Безвозмездно, но не даром. Что не так с международной помощью Украине

В Украине бум международной помощи. По данным Министерства экономического развития и торговли, за последние два года сумма грантовых проектов и технической помощи составила почти $1 млрд. За предыдущие пять лет с 2008-го по 2013-й Украина получила в полтора раза меньше. При этом кредитов международных финансовых организаций за минувшие два года было выделено на сумму $3,5 млрд под мизерный процент. Насколько государство эффективно использует этот огромный ресурс?  “(Вашей) стране не нужно просить дополнительных денег, поскольку те, что предоставили, не были использованы”, — заявил недавно глава представительства Европейского Союза в Украине Ян Томбинский. Что мешает Украине успешно сотрудничать с западными донорами?

Бум на фоне хаоса

У директора департамента координации международной помощи в Министерстве экономического развития и торговли Олены Трегуб много работы: за последние два года МЭРТ зарегистрировал 133 донорских проекта для Украины на сумму $920 млн (данные министерства, расчеты VoxUkraine). Помощь, предоставленная безвозмездно, поступает в Украину в форме денежных грантов, консультативной или экспертной поддержки. Больше “подарков” было только в 2007 году, но тогда Украина подписала соглашение о получении $1,1 млрд на проект “Новый безопасный конфайнмент” в Чернобыле. В целом сейчас в Украине действует 302 проекта международной помощи, общая сумма действующих проектов — $3,7 млрд, часть из которых начиналась еще в начале 1990-х (см. разбивку по годам — График 1).

[iframe src=»https://voxukraine.org//dataviz/maps/inter_aid_ru.html» width=»100%» height=»435″]

$1 млрд за два года — это много или мало? По данным OECD, среди топ-50 крупнейших получателей международной помощи в мире Украина занимает далекое 45 место (см. отчет OECD “Development aid at a glance statistics by region, Developing countries”, стр. 15.) В 2014 году Афганистан, Вьетнам и Сирия входили в тройку лидеров-реципиентов помощи, получив в общей сложности более $13 млрд. Зато среди развивающихся стран европейского региона Украина занимает вторую строчку после Турции: $1,4 млрд в 2014-м или 16% от всей помощи, выделенной  региону (см. Отчет “Development aid at a glance statistics by region, Europe”, страница 2). И это в два раза больше, чем в 2013-м.

Почему цифра OECD намного больше чем данные МЭРТ? Во-первых, OECD учитывает не только гранты и техпомощь, но и кредиты развития от международных финансовых организаций, в которых есть грантовая составляющая (должна быть не меньше 25% от суммы кредита, калькулятор для расчетов — на сайте МВФ). А Минэкономики сейчас не ведет официальную статистику по кредитам МФО. Во-вторых, далеко не все гранты регистрируются в Минэкономики. По данным Е.Трегуб, 30-40% проектов не зарегистрированы в МЭРТе (регистрируются в основном крупные гранты и те, которым нужна льгота по уплате НДС и таможенных сборов).

Третья причина — в Украине ни у одного ведомства нет сведенной в одну базу  информации о проектах международной помощи в Украине. OECD оценивает весь поток проектов по странам, запрашивая данные напрямую у доноров, однако организация не разбивает их по отдельным проектам. В Минэкономики, наоборот, хранятся сотни томов с описанием и отчетами донорских проектов, но эти данные не оцифрованы и не сведены. Есть электронная база, профинансированная Программой развития ООН в 2012-2013 годах —  Development Assistance Database to Ukraine с описанием проектов, но с момента запуска она уже устарела и не отражает реальной ситуации. Елена Трегуб обещает в ближайшее время запустить новый портал —  Open Aid, на котором будет база данных о международной помощи Украине.

Показательно, что сайт о донорской помощи тоже делается за счет донорской помощи. МЭРТ в этом совсем не одинок, за последние 1,5 года таким образом были профинансированны многие проекты в украинском госсекторе. Доноры помогают едва ли не всем украинским ведомствам: платят зарплаты советникам министров, нанимают экспертов для написания законопроектов, консультируют чиновников, оплачивают посещение  семинаров в Украине и за рубежом. Одна из самых успешных реформ — система госзакупок Prozorro — реализована как донорский проект WNISEF, немецкого правительства, ЕБРР, фонда Відродження и других доноров (на данный момент Prozorro привлекла более $750 000, при этом значительную часть работы проделали волонтеры). Создание сайтов Минфина и Мининфраструктуры спонсировали GiZ и фонд Відродження, финансируемый Джорджем Соросом. Национальный совет реформ и Бизнес-омбудсмен существуют на деньги нескольких стран-участников Европейского банка реконструкции и развития, а сам банк выступает координатором этой помощи.

Упомянутые проекты относительно небольшие — максимум несколько сотен тысяч долларов. Совсем другое дело профинансировать фонд зарплат чиновников, о котором в Украине начали говорить осенью 2014. Европейский союз был готов вложить в фонд 96 млн евро и  платить украинским топ-чиновникам (министрам, замам, главам ключевых департаментов) в течение нескольких лет. Спустя полтора года  фонда так и нет.

ЕС попросил написать стратегию реформирования госслужбы и прописать источники ее дальнейшего финансирования, ответственным был министр Кабинета министров, который в итоге предоставил крайне некачественный документ, — рассказал советник министра инфраструктуры Андрей Мотовиловец.

Эти деньги ЕС направили на проект децентрализации.  Провал с фондом больно ударил по планам министров-реформаторов, например, бывший министр инфраструктуры Андрей Пивоварский одной из причин своего ухода называл невозможность обеспечить ключевым сотрудникам достойные зарплаты.

Низкая государственная способность

Ситуация с фондом зарплат типичная для донорской помощи в Украине. Проекты пробуксовывают, зависают, отменяются и т.д — чиновники, которые ответственны за них, не хотят или не могут их довести до конца. Случаи, когда чиновники намеренно стопорят проект, бывали не раз — о чем в один голос говорят в ЕБРР и Всемирном банке.

Но есть и другая проблема: “low institutional capacity” или низкая институциональная способность, о которой упоминают не только доноры, но и сами госслужащие. Часто у чиновников попросту нет необходимых навыков и знаний для работы с проектами донорской помощи.

В итоге некоторые проекты так и остаются на бумаге, — сокрушается Кристина Даниелссон, глава шведского агентства развития SIDA.

Третья проблема — частая смена власти и пертурбации в Кабмине и госкомпаниях. Клавдию Максименко, старшего менеджера портфеля проектов Всемирного банка в Украине, отнюдь не радуют очередные перемены в правительстве: пока в каждом из министерств утвердят ответственного за работу с донорами, много воды утечет.

Координатор (не) нужен

Сидя в маленьком кабинете с обшарпанными стенами на десятом этаже Кабмина, Елена Трегуб напоминает Дон Кихота, который отважно борется с ветряными мельницами. Открытие сайта международной помощи Oрen Aid — лишь малая часть ее планов. Конечная цель — создание единого координатора международной помощи Украине, через который будут проходить все гранты, техпомощь, кредиты международной финансовой помощи (МФО) и который будет отслеживать эффективность всех проектов.

Проблема в том, что обычно страны-реципиенты донорской помощи настолько бедны и слабы институционально, что не способны понять и проанализировать, какую помощь они получают, зачем она им, какова эффективность проектов и какая помощь на самом деле требуется стране, — объясняет она.

Трегуб считает, что Украина неэффективно тратит как гранты, так и кредиты МФО.  Только суммы грантов относительно небольшие и предоставляются они на безвозвратной основе, а вот кредиты МФО могут составлять сотни миллионов долларов, и хотя у них символическая процентная ставка, тело кредита придется возвращать из бюджета Украины.

Обычно ни кредитор, ни заемщик, ни Минфин (который определяет, может ли бюджет принять очередной кредит) не подходят к выбору донорского проекта критически. Цель МФО — выдать как можно больше займов, Минфина — утвердить как можно больше денежных поступлений в Украину, заемщика — освоить средства. Какая польза от этого Украине — часто никого из них не волнует, — объясняет замминистра экономики Максим Нефьодов.

В качестве примера неэффективного использования кредитных  средств Е.Трегуб приводит проект Всемирного банка и Минсоцполитики “Усовершенствование системы социальной помощи”.

Проект должен был упростить подачу документов и выплату пособий социально незащищенным слоям населения. Примерно половину кредита на сумму $99,4 млн планировалось потратить на переоборудование 756 местных управлений труда, еще половину — на создание Информационно-аналитической системы социальной защиты населения, которая должна была объединить разрозненные базы данных Минсоца.

Проект, начатый в 2006 году, должен был завершиться в 2008-м, но закончился на 5 лет позже, а система так и не заработала. Хотя местные управления труда и соцзащиты действительно отремонтировали, оснастили новой техникой, обучили людей. Это, по данным Всемирного банка, значительно повысило эффективность труда сотрудников.

Без результатов этого проекта Украина не справилась бы с огромным потоком выплат социальной помощи временно перемещенным лицам и тем, кто имеет право на компенсацию тарифов ЖКХ, — говорит Клавдия Максименко.

Она считает, что информационная система не была запущена в результате множественных проволочек в Минсоцполитики. Впрочем, ВБ и с себя ответственности не снимает: в соответствующем отчете значится, что банк переоценил силы исполнителей по внедрению такого большого проекта, недооценил проблему с навыками людей на местах по проведению тендерных закупок по международным стандартам (пришлось обучать дополнительно); не учел малочисленность сотрудников Минсоца в проекте и отсутствие опыта у них. Не обошлось и без мошенничества и коррупции (см. 20 страница, 42 пункт отчета), о чем банком проводилось специальное расследование.

Сейчас Всемирный банк реализует с Минсоцполитики новый проект соцпомощи на $300 млн, который направлен на борьбу с бедностью в Украине. ВБ рассчитывает, что уже в рамках этого проекта наконец-то запустят информационную систему для Минсоца.

Трегуб такой подход к кредитным проектам категорически не устраивает.

Есть опасения, что миллионы долларов не проинвестируюют, а потратят безрезультатно. А отдавать из бюджета — то есть гражданам Украины.  

Именно поэтому она ратует за создание национального координатора, который будет оценивать, нужен ли тот или  иной проект международной помощи Украине и заниматься cost-benefit analysis по их окончанию (то есть анализом затрат и полученной от проекта выгоды). Таким образом, в принятии решений по международным кредитам будет принимать участие четыре стороны: кредитор, профильное министерство, Минфин и координатор от Минэкономики. Максим Нефьодов говорит, что сейчас в таких проектах некому делать риск-анализ кредитов — отсутствует незаинтересованная сторона.

На самом деле до начала 2016-го такой координатор международной помощи при Минэкономики формально существовал, но в январе Кабмина постановлением  №70 перевел координацию проектов МФО в Министерство финансов, оставив МЭРТу только безвозвратную помощь. “Координатор по факту работал слабо, — признает Трегуб. — Проекты годами пылились на полках, отчеты по результатам состоявшихся проектов приходили в бумажном виде без какой-либо финансово-технической конкретики, зато с формулировками “все прошло хорошо, дети улыбались, школы сияли”.

Всемирный банк, один из крупнейших кредиторов Украины (см. График 2), согласен с Трегуб лишь в той части, что координатор действительно не работал, и сейчас ВБ категорически против его восстановления.

Они столько лет подряд тормозили наши проекты! Почему Минэкономики вообще должно вмешиваться в отношения кредитора и заемщика? В отсутствие утвержденной стратегии развития страны откуда Минэкономики знает, что нужно Министерству энергетики, например? — удивляется Максименко.

Аналогичного мнения придерживается бывший замминистра финансов Артем Шевалев, еще недавно курировавший кредиты МФО.

[iframe src=»https://voxukraine.org//dataviz/pies/pies_new_ru.html» width=»100%» height=»600″]

Неразбериха с ответственными за МФО и ротация кадрового состава привели к тому, что Украина не осваивает львиную долю уже утвержденных кредитов Всемирного банка.

В среднем в регионе из 27 стран (Европа и Центральная Азия) процент использования кредитов в текущем финансовом году (с июля 2015) составляет 12,5%. В Украине, которая входит в данный регион — всего 7%, — говорит Максименко.

За каждый год “простоя” — когда сумма кредита зарезервирована, но не расходуется — страна платит комиссию (средняя сумма за минувшие три года — $8 млн). Причем, по ее словам, хуже всего реализуются проекты Минрегиона.

Собственными силами

Пока украинские министерства и крупные кредиторы выясняют отношения, посредники  и консультанты в донорских проектах спешат в Украину. Энтони Синклер, директор по экономическому развитию американской консалтинговой компании Cardno, проработал в области консультативной помощи в финансовом секторе стран Восточной Европы больше 20 лет. Недавно он прибыл в Киев — разузнать о готовящемся проекте в финансовом секторе и пообщатсья с топ-чиновниками, которым этот проект может быть интересен.

Роль консультантов на проектах донорской помощи или кредитах МФО может быть очень разной. Иногда компания-посредник между донором и госорганом полностью администрирует проект, получая за работу часть средств от общей суммы проекта (процент может быть разным, и единого подхода нет). Другие занимаются лишь частью проекта — например, пишут закон. Иные просто консультируют госведомства, восполняя пробелы в знаниях чиновников, тогда как сам проект ведут сотрудники министерства.

Если иностранный консультант — администратор проекта, то обычно он нанимает местную команду профессионалов, — рассказывает Синклер.

Зампред Национального Банка Владислав Рашкован не против профессиональных консультантов, которые помогают советами, но скептически относится к “прокладкам” между донорами и получателями грантов. Проекты международной помощи должны иниицировать ее получатели (им больше всего “горит”), в отдельных случаях доноры и МФО, но точно не консультанты. По его словам, Нацбанк очень тесно работает с полуторадесятками доноров, и каждый помогает по разным направлениям деятельности регулятора. “Зачем нам лишние посредники, если, например, я точно знаю, что во всем мире специалистов в определенной области управления центральными банками всего несколько человек? Мы и сами способны их найти, посредник для этого не нужен”, — объясняет Рашкован. Фактически, за последние год-полтора НБУ создал своего собственного координатора международной помощи — отдел, который занимается проектами регулятора и контактирует с донорами.

Донорские организации совсем не против такого подхода. “Понимай мы, какова стратегия развития Украины, какие у нее реальные потребности и какие потребности в каждом конкретном ведомстве — нам было бы намного проще работать”, — говорит Даниелссон из SIDA.

Несмотря на очередную смену правительства, Трегуб не собирается уходить из Минэкономики. “Пока не запустим сайт OpenAid и не зарегистрируем в Верховной Раде законопроект про внедрение национального коодинатора международной помощи — я никуда не уйду, — говорит Трегуб. — Сейчас объясняю новому руководству правительства, зачем нужна новая система координации международной помощи. Несмотря на поддержку Министра экономики Абромавичуса, прошлый Кабмин скорее блокировал, чем поддерживал эту реформу”. По словам Даниелссон, эффективная координация донорской и кредитной помощи — это большой вызов для любой развивающейся страны, и в этом плане Украина не исключение. Главное, чтобы орган, ответственный за привлечение проектов в страну не превратился в т.н. bottleneck или узкое место, на котором все проекты будут стопориться, резюмирует Даниелссон.

[iframe src=»https://voxukraine.org//dataviz/maps/inter_aid_map_ru.html» width=»100%» height=»520″]
[iframe src=»https://voxukraine.org//dataviz/maps/ukraine_ru.html» width=»100%» height=»520″]