Борьба продолжается. Обзор реформ за второй квартал 2022

Ключевые изменения

Самую высокую оценку (+3 балла) получило решение о присоединении Украины к европейской энергосистеме (Индекс реформ 183) (оно было реализовано в марте, но попало в апрельский релиз Индекса реформ, а следовательно, в обзор за 2 квартал).

В полночь 24 февраля энергетическая система Украины для тестирования автономной работы была отсоединена от энергосистем России и Белоруссии. Но в результате начала полномасштабного наступления РФ на Украину обратное присоединение стало невозможным. Благодаря тесному сотрудничеству Укрэнерго и европейской системы операторов передачи электроэнергии (ENTSO-E) в марте 2022 года стало возможным объединение европейской и украинской энергосистем. Кроме энергетической безопасности и независимости от РФ и Беларуси во время войны это также дало Украине выгодный рынок для продажи электроэнергии.

«”Укренерго” постепенно увеличивает размер мощности, которая распределяется на аукционах, и до конца года эта мощность может достигнуть нескольких гигаватт. Цены на аукционах на распределение мощности могут быть достаточно интересны для “Укрэнерго” и государства. Например, на аукционе 28 июня 2022 года относительно доступа к пересечению с Румынией стоимость такого доступа составляла от 4200 грн до 8300 грн за МВт*ч, что является абсолютным рекордом за все годы проведения аукционов. С такой ценой за доступ и при распределении 2 ГВт, “Укрэнерго” может получать до 72 млрд грн в год», — объясняет Максим Сысоев из юридической компании «Dentons», член комитета по энергетике Американской торговой палаты в Украине.

Еще два закона, которые сближают Украину с Европой:

• закон о ратификации «открытого неба» с ЕС (+2 балла, Индекс реформ 183). Теперь Украина и страны ЕС будут иметь общие стандарты авиационной безопасности, защиты прав потребителей авиауслуг, организации воздушного движения. Соглашение также отменяет монополию на авиамаршруты, которая устанавливалась двусторонними договорами между странами. Ратификация будет проходить в два этапа: на первом все авиакомпании смогут выполнять рейсы между Украиной и ЕС, на втором — авиакомпании Украины получат право совершать сложные рейсы (с несколькими точками приземления, но с первой или последней в Украине), а авиакомпании ЕС — сложные рейсы и внутренние рейсы в Украине. Ратификация Соглашения должна была бы значительно оживить туристический рынок Украины, но война между Украиной и РФ внесла коррективы в реализацию соглашения.
  
• закон об админпроцедуре (+2 балла, Индекс реформ 184) нормирует процедуру взаимодействия административных органов с гражданами и юрлицами. Так, он вводит понятие «заинтересованных лиц» для административных дел и требует уведомлять таких лиц о начале административных производств, связанных с их интересами. Также у лиц, на которых административное решение повлияет негативно, появилось право быть заслушанными до принятия административного акта с таким решением. «Закон “Об админпроцедуре” важен в контексте евроинтеграции Украины. Так, Еврокомиссия перед тем, как решить, предоставить ли Украине статус кандидата, вручила нам опросник, в котором были вопросы, в частности, относительно административной процедуры», — добавляет Александр Калитенко, юридический советник ТІ. Ведь Украина была единственным государством в Европе, не принявшим такой закон.

Несколько важных законов второго квартала 2022 года призваны уменьшить влияние РФ на Украину и наказать военных преступников и коллаборантов:

• закон о сотрудничестве с Международным уголовным судом (МУС) (+2 балла, Индекс реформ 183) является попыткой создать алгоритм взаимодействия с ним без ратификации Римского статута, устанавливающего правила деятельности МУС. В законе отмечено, что его действие распространяется только на преступления российской армии, должностных лиц РФ и других стран, совершенные в Украине во время вооруженной агрессии. Хотя сотрудничать с МУС несомненно важно, эксперты предостерегают, что закон Украины не может регулировать деятельность Международного уголовного суда. «Сотрудничество с Судом не предусматривает применение принципа меню: государство, признавшее юрисдикцию МУС, уже не имеет права выбирать, на кого будет направлено правосудие. Суд самостоятельно решает, относительно кого и чего инициировать производство. Поэтому украинское ограничение не будет иметь никакого значения для МУС, следовательно, действовать не будет», — комментирует Катерина Рашевская, «Региональный центр прав человека». Наиболее выгодной для Украины была бы ратификация Римского статута, позволяющая нашему государству пользоваться правами, которые он предоставляет, а не только выполнять соответствующие обязанности.
• закон о запрете пророссийских партий (+2 балла, Индекс реформ 183) добавляет в закон о политических партиях еще две причины для запрета деятельности партии в Украине: оправдание/отрицание российской агрессии или прославление и поддержка оккупантов (например, использование слов «повстанцы», «ополченцы», «вежливые люди» для обозначения коллаборантов или представителей оккупационных администраций). Также закон уменьшает постороннее влияние на украинские политические партии, запрещая им заключать соглашения, ставящие их в подчиненное положение относительно иностранных организаций или партий.
• закон о наказании коллаборантов (+2 балла, Индекс реформ 183) дополняет Уголовный кодекс статьей о пособничестве государству-агрессору. За умышленную помощь (реализация решений государства-агрессора, добровольная передача материальных ресурсов оккупантам и т.п.) можно получить лишение свободы сроком до 12 лет, а также запрет занимать определенные должности сроком до 15 лет. Эта норма касается всех, кроме граждан государства-агрессора. Однако «проблемным будет применение этих норм на практике. Трудно доказать добровольность сотрудничества и наличие у лица умысла, когда люди находятся на оккупированных территориях. И здесь вопрос будет в том, не будут ли украинские суды презюмировать наличие такого умысла, в частности со стороны медиа, которые вынуждены были вещать из оккупации под дулами автоматов», — объясняет Татьяна Авдеева, юрист Центра демократии и верховенства права.

Другие ключевые реформы касаются обеспечения тяжелобольных лекарствами и присоединение «Ощадбанка» к общей системе гарантирования вкладов физических лиц:

• закон о предоставлении лекарств из сострадания (+2 балла, Индекс реформ 184) создает механизмы для безвозмездного предоставления украинцам незарегистрированных в Украине лекарств. Это будет возможно в рамках двух типов программ, которые должны быть утверждены Министерством здравоохранения. Во-первых, на безвозмездное предоставление лекарств могут претендовать тяжелобольные пациенты, принимавшие участие в клинических исследованиях этих лекарств, после окончания таких исследований. Во-вторых, пациенты смогут безвозмездно получать лекарства, которые не зарегистрированы в Украине, однако проходят как минимум II фазу клинических испытаний в США, странах Европейской экономической зоны, Австралии, Канаде, Японии, Великобритании, Израиле или Швейцарии.
• закон о присоединении «Ощадбанка» к общей системе гарантирования вкладов (+2 балла, Индекс реформ 182). До этого «Ощадбанк» был единственным банком, гарантировавшим вкладчикам полный возврат суммы депозита в случае своего вывода с рынка. Это искажало конкуренцию и способствовало большей привлекательности государственного банка по сравнению с частными. «Кроме того, не являясь участником Фонда гарантирования вкладов физических лиц, банк экономил на отчислениях в Фонд. К примеру, тот объем средств физических лиц, который есть в «‎Ощадбанке», предусматривает уплату взносов в Фонд в размере около 1 миллиарда гривен. Это соразмерно с чистой прибылью Ощадбанка за прошлый [2021] год», — добавляет Михаил Демкив из ICU.

Что изменилось в ключевых сферах?

Во втором квартале 2022 года мы зафиксировали изменения во всех шести сферах наблюдения. Больше всего реформаторских нормативных актов относятся к направлению «Бизнес-среда» — 8. А вот по общему прогрессу (сумме оценок событий) — первенство за направлением «Государственное управление».

Далее посмотрим на сферы с наибольшим прогрессом реформ по сумме баллов — это «‎Государственное управление», «Бизнес-среда» и «Государственные финансы».

Государственное управление

Во втором квартале власть приняла семь реформ в сфере государственного управления. Четыре из них инициировала Верховная Рада, еще три Кабинет Министров. Однако три закона были приняты после учета предложений президента, поэтому мы включили его в соавторы этих регуляций.

Среди важнейших изменений в этой сфере, кроме вышеприведенных законов о запрете пророссийских партий, наказании коллаборантов, сотрудничестве с Международным уголовным судом и административной процедуре, такие:

• создание института уполномоченного по вопросам лиц, пропавших без вести при особых обстоятельствах (+1 балл, Индекс реформ 183). Уполномоченный будет заниматься вопросами пропавших без вести вместо действовавшей ранее Комиссии. Постановление также поручает МВД обеспечить функционирование Единого реестра лиц, пропавших без вести при особых обстоятельствах.
• закон, запрещающий символику вторжения и пророссийские общественные организации (+0,8 балла, Индекс реформ 184). Согласно ему Украина признает Россию государством-террористом, целью которого является геноцид украинского народа, и запрещает создание, распространение и использование в Украине и за рубежом с пропагандистской целью продукции, которая использует латинские буквы «Z» и «V» как символы военного вторжения или содержит официальную или неофициальную символику (эмблемы) вооруженных сил Российской Федерации. Такая символика разрешена в материалах, сделанных в целях осуждения российской агрессии, тематических фотовыставках, в медиаматериалах, фиксирующих преступления РФ, на трофейной технике и т.д. Также закон запрещает деятельность пророссийских общественных организаций, которые пропагандируют российский нацистский тоталитарный режим или поддерживают вооруженную агрессию.

Бизнес-среда

За три месяца мы зафиксировали восемь важных изменений в этой сфере. 5 законов инициированы Верховной Радой, один из них в соавторстве с президентом, поскольку был принят после учета его предложений. Два закона инициированы президентом, один — Кабинетом Министров. Также в реформы попал приказ Минфина.

К ключевым изменениям, кроме ратификации вышеупомянутого соглашения об «открытом небе», относятся:

• закон об усовершенствовании механизма противодействия рейдерству (+1,5 балла, Индекс реформ 184). Он содержит много «технических», но важных изменений. Например, рабочее место госрегистратора должно соответствовать местонахождению субъекта регистрации или центра предоставления административных услуг — это уменьшает возможность обратиться к «своему» регистратору. Описан алгоритм действий регистратора в случае, если его доступы к реестрам были использованы третьими лицами. Важным нововведением является необходимость в реальном времени по телефону информировать владельца имущества о любых действиях в реестрах относительно его собственности. Минюст получил право запрещать регистрационные действия во время рассмотрения жалобы на них. Это должно позволить своевременно останавливать рейдерские захваты собственности.
• закон о санкциях, связанных с активами отдельных лиц (+1 балл, Индекс реформ 184). Он уточняет основания включения физлиц в санкционные списки. В частности, санкции могут налагаться на людей, которые создают угрозу национальной безопасности или территориальной целостности Украины, или на лиц, спонсирующих таких людей. Также закон внедряет новый вид санкций — взыскание активов подсанкционного лица, а также активов, которыми оно может прямо или косвенно распоряжаться, в доход государства. Дела о взыскании активов в доход государства будет вести Высший антикоррупционный суд.

Государственные финансы

В этом направлении мониторинга мы выделили пять важных изменений. В этот раз три реформы инициировала Верховная Рада, по одной на счету Кабинета Министров и Нацбанка. Кроме закона о присоединении «Ощадбанка» к общей системе гарантирования вкладов, важными изменениями стали следующие:

• упрощение доступа нерезидентов (иностранцев, людей без гражданства, людей с украинским гражданством, постоянно проживающих в других странах) к государственным ценным бумагам Украины (+1 балл, Индекс реформ 182). Это сделано с целью привлечения дополнительных средств, ведь теперь иностранцы могут легче инвестировать в украинские военные облигации внутреннего займа и другие ценные бумаги государства.
• два закона для поддержки научной деятельности: изменения в Таможенный кодекс для поддержки научной деятельности (+1 балл, Индекс реформ 183) и освобождение импорта научного оборудования от НДС (+1 балл, Индекс реформ 183). Власть пытается поддержать науку, снизив налоговое давление на нее. Научное оборудование и реактивы, которые учебные заведения и научные учреждения закупают для собственных нужд, освобождаются от ввозной пошлины и НДС.
  

Кто главный реформатор?

Во втором квартале 2022 года лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 16 регуляций, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 12 инициированных законов и принятых постановлений. Пять реформ (четыре из них в соавторстве) на счету Президента, два важных постановления принял НБУ, одна реформа на счету Минфина. Также в рейтинг реформаторов попало «Укрэнерго», подписавшее соглашение о присоединении к европейскому энергетическому пространству.

По сравнению с предыдущим кварталом во втором квартале 2022 года:

• количество важных нормативных актов несколько уменьшилось — с 35 до 33 (однако на этот раз без антиреформ).
• средняя оценка раунда упала с 1,5 до 1,2 балла (до пересчета среднее значение раунда в первом квартале составляло 0,8 балла);
• средняя оценка события выросла с +1 до 1,2 балла из диапазона от -5 до +5.

Переход войны между Россией и Украиной в затяжную фазу усилил необходимость решать «долгосрочные» проблемы: ограничивать влияние Российской Федерации на внутреннюю среду Украины, бороться с коллаборантами, искать пропавших без вести и поддерживать их семьи. Важным вопросом остается поиск новых источников финансирования государственного бюджета — ведь налоговые поступления из-за войны снизились, а потребность в финансировании выросла из-за вызванных Россией разрушений, увеличения количества безработных и внутренне перемещенных лиц и значительного роста расходов на оборону. Поэтому эти проблемы были в фокусе решений украинской власти. За три месяца Украина также сделала несколько важных шагов навстречу Европейскому союзу.

23 июня Европейский Совет предоставил Украине статус кандидата на вступление в ЕС (с условиями). Надеемся, статус кандидата и «дорожная карта» вступления в ЕС ускорят необходимые реформы в Украине и не будут давать правительству (в широком смысле) сбиться с пути.

Чтобы европейская мечта стала реальностью, Украине необходимо развивать институты и преодолеть препятствия на пути к верховенству права, синхронизировать внутреннее законодательство с европейским и держать в фокусе климатические вызовы и необходимость развивать «зеленую» энергетику и экологическое производство.