Бюджетна децентралізація: життя або смерть великих і малих українських міст

Це цитата першого віце-прем’єра і міністра економічного розвитку Степана Кубіва. Мінекономіки і Мінфін запевняють, що в бюджетах міст стільки грошей, що вони не встигають їх витрачати, і непогано б підкинути регіонам зобов’язань. Влада міст очікувано відмовляється від додаткових обов’язків і запевняють, що можливості їх виконувати за власні гроші немає.

Що насправді відбувається з фінансами великих і малих українських міст та як це пов’язано з реформою фінансової децентралізації?

Не вперше

Історія запевняє, що надлишок грошей в регіонах (профіцит місцевих бюджетів) – зовсім нерідке явище в Україні.

З 2001 по 2015 за підсумками року місцеві бюджети в Україні показували профіцит – 11 разів, зведений і держбюджет – по одному разу – в 2002 році.

У 2008-2010 рр, на які припала економічна криза, місцеві пішли в дефіцит. Після цього з року в рік місцеві перевиконували плани по доходах.

У 2015-му відбувся стрибок – в порівнянні з попереднім роком профіцит місцевих збільшився в 2,3 рази – з 6 млрд грн до 14,3 млрд грн.

Причина тому – реформа децентралізації.

Уряд зважився на неї два роки тому.

Наміри були благими: надати місцевим бюджетам різних рівнів більше повноважень, створити стимули для економічного розвитку територій. Одночасно планувалося «розвантажити» держбюджет від необхідності фінансувати масу регіональних програм, підвищити ефективність використання держкоштів.

У грудні 2014 року разом з бюджетом на наступний рік Рада прийняла закон про реформу міжбюджетних відносин.

Він кардинально змінив фінансові потоки між державним і місцевими бюджетами на користь останніх.

Бюджети різних рівнів отримали тоді додатковий ресурс за рахунок:

• Зміни правил сплати прибуткового податку (Вони закріпили єдині нормативи відрахування ПДФО за бюджетами кожного рівня – 25% зібраного на території податку йде до держбюджету, 15% – до обласних бюджетів, 60% – до бюджетів міст обласного та районного значення, об’єднаних громад);
• відрахування плати за адміністративні послуги до місцевих бюджетів;
• появи 5% збору з роздрібних продажів;
• зміни пропорції відрахувань екологічного податку – 20% до держбюджету, 80% – до бюджетів інших рівнів;
• реформи податку на нерухомість (розширення бази оподаткування);
• відрахування до обласних бюджетів 10% податку на прибуток, який раніше повністю надходив до держбюджету.

Крім того, місцеві бюджети отримали ряд додаткових бонусів – право на свій розсуд вибирати банки для зберігання і обслуговування власних коштів, самостійно, без прив’язки до держбюджету, затверджувати свої кошториси.

VoxUkraine вирішив проаналізувати, як змінилося фінансове самопочуття міст через майже два роки після старту реформи.

Ми зосередилися на аналізі доходів загальних фондів 173 міст обласного та районного значення.

 Ми сфокусували увагу на містах тому що це – центри економічної активності, фінансові потоки в них найбільш рухливі і максимально чутливі до законодавчих нововведень.

У дослідженні не враховувався Київ. Столиця – це місто з особливим статусом, структура його доходів відрізняється від інших міст і порівняння було б некоректним.

Аналіз зроблений на підставі даних міністерства фінансів. Порівнювалися показники за перші вісім місяців 2014 року, 2015 і 2016-го. (Не враховувалися трансферти з держбюджету).

Феномен найдинамічніших

За підсумками аналізу даних про доходи міст помітна одна тенденція – найбільше зростання доходів за останні три роки показали зовсім не великі обласні центри, а міста з населенням до 100 000 осіб.

Десятка населених пунктів, чиї доходи за останні три роки росли найшвидше, виглядає так:

Найповільніше росли доходи в містах Дніпропетровської та Донецької област Так, найнижче зростання доходів показав Вільногірськ, економіка якого максимально залежить від роботи його основного підприємства – Вільногірського ГЗК. Його продукція була основою для виробництва як «Кримського титану», виробничі потужності якого залишилися в анексованому Криму. Восени 2014 – влітку 2015 комбінат страждав від силових захоплень тітушок, перейшов з-під управління Дмитра Фірташа під держконтроль.

Основна причина, через яку в списку опинилися міста Донецької області – війна. Майже два роки військових дій на Донбасі призвели до падіння міських економік та відтоку населення з цих територій.

У десятку відстаючих по зростанню доходів також потрапили по одному місту Київської, Одеської та Кіровоградської областей.

У міст мільйонників не погані показники, але жоден не дотягнув до десятки. Наприклад, доходи Харкова за два роки зросли на 98%, Дніпра на 99%, а Одеси на 115%.

Перш ніж перейти до аналізу причин, чому одні міста виграли від децентралізації набагато більше за інші, ми перевірили, чи не спотворили дані масштабні потоки внутрішньої міграції, викликані війною на Сході.

Фактор війни та великої міграції

За даними Міністерства соцполітики в Україні близько 1,7 млн внутрішньо переміщених осіб. Що ставить Україну на 8 місце серед усіх країн світу за масштабом міграційних процесів. Ми вирішили перевірити гіпотезу, що можливо зростання доходів ряду міст викликане надшвидким приростом населення. В такому випадку жителі міст фактично не стали багатшими, адже бюджет міста витрачається на значно більшу чисельність жителів. Для цього ми порахували як змінилися доходи міст в перерахунку на одного жителя.

Десятка міст з найбільш бюджетно-забезпеченими містянами виглядає так:

Приріст доходів з початку реформи на одного жителя підтверджує висновки попереднього розділу, що найбільше від фінансової децентралізації поки виграють малі та середні міста.

Так, наприклад, Яремче і Коломия Івано-Франківської області з населенням менше 10 тис чоловік показали за два роки зростання доходів на людину з 2234 грн до 5850 грн (зростання 169%) та з 5354 до 14901 грн (зростання 178,3%) відповідно.

Хуст, Чугуїв, Володимир-Волинський та Буча з населенням до 50 000 чоловік також увійшли в ТОП-10 населених пунктів по зростанню доходів на особу.

Як видно з таблиці найбільше зросли бюджети (в перерахунку на одну людину) містечок з населенням до 10 000 в середньому в 2,4 рази, за ними йдуть міста з населенням до 100 000, на кожного їх містянина в 2016-му припадає в 2,2 рази більше бюджетних коштів, ніж в 2014-му.

Якщо поглянути на дані в регіональному розрізі, то можна побачити чітку тенденцію – від децентралізації виграли міста, розташовані переважно в західних областях, а програли міста з регіонів, де домінує важка промисловість. Чому так сталося?

Мистецтво багатіти

Є кілька причин, чому так розподілилися переможці і переможені.

1. Доходами належить ділитися, або надходження від ПДФО вирівнялися

Прибутковий податок сплачується за місцем реєстрації, а не за місцем знаходження платника. Бізнес воліє реєструватися у великих населених пунктах, саме з цієї причини великі міста завжди «відтягували» цей ресурс від малих. (Податкова адреса дуже часто не збігається з адресою фактичною. І, якщо компанія зареєстрована у Києві, а всю діяльність вела у Бучі, то податки вона платила у Києві та діставалися вони Києву. А вирівнювання доходів від ПДФО у результаті децентралізації за кожним бюджетом закріпило певний відсоток доходу від цього податку та тепер ці перекоси не так видно, сталося своєрідне вирівнювання).

Після децентралізації порядок сплати ПДФО змінився – кожен рівень бюджету вправі претендувати на свою частку податку – бюджети міст обласного значення – 60%, обласні бюджети – 15%, держбюджет тільки – 25%. Київ – виняток, він віддає державі 60% зібраного на своїй території податку, 40% – залишає собі.

Такий підхід змінив потоки від ПДФО між різними населеними пунктами. Намітився відтік цього податку з великих міст і його нарощення – у малих.

Наприклад, у Львові до 2015 року надходження від ПДФО росли. Але в 2015 тенденція змінилася – коли складався бюджет, очікувалося, що місто збере на 211 млн грн. прибуткового податку менше ніж у 2014. На кінець року вдалося уникнути недобору і зібрати все ж таки на 6,7 млн грн. більше, ніж у 2014. Але для такого міста як Львів це практично нічого – у минулому зростання було набагато більшим.

А, наприклад, у туристичному місті Трускавець і обласному центрі Ужгород негативна тенденція таки намітилася: якщо кілька років до цього надходження від ПДФО росли, то у рік децентралізації вони просіли. У звітах про виконання бюджетів цих міст йдеться про те, що це пов’язано з «змінами нормативів по відрахуванню прибуткового податку».

2. Нерівномірне проведення нормативно-грошової оцінки землі населених пунктів (і ефект масштабу).

Вартість одного гектара землі враховується при визначенні розміру плати за землю. Плата за землю – один з найбільш значущих джерел доходів місцевих бюджетів. Децентралізація збільшила можливі граничні ставки цього податку з 1 до 3% від нормативно-грошової оцінки (за винятком сільгоспугідь і земель загального користування).

Згідно із законом така оцінка повинна проводитися раз на п’ять-сім років. У різних населених пунктах вона проводиться у різні роки. Відповідно – ефект від неї теж різний.

Так, якщо велике місто її провело, наприклад, у 2013 році, а мале – в 2015 (з урахуванням нових ставок після децентралізації), то у малому місті приріст доходів від цього податку був більший – у невеликому місті ефект від оцінки накладеться на ефект від підвищення ставок, тоді як у великому вплив буде тільки від підвищення ставок.

Згідно з офіційними даними Держгеокадастра, оновлення нормативно-грошової оцінки на сьогоднішній день потребують 3825 населених пункти України.

3. Фактор подорожей, або до чого призводить розвиток туристичної інфраструктури.

Серед міст, які показали швидке зростання доходів туристичні міста західної України – Берегове, Мукачеве. Туристична активність підживлює торгівлю, розвиток дорожньої інфраструктури, які генерують надходження від 5% збору з роздрібних продажів.

4. Переселенці гальмують зростання доходів великих міст

Активна внутрішня міграція через війну на сході і анексії Криму зіграла проти конкретних міст-мільйонників – Харкова, Дніпропетровська, Львова. (Києва теж, але, нагадаємо, ми його не враховуємо в даному аналізі). Саме ці міста стали основними приймаючими сторонами переселенців. Тимчасово-переміщені особи (ТПО) – отримувачі різних соціальних пільг. Через них населення у великих містах офіційно збільшується, але це збільшення не гарантує пропорційного зростання доходів міста (багато ТПЛ не працюють або працюють на низькооплачуваних роботах, що відповідно не приносить місту значних надходжень).

Тоді як невеликі міста, які не приймали переселенців, виявилися у більш виграшному становищі.

5. Міграція бізнесу із зони АТО, зміщення центрів економічної активності. Авдіївка, Новогродівка, Дзержинськ – все це міста Донецької області, економіка якої постраждала через війну і відтік бізнесу з цього регіону. Інші міста Донбасу також показали більш повільні темпи зростання доходів.

Інший ефект у Сєвєродонецьку. Після того, як Луганськ опинився під контролем бойовиків, Сєвєродонецьк став центром економічної активності Луганської області (обласний центр перенесено з Луганська у Сєвєродонецьк). Багато компаній з окупованих територій перереєструвалися саме у Сєвєродонецьку. Невеликий і максимально залежний від держдотацій бюджет міста відчув на собі подвійний ефект: приплив бізнесу збігся і посилив ефект від децентралізації. Результат: збільшення доходу від податку на прибуток з 89,2 тис грн в 2014 році до 5,147 млн грн в 2015-му. З урахуванням того, що Сєвєродонецьк знаходиться у бунтівному регіоні, це непоганий показник, хоча до війни з Росією доходи міста від податку на прибуток у різні роки досягали 20-30 млн грн., а то і більше.

Підсобили і доходи від збору з роздрібних продажів у розмірі 40 млн грн, а також зростання доходів від ПДФО.

Витрати призвели до суперечок

У розумінні Мінфіну, накопичення ресурсу містами у таких розмірах стало можливим не тільки тому, що вони отримали додаткові джерела доходів, а й тому – що у перші два роки після старту реформи їх не вийшло «навантажити» усіма повноваженнями, якими хотілося.

Реформа децентралізації позначилася жорстким протистоянням у трикутнику «держава-регіони-депутати». Кожна сторона намагалася відстояти свої інтереси.

Так, у грудні 2014 року разом з додатковим ресурсом міста отримали повноваження з фінансування ремонту та утримання комунальних доріг, медчастин і лікарень «Укрзалізниці», шкіл і спортивних закладів. Додалося витрат на культуру і профтехосвіту.

На етапі проходження законопроекту через парламент депутатам вдалося «відбити» спроби уряду завантажити місцевих окремими витратами. У тому числі вдалося відкласти передачу на баланс місцевих бюджетів витрат з утримання ВНЗ І-ІІ рівня акредитації. Пізніше уряд зазнав невдачі у спробі перекласти на місцевих фінансування деяких пільг.

Суть проблеми в тому, що в 2015 році Мінфін підготував поправки до Бюджетного кодексу, якими планував перекласти ряд витрат на місцеві бюджети. Фінансування пільг на пасажирські перевезення були в числі цих витрат. На етапі узгодження поправок до Бюджетного Кодексу парламентський комітет з питань соціальної політики Людмили Денисової ці поправки відхилив. У бюджеті на 2016 рік уряд не заклав гроші на фінансування пільг. Таким чином склалася юридично-фінансова колізія – закон дозволяє місцевим розраховувати на гроші від держави на пільги, а держава їх навіть і не думала виділяти. Ця проблема (а також пасивна позиція уряду щодо її вирішення на протязі року) стала причиною судових позовів міст до Кабміну.

Реальний ефект від децентралізації помітний не тільки за доходами, але і за витратами. Міста стали помітно більше витрачати на будівництво та дорожнє господарство/транспорт.

Так, наприклад, Запорізька область збільшила останні в 2015 на 72% в порівнянні з попереднім роком – з 181,6 млн грн до 314,1 млн грн, Миколаївська з 94 млн грн до 192 млн грн.

Згідно офіційних даних, у 2015-му в порівнянні з попереднім роком збільшилися витрати міст на ЖКГ (+ 7 млрд грн), капітальні витрати (+18,6 млрд грн).

 В усьому винні гроші

В цьому році при підготовці бюджету на 2017 рік процес розподілу повноважень також ризикує опинитися дуже турбулентним.

Мінфін наполягає на тому, що “недозавантаження” місцевих функціями по видатках призводило і призводить до надприбутків. Міністерство займає категоричну позицію: треба додати їм витрат і крапка.

Зараз дискусії ведуться знову-таки навколо фінансування пільг, ВНЗ І-ІІ рівня акредитації (пропонується залишити на балансі держави до 2018 року), розмежування сфери відповідальності щодо утримання шкіл (педагогів утримувати за рахунок держави, обслуговуючий персонал – за рахунок місцевих бюджетів і додаткової дотації).

І 10,5 млрд грн коштів місцевих влад, які на початок вересня перебували на депозитах у банках – своєрідна “червона ганчірка” для міністерства. (Перший віце-прем’єр Степан Кубів назвав цю цифру під стенограму на Погоджувальній раді у ВР)

Міністерство фінансів використовує його як один з основних аргументів, але він не витримує критики.

Суть у тому, що згідно з офіційними даними, 85% всіх депозитів (близько 6,3 млрд грн) зосереджені на рахунках 20 міст (6% громад). У списку найбагатших 13 міст обласного значення – Запоріжжя, Дніпропетровськ, Вінниця, Львів, Одеса та інші. Тобто депозитами особливо великих розмірів більшість громад все ж не володіє. Тому якщо “дозавантаження функціями” відбудеться без забезпечення додатковим ресурсом в достатніх розмірах у містах, які не володіють великими заощадженнями) виникнуть проблеми з проведенням цих витрат.

Крім того, між місцевою владою та державою пролягла ще одна лінія конфлікту. Вона пов’язаний з планами уряду різко підвищити мінімальну зарплату до 3200 грн з січня наступного року.

На ці цілі державі додатково потрібно 28,3 млрд грн. Через “фактор 3200” збільшаться також витрати місцевих бюджетів.

У доопрацьованій редакції проекту бюджету до другого читання Мінфін збільшив медичну субвенцію містам до 55,7 млрд грн (+8,9 млрд грн), субвенцію на освіту – до 52,6 млрд грн (+10,7 млрд грн.) Очікуються також додаткові надходження від єдиного та прибуткового податків, які осядуть на місцях.

Однак цього може не вистачити – можуть виникнути труднощі з фінансуванням витрат, які “спустилися” на міста в процесі децентралізації та забезпечуються за рахунок власних коштів міст. Наприклад, стосовно утримання непедагогічного персоналу.

Все це в кращому випадку може уповільнити зростання профіциту на регіональному рівні. У гіршому, якщо щось піде не так (передані повноваження не будуть повністю забезпечені доходами, наприклад) у населених пунктів з мінімальними доходами просто не буде грошей на виконання “спущених” зобов’язань.

Це означає, що окремі програми або витрати будуть реалізовуватися в повному обсязі або ж не будуть реалізовуватися взагалі – до тих пір поки не буде знайдений необхідний ресурс.

Стаття написана за участі Олександра Ярощука.