Боротьба триває. Огляд реформ за другий квартал 2022

Ключові зміни

Найвищу оцінку (+3 бали) отримало рішення про приєднання України до європейської енергосистеми (Індекс реформ 183) (воно було реалізоване у березні, але потрапило до квітневого релізу Індексу реформ, а отже, до огляду за 2 квартал). 

Опівночі 24 лютого енергетична система України для тестування автономної роботи була від’єднана від енергосистем Росії та Білорусі. Але внаслідок початку повномасштабного наступу РФ на Україну зворотне приєднання стало неможливим. Завдяки тісній співпраці Укренерго і європейської системи операторів передачі електроенергії (ENTSO-E) у березні 2022 року стало можливим об’єднання європейської та української енергосистем. Окрім енергетичної безпеки та незалежності від РФ та Білорусі під час війни це також дало Україні вигідний ринок для продажу електроенергії. 

«Укренерго» поступово збільшує розмір потужності, яка розподіляється на аукціонах, і до кінця року ця потужність може досягти кілька гігават. Ціни на аукціонах на розподіл потужності можуть бути досить цікавими для «Укренерго» і держави. Наприклад, на аукціоні 28 червня 2022 року щодо доступу до перетину з Румунією вартість такого доступу становила від 4200 грн до 8300 грн за МВт*год, що є абсолютним рекордом за всі роки проведення аукціонів. З такою ціною за доступ і за умови розподілу 2 ГВт, «Укренерго» може отримувати до 72 млрд грн на рік», — пояснює Максим Сисоєв із юридичної компанії «Dentons», член комітету з енергетики Американської торговельної палати в Україні.

Ще два закони, які зближують Україну з Європою:

• закон про ратифікацію «відкритого неба» з ЄС (+2 бали, Індекс реформ 183). Тепер Україна та країни ЄС матимуть спільні стандарти з авіаційної безпеки, захисту прав споживачів авіапослуг, організації повітряного руху. Також Угода скасовує монополію на авіамаршрути, що встановлювалася двосторонніми договорами між країнами. Ратифікація відбуватиметься у два етапи: на першому всі авіакомпанії зможуть виконувати рейси між Україною та ЄС, на другому — авіакомпанії України отримають право здійснювати складні рейси (з кількома точками приземлення, але з першою чи останньою в Україні), а авіакомпанії ЄС — складні рейси та внутрішні рейси в Україні. Ратифікація Угоди мала б значно пожвавити туристичний ринок України, але війна між Україною та РФ внесла корективи в реалізацію угоди.
  
• закон про адмінпроцедуру (+2 бали, Індекс реформ 184) унормовує процедуру взаємодії адміністративних органів із громадянами та юрособами. Так, він впроваджує поняття «заінтересованих осіб» для адміністративних справ та вимагає повідомляти таких осіб про початок адміністративних проваджень, пов’язаних із їхніми інтересами. Також у осіб, на яких адміністративне рішення вплине негативно, з’явилося право бути заслуханими до ухвалення адміністративного акту з таким рішенням. «Закон «Про адмінпроцедуру» важливий в контексті євроінтеграції України. Так, Єврокомісія перед тим, як вирішити, чи надати Україні статус кандидата, вручила нам опитувальник, у якому були запитання зокрема щодо адміністративної процедури», — додає Олександр Калітенко, юридичний радник ТІ Україна. Адже Україна була єдиною державою в Європі, яка не ухвалила такий закон.

Кілька важливих законів другого кварталу 2022 року покликані зменшити вплив РФ на Україну та покарати воєнних злочинців і колаборантів:

• закон про співробітництво з Міжнародним кримінальним судом (МКС) (+2 бали, Індекс реформ 183) є спробою створити алгоритм взаємодії з ним без ратифікації Римського статуту, який встановлює правила діяльності МКС. У законі зазначено, що його дія поширюється тільки на злочини російської армії, посадовців РФ та інших країн, вчинені в Україні під час збройної агресії. Хоча співпрацювати з МКС безсумнівно важливо, експерти застерігають, що закон України не може регулювати діяльність Міжнародного кримінального суду. «Співпраця з Судом не передбачає застосування принципу меню: держава, яка визнала юрисдикцію МКС, уже не має права обирати, щодо кого буде відправлено правосуддя. Суд самостійно вирішує, щодо кого й чого ініціювати провадження. Тож українське обмеження не матиме жодного значення для МКС, відтак, діяти не буде», — коментує Катерина Рашевська, ГО «Регіональний центр прав людини». Найбільш вигідною для України була б ратифікація Римського статуту, яка дозволила б нашій державі користуватися правами, які він надає, а не лише виконувати відповідні обов’язки. 
• закон про заборону проросійських партій (+2 бали, Індекс реформ 183) додає у закон про політичні партії ще дві причини для заборони діяльності партії в Україні: виправдовування/ заперечення російської агресії або прославлення чи підтримка окупантів (наприклад, використання слів «повстанці», «ополченці», «ввічливі люди» на позначення колаборантів чи представників окупаційних адміністрацій). Також закон зменшує сторонній вплив на українські політичні партії, забороняючи їм укладати угоди, які ставлять їх у підпорядковане становище відносно іноземних організацій чи партій.
• закон щодо покарання колаборантів (+2 бали, Індекс реформ 183) доповнює Кримінальний кодекс статтею про пособництво державі-агресору. За умисну допомогу (реалізація рішень держави-агресора, добровільна передача матеріальних ресурсів окупантам та подібне) можна отримати позбавлення волі на термін до 12 років, а також заборону обіймати певні посади на строк до 15 років. Ця норма стосується всіх, крім громадян держави-агресора. Однак, «проблемним буде застосування цих норм на практиці. Важко довести добровільність співпраці та наявність в особи умислу, коли люди перебувають на окупованих територіях. І тут питання полягатиме у тому, чи українські суди не презюмуватимуть наявність такого умислу, зокрема з боку медіа, які змушені були мовити з окупації під дулами автоматів», — пояснює Тетяна Авдєєва, юристка Центру демократії та верховенства права.

Інші ключові реформи стосуються забезпечення тяжкохворих ліками та приєднання «Ощадбанку» до загальної системи гарантування вкладів фізичних осіб:

• закон про надання ліків зі співчуття (+2 бали, Індекс реформ 184) створює механізми для безоплатного надання українцям незареєстрованих в Україні ліків. Це буде можливо у рамках двох типів програм, які мають затверджуватися Міністерством охорони здоров’я. По-перше, на безоплатне надання ліків можуть претендувати важкохворі пацієнти, які брали участь у клінічних дослідженнях цих ліків, після закінчення таких досліджень. По-друге, пацієнти зможуть безоплатно отримувати ліки, які не зареєстровані в Україні, проте проходять принаймні II фазу клінічних в пробувань у США, країнах Європейської економічної зони, Австралії, Канаді, Японії, Великобританії, Ізраїлі або Швейцарії.
• закон про приєднання «Ощадбанку» до загальної системи гарантування вкладів (+2 бали, Індекс реформ 182). До цього «Ощадбанк» був єдиним банком, який гарантував вкладникам повне повернення суми депозиту в разі свого виведення з ринку. Це викривлювало конкуренцію і сприяло більшій привабливості державного банку порівняно з приватними. «Крім того, не будучи учасником Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, банк економив на відрахуваннях до Фонду. До прикладу, той обсяг коштів фізичних осіб, який є в «‎Ощадбанку», передбачає сплату внесків до Фонду в розмірі  близько 1 мільярда гривень. Це співмірно із чистим прибутком «‎Ощадбанку» за минулий [2021] рік», — додає Михайло Демків з ICU.

Що змінилося у ключових сферах?

У другому кварталі 2022 року ми зафіксували зміни у всіх шести сферах спостереження. Найбільше реформаторських нормативних актів належать до напрямку «‎Бізнес-середовище» — 8. А ось за загальним прогресом (сумою оцінок подій) першість має напрямок «‎Державне управління».

Далі подивимось на сфери з найбільшим поступом реформ за сумою балів — це «‎Державне управління», «‎Бізнес середовище» та «‎Державні фінанси».

Державне управління

У другому кварталі влада ухвалила сім реформ у сфері державного управління. Чотири з них ініціювала Верховна Рада, ще три Кабінет Міністрів. Однак три закони були ухвалені після врахування пропозицій президента, тому ми зарахували його до співавторів цих регуляцій.

Серед найважливіших змін у цій сфері, окрім вищенаведених законів про заборону проросійських партій, покарання колаборантів, співпрацю з Міжнародним кримінальним судом та адміністративну процедуру, такі:

• створення уповноваженого з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин (+1 бал, Індекс реформ 183). Уповноважений буде опікуватися питаннями зниклих безвісті замість Комісії, яка діяла раніше. Постанова також доручає МВС забезпечити функціонування Єдиного реєстру осіб зниклих безвісти за особливих обставин.
• закон, що забороняє символіку вторгнення та проросійські громадські організації (+0,8 бала, Індекс реформ 184). За ним Україна визнає Росію державою-терористом, метою якої є геноцид українського народу, та забороняє створення, поширення і використання в Україні та за кордоном з пропагандистською метою продукції, що використовує латинські літери «‎Z» та «‎V» як символи воєнного вторгнення чи містить офіційну або неофіційну символіку (емблеми) збройних сил Російської Федерації. Така символіка дозволена у матеріалах, зроблених з метою засудження російської агресії, тематичних фотовиставках, у медіаматеріалах, що фіксують злочини РФ, на трофейній техніці тощо. Також закон забороняє діяльність проросійських громадських організацій, які пропагують російський нацистський тоталітарний режим чи підтримують збройну агресію.

Бізнес-середовище

За три місяці ми зафіксували вісім важливих змін у цій сфері. 5 законів ініційовані Верховною Радою, один із них у співавторстві з президентом, адже був ухвалений після врахування його пропозицій. Два закони ініційовані президентом, один — Кабінетом Міністрів. Також до реформ потрапив наказ Мінфіну.

До ключових змін, окрім ратифікації вищезгаданої угоди про «відкрите небо», належать:

• закон про вдосконалення механізму протидії рейдерству (+1,5 бала, Індекс реформ 184). Він містить багато «‎технічних», але важливих змін. Наприклад, робоче місце держреєстратора має відповідати місцезнаходженню суб’єкта реєстрації чи центру надання адміністративних послуг — це зменшує можливості звернутися до «‎свого» реєстратора. Описаний алгоритм дій реєстратора у випадку, якщо його доступи до реєстрів були використані третіми особами. Важливим нововведенням є необхідність у реальному часі телефоном інформувати власника майна про будь-які дії в реєстрах щодо його власності. Мін’юст отримав право забороняти реєстраційні дії на час розгляду скарги на них. Це має дозволити вчасно зупиняти рейдерські захоплення власності.
• закон щодо санкцій, пов’язаних з активами окремих осіб (+1 бал, Індекс реформ 184). Він уточнює підстави включення фізосіб до санкційних списків. Зокрема санкції можуть накладатися на людей, які створюють загрозу національній безпеці чи територіальній цілісності України, або на осіб, що спонсорують таких людей. Також закон впроваджує новий вид санкцій — стягнення активів підсанкційної особи, а також активів, якими вона може прямо чи опосередковано розпоряджатися, в дохід держави. Справи про стягнення активів у дохід держави вестиме Вищий антикорупційний суд.

Державні фінанси

В цьому напрямі моніторингу ми виділили п’ять важливих змін. Цього разу три реформи ініціювала Верховна Рада, по одній на рахунку Кабінету Міністрів та Нацбанку. Окрім закону про приєднання «Ощадбанку» до загальної системи гарантування вкладів важливими змінами стали такі:

• спрощення доступу нерезидентів (іноземців, людей без громадянства, людей з українським громадянством, які постійно проживають в інших країнах) до державних цінних паперів України (+1 бал, Індекс реформ 182). Це зроблено з метою залучення додаткових коштів, адже тепер іноземці можуть легше інвестувати в українські військові облігації внутрішньої позики та інші цінні папери держави.
• два закони для підтримки наукової діяльності: зміни до Митного кодексу для підтримки наукової діяльності (+1 бал, Індекс реформ 183) та звільнення  імпорту наукового обладнання від ПДВ (+1 бал, Індекс реформ 183). Влада намагається підтримати науку, знизивши податковий тиск на неї. Наукове обладнання та реактиви, які навчальні заклади та наукові установи закуповують для власних потреб, звільняються від ввізного мита та ПДВ.
  

Хто найбільший реформатор?

У другому кварталі 2022 року лідером в ухваленні реформ стала Верховна Рада — 16 регуляцій, на другому місці Кабінет Міністрів — на його рахунку 12 ініційованих законів та ухвалених постанов. П’ять реформ (чотири з них у співавторстві) на рахунку Президента, дві важливі постанови ухвалив НБУ, одна реформа на рахунку Мінфіну. Також до рейтингу реформаторів потрапило «Укренерго», яке підписало угоду про приєднання до європейського енергетичного простору.

У порівнянні з попереднім кварталом у другому кварталі 2022: 

• кількість важливих нормативних актів трохи зменшилася — з 35 до 33 (проте цього разу без антиреформ). 
• середня оцінка раунду впала з 1,5 до 1,2 бала (до перерахунку середнє значення раунду у першому кварталі становило 0,8 бала); 
• середня оцінка події виросла з +1 до 1,2 бала з діапазону від -5 до +5. 

Перехід війни між Росією та Україною у затяжну фазу посилив необхідність вирішувати  «довгострокові» проблеми: обмежувати вплив Російської Федерації на внутрішнє середовище України, боротися з колаборантами, шукати зниклих безвісті та підтримувати їхні родини. Важливим питанням залишається пошук нових джерел фінансування державного бюджету — адже податкові надходження через війну знизилися, а потреба у фінансуванні виросла через спричинені росією руйнування, збільшення кількості безробітних та внутрішньо переміщених осіб та значне зростання витрат на оборону. Тому ці проблеми були у фокусі рішень української влади. За три місяці Україна також зробила кілька важливих кроків назустріч Європейському союзу. 

23 червня Європейська Рада надала Україні статус кандидата на вступ до ЄС (з умовами). Сподіваємося, статус кандидата та «дорожня карта» вступу до ЄС пришвидшать необхідні реформи в Україні та не даватимуть уряду (в широкому сенсі) збиватися на манівці.

Щоб європейська мрія стала реальністю, Україні необхідно розбудовувати інституції та подолати перешкоди на шляху до верховенства права, синхронізувати внутрішнє законодавство з європейським та тримати у фокусі кліматичні виклики і потребу розвитку «зеленої» енергетики та екологічного виробництва.