region, Europe”, сторінка 2). І це в два рази більше, ніж у 2013-му.

Чому цифра OECD набагато більша за дані МЕРТ? По-перше, OECD враховує не лише гранти і технічну допомогу, але і кредити розвитку від міжнародних фінансових організацій, в яких є грантова складова (повинна бути не менше 25% від суми кредиту, калькулятор для розрахунків – на сайті МВФ). А Мінекономіки зараз не веде офіційну статистику по кредитах МФО. По-друге, далеко не всі гранти реєструються в Мінекономіки. За даними О.Трегуб, 30-40% проектів не зареєстровані в МЕРТ (реєструються в основному великі гранти і ті, яким потрібна пільга зі сплати ПДВ і митних зборів).

Третя причина – в Україні у жодного відомства немає зведеної в одну базу інформації про проекти міжнародної допомоги в Україні. OECD оцінює весь потік проектів по країнам, запитуючи дані безпосередньо у донорів, однак організація не розбиває їх за окремими проектами. В Мінекономіки, навпаки, зберігаються сотні томів з описом і звітами донорських проектів, але ці дані не оцифровані і не зведені. Є електронна база, профінансована Програмою розвитку ООН в 2012-2013 роках – Development Assistance Database to Ukraine з описом проектів, але з моменту запуску вона вже застаріла і не відображає реальної ситуації. Олена Трегуб обіцяє найближчим часом запустити новий портал – Open Aid, на якому буде база даних про міжнародну допомогу Україні.

Показово, що сайт про донорську допомогу теж робиться за рахунок донорської допомоги. МЕРТ в цьому зовсім не одинокий, за останні 1,5 року таким чином було профінансовано багато проектів в українському держсекторі. Донори допомагають чи не всім українським відомствам: платять зарплати радникам міністрів, наймають експертів для написання законопроектів, консультують чиновників, оплачують відвідування семінарів в Україні та за кордоном. Одна з найуспішніших реформ – система держзакупівель Prozorro – реалізована як донорський проект німецьких Transparency International, GIZ та ряду інших донорів (на даний момент Prozorro залучила понад $750 000, при цьому значну частину роботи виконали волонтери). Створення сайтів Мінфіну та Мінінфраструктури спонсорували GiZ та фонд Відродження, який фінансується Джорджем Соросом. Національна рада реформ і Бізнес-омбудсмен існують на гроші декількох країн-учасників Європейського банку реконструкції та розвитку, а сам банк виступає координатором цієї допомоги.

Згадані проекти відносно невеликі – максимум кілька сотень тисяч доларів. Зовсім інша справа профінансувати фонд зарплат чиновників, про який в Україні почали говорити восени 2014. Європейський союз був готовий вкласти у фонд 96 млн євро і платити українським топ-чиновникам (міністрам, заступникам, головам ключових департаментів) протягом декількох років. Минуло півтора року, а фонду так і немає.

ЄС попросив написати стратегію реформування держслужби і прописати джерела її подальшого фінансування, відповідальним був міністр Кабінету міністрів, який в підсумку надав вкрай неякісний документ, – розповів радник міністра інфраструктури Андрій Мотовіловец.

Ці гроші ЄС направив на проект децентралізації. Провал з фондом боляче вдарив по планам міністрів-реформаторів, наприклад, колишній міністр інфраструктури Андрій Пивоварський однією з причин своєї відставки називав неможливість забезпечити ключовим співробітникам гідні зарплати.

Низька державна спроможність

Ситуація з фондом зарплат типова для донорської допомоги в Україні. Проекти пробуксовують, зависають, скасовуються і т.д – чиновники, які відповідальні за них, не хочуть або не можуть довести їх до кінця. Випадки, коли чиновники навмисно стопорять проект, бували не одноразово – про що в один голос говорять в ЄБРР і Світовому банку.

Але є й інша проблема: “low institutional capacity” або низька інституційна спроможність, про яку згадують не тільки донори, а й самі держслужбовці. Часто у чиновників просто немає необхідних навичок і знань для роботи з проектами донорської допомоги.

В результаті деякі проекти так і залишаються на папері, – журиться Крістіна Даніельссон, голова Шведського Агентства Розвитку SIDA.

Третя проблема – часта зміна влади і пертурбації в Кабміні і держкомпаніях. Клавдію Максименко, старшого менеджера портфеля проектів Світового банку в Україні, аж ніяк не радують чергові зміни в уряді: поки в кожному з міністерств затвердять відповідального за роботу з донорами, багато води витече.

Координатор (не) потрібен

Сидячи в маленькому кабінеті з обшарпаним стінами на десятому поверсі Кабміну, Олена Трегуб нагадує Дон Кіхота, який відважно бореться з вітряними млинами. Відкриття сайту міжнародної допомоги Oрen Aid – лише мала частка її планів. Кінцева мета – створення єдиного координатора міжнародної допомоги Україні, через який будуть проходити всі гранти, технічна допомога, кредити міжнародної фінансової допомоги (МФО) та який буде відслідковувати ефективність всіх проектів.

Проблема в тому, що зазвичай країни-реципієнти донорської допомоги настільки бідні і слабкі інституційно, що не здатні зрозуміти і проаналізувати, яку допомогу вони отримують, навіщо вона їм, яка ефективність проектів і яка допомога насправді потрібна країні, – пояснює вона.

Трегуб вважає, що Україна неефективно витрачає як гранти, так і кредити МФО. Лише суми грантів відносно невеликі і надаються вони на безповоротній основі, а ось кредити МФО можуть становити сотні мільйонів доларів, і хоча у них символічна відсоткова ставка, тіло кредиту доведеться повертати з бюджету України.

Зазвичай ані кредитор, ані позичальник, ані Мінфін (який визначає, чи може бюджет прийняти черговий кредит) не підходять до вибору донорського проекту критично. Мета МФО – видати якомога більше позик, Мінфіну – затвердити якомога більше грошових надходжень в Україну, позичальника – освоїти кошти. Яка користь від цього Україні – часто нікого з них не хвилює, – пояснює заступник міністра економіки Максим Нефьодов.

Як приклад неефективного використання кредитних коштів Трегуб наводить проект Світового банку та Мінсоцполітики «Удосконалення системи соціальної допомоги».

Проект мав на меті спростити подачу документів і виплату допомоги соціально незахищеним верствам населення. Приблизно половину кредиту на суму $99,4 млн планувалося витратити на переобладнання 756 місцевих управлінь праці, ще половину – на створення Інформаційно-аналітичної системи соціального захисту населення, яка повинна була об’єднати розрізнені бази даних Мінсоцу.

Проект, який був започаткований у 2006 році, мав завершитися в 2008-му, але закінчився на 5 років пізніше, а система так і не запрацювала. Хоча місцеві управління праці та соцзахисту дійсно відремонтували, оснастили новою технікою, навчили людей. Це, за даними Світового банку, значно підвищило ефективність праці співробітників.

Без результатів цього проекту Україна не впоралася б з величезним потоком виплат соціальної допомоги тимчасово переміщеним особам і тим, хто має право на компенсацію тарифів ЖКГ, – говорить Клавдія Максименко.

Вона вважає, що інформаційна система не була запущена в результаті множинних зволікань в Мінсоцполітики. Втім, СБ і з себе відповідальності не знімає: у відповідному звіті значиться, що банк переоцінив сили виконавців по впровадженню такого великого проекту, недооцінив проблему з навичками людей на місцях по проведенню тендерних закупівель за міжнародними стандартами (довелося навчати додатково); не врахував нечисленність співробітників Мінсоц у проекті і відсутність досвіду у них. Не обійшлося і без шахрайства і корупції (див. 20 сторінка, 42 пункт звіту), про що банком проводилося спеціальне розслідування.

Зараз Світовий банк реалізує з Мінсоцполітики новий проект соцдопомоги на $300 млн, який спрямований на боротьбу з бідністю в Україні. СБ розраховує, що вже в рамках цього проекту нарешті запустять інформаційну систему для Мінсоц.

Трегуб такий підхід до кредитних проектів категорично не влаштовує. «Існують побоювання, що мільйони доларів не проінвестують, а витратять безрезультатно. А віддавати з бюджету – тобто громадянам України». Саме тому вона ратує за створення національного координатора, який буде оцінювати, чи потрібен той чи інший проект міжнародної допомоги Україні і займатися cost-benefit analysis по їх закінченню (тобто аналізом витрат і отриманої від проекту вигоди). Таким чином, в прийнятті рішень за міжнародними кредитами буде брати участь чотири сторони: кредитор, профільне міністерство, Мінфін і координатор від Мінекономіки. Максим Нефьодов каже, що зараз в таких проектах нікому робити ризик-аналіз кредитів – відсутня незацікавлена сторона.

Насправді до початку 2016-го такий координатор міжнародної допомоги при Мінекономіки формально існував, але в січні постановою Кабміну №70 перевів координацію проектів МФО в Міністерство фінансів, залишивши МЕРТ тільки безповоротну допомогу. «Координатор по факту працював слабо, – визнає Трегуб. – Проекти роками припадали пилом на полицях, звіти за результатами проведених проектів приходили в паперовому вигляді без будь-якої фінансово-технічної конкретики, зате з формулюваннями «все пройшло добре, діти посміхалися, школи сяяли».

Всесвітній банк, один з найбільших кредиторів України (див. Графік 2), згоден з Трегуб лише в тій частині, що координатор дійсно не працював, і зараз СБ категорично проти його відновлення. «Вони стільки років поспіль гальмували наші проекти! Чому Мінекономіки взагалі повинне втручатися в стосунки кредитора і позичальника? За відсутності затвердженої стратегії розвитку країни звідки Мінекономіки знає, що потрібно Міністерству енергетики, наприклад?», – дивується Максименко. Аналогічної думки дотримується колишній заступник міністра фінансів Артем Шевальов, який ще недавно був куратором кредитів МФО.

[iframe src=”https://voxukraine.org//dataviz/pies/pies_new.html” width=”90%” height=”575″]

Плутанина з відповідальними за МФО і ротація кадрового складу призвели до того, що Україна не освоює левову частку вже затверджених кредитів Світового банку.

В середньому в регіоні з 27 країн (Європа і Центральна Азія) відсоток використання кредитів в поточному фінансовому році (з липня 2015) становить 12,5%. В Україні, яка входить в даний регіон – всього 7%, – говорить Максименко.

За кожен рік «простою» – коли сума кредиту зарезервована, але не витрачається – країна платить комісію (середня сума за минулі три роки – $8 млн). Причому, за її словами, найгірше реалізуються проекти Мінрегіону.

Власними силами

Поки українські міністерства і великі кредитори з’ясовують стосунки, посередники і консультанти в донорських проектах поспішають в Україну. Ентоні Сінклер, директор з економічного розвитку американської консалтингової компанії Cardno, пропрацював в області консультативної допомоги в фінансовому секторі країн Східної Європи більше 20 років. Нещодавно він прибув до Києва – довідатися про підготовлюваний проект у фінансовому секторі і поспілкуватись з топ-чиновниками, яким цей проект може бути цікавий.

Роль консультантів на проектах донорської допомоги або кредитах МФО може бути дуже різною. Іноді компанія-посередник між донором і держорганом повністю адмініструє проект, отримуючи за роботу частину коштів від загальної суми проекту (відсоток може бути різним, і єдиного підходу немає). Інші займаються лише частиною проекту – наприклад, пишуть закон. Інші просто консультують держвідомства, заповнюючи прогалини в знаннях чиновників, тоді як сам проект ведуть співробітники міністерства.

Якщо іноземний консультант – адміністратор проекту, то зазвичай він наймає місцеву команду професіоналів, – розповідає Сінклер.

Заступник голови Національного Банку Владислав Рашкован не проти професійних консультантів, які допомагають порадами, але скептично ставиться до «прокладок» між донорами та одержувачами грантів. Проекти міжнародної допомоги повинні ініціювати її одержувачі (їм найбільше «горить»), в окремих випадках донори і МФО, але точно не консультанти. За його словами, Нацбанк дуже тісно працює з півтора десятками донорів, і кожен допомагає за різними напрямками діяльності регулятора.

Навіщо нам зайві посередники, якщо, наприклад, я точно знаю, що в усьому світі фахівців у певній галузі управління центральними банками лише кілька людей? Ми і самі спроможні їх знайти, посередник для цього не потрібен, – пояснює Рашкован.

Фактично, за останні рік-півтора НБУ створив свого власного координатора міжнародної допомоги – відділ, який займається проектами регулятора і контактує з донорами.

Донорські організації зовсім не проти такого підходу.

Якби ми тільки розуміли, якою є стратегія розвитку України, які у неї реальні потреби і які потреби в кожному конкретному відомстві – нам було б набагато простіше працювати, – говорить Даніельссон з SIDA.

Незважаючи на чергову зміну уряду, Трегуб не збирається йти з Мінекономіки. «Поки не запустимо сайт OpenAid і не зареєструємо у Верховній Раді законопроект про впровадження національного координатора міжнародної допомоги – я нікуди не піду, – каже Трегуб. – Зараз пояснюю новому керівництву уряду, навіщо потрібна нова система координації міжнародної допомоги. Незважаючи на підтримку Міністра економіки Абромавічуса, минулий Кабмін швидше блокував, ніж підтримував цю реформу». За словами Даніельссон, ефективна координація донорської і кредитної допомоги – це великий виклик для будь-якої країни, що розвивається, і в цьому плані Україна не виняток. Головне, щоб орган, який відповідальний за залучення проектів в країну, не перетворився на т.зв. bottleneck або вузьке місце, на якому всі проекти будуть гальмуватися, резюмує Даніельссон.

Інші графіки:
[iframe src=”https://voxukraine.org//dataviz/maps/inter_aid_map.html” width=”100%” height=”520″]
[iframe src=”https://voxukraine.org//dataviz/maps/ukraine.html” width=”100%” height=”520″]