Бюджетная децентрализация: жизнь или смерть больших и малых украинских городов

Это цитата первого вице-премьера и министра экономического развития Степана Кубива. Минэкономики и Минфин уверяют, что в бюджетах городов столько денег, что они не успевают их тратить, и неплохо бы подкинуть регионам обязательств. Власти городов ожидаемо отказываются от допобязательств и уверяют, что возможности их выполнять за собственные деньги нет.

Что на самом деле происходит с финансами больших и малых украинских городов и как это связано с реформой финансовой децентрализации?

Не первый раз

История уверяет, что излишек денек в регионах (профицит местных бюджетов) — совсем нередкое явление в Украине.

С 2001 по 2015 по итогам года местные бюджеты в Украине показывали профицит — 11 раз, сводный и госбюджет — по одному разу — в 2002 году.

В 2008-2010 гг, на которые пришелся экономический кризис, местные ушли в дефицит. После этого из года в год местные перевыполняли планы по доходам.

В 2015-ом случился скачок – по сравнению с предыдущим годом профицит местных увеличился в 2,3 раза – с 6 млрд грн до 14,3 млрд грн.

Причина тому – реформа децентрализации.

Правительство решилось на нее два года назад.

Мотивы были благими: предоставить местным бюджетам разных уровней больше полномочий, создать стимулы для экономического развития территорий. Заодно планировалось «разгрузить» госбюджет от необходимости финансировать массу региональных программ, повысить эффективность использования госсредств.

В декабре 2014 года вместе с бюджетом на следующий год в Рада приняла закон о реформе межбюджетных отношений.

Он кардинально поменял финансовые потоки между государственным и местными бюджетами в пользу последних.

Бюджеты разных уровней получили тогда дополнительный ресурс за счет:

• Смены правил уплаты подоходного налога (Они закрепили единые нормативы отчисления НДФЛ за бюджетами каждого уровня – 25% собранного на территории налога идет в госбюджет, 15% — в областные бюджеты, 60% — в бюджеты городов областного и районного значения, объединенных общин);
• отчисления платы за административные услуги в местные бюджеты;
• появления 5% сбора с розничных продаж;
• смены пропорции отчислений экологического налога – 20% в госбюджет, 80% — в бюджеты других уровней;
• реформы налога на недвижимость (расширение базы налогообложения);
• отчисления в областные бюджеты 10% налога на прибыль, который раньше полностью поступал в госбюджет.

Кроме того, местные бюджеты получили ряд дополнительных бонусов – право по своему усмотрению выбирать банки для хранения и обслуживания собственных средств, самостоятельно, без привязки к госбюджету, утверждать свои сметы.

VoxUkraine решил проанализировать, как изменилось финансовое самочувствие городов спустя почти два года после старта реформы.

Мы сосредоточились на анализе доходов общих фондов 173 городов областного и районного значения.

 Мы сфокусировали внимание на городах потому что это — центры экономической активности, финансовые потоки в них наиболее подвижны и максимально чувствительны к законодательным новшествам.

В исследовании не учитывался Киев. Столица – это город с особым статусом, структура его доходов отличается от других городов и сравнение было бы некорректным.

Анализ сделан на основании данных министерства финансов. Сравнивались показатели за первые восемь месяцев 2014, 2015 и 2016-го. (Не учитывались трансферты из госбюджета).

Феномен самых динамичных

По итогам анализа данных о доходах городов заметна одна тенденция – самый большой рост доходов за последние три года показали вовсе не крупные областные центры, а города с населением до 100 000 человек.

Десятка населенных пунктов, чьи доходы за последние три года росли быстрей всего, выглядит так:

Медленнее всего росли доходы в городах Днепропетровской и Донецкой областей. Так, самый низкий рост доходов показал Вольногорск, экономика которого максимально зависит от работы его основного предприятия — Вольногорского ГОКа. Его продукция была основой для производства как «Крымского титана», производственные мощности которого остались в аннексированном Крыму. Осенью 2014-летом 2015 комбинат страдал от силовых захватов титушек, перешел из-под управления Дмитрия Фирташа под госконтроль.

Основная причина, по которой в списке оказались города Донецкой области — война. Почти два года военных действий на Донбассе привели к падению городских экономик и оттоку населения из этих территорий.

В десятку отстающих по росту доходов также попали по одному городу Киевской, Одесской и Кировоградской областей.

У городов миллионников не плохие показатели, но не один не дотянул до десятки. Например, доходы Харькова за два года выросли на 98%, Днепра на 99%, а Одессы на 115%.

Прежде чем перейти к анализу причин, почему одни города выиграли от децентрализации намного больше других, мы проверили не исказили ли данные масштабные потоки внутренней миграции, вызванные войной на Востоке.

Фактор войны и большой миграции

По данным Министерства Соцполитики в Украине около 1,7 млн внутренне перемещенных лиц. Что ставит Украину на 8 место среди всех стран мира по масштабу миграционных процессов. Мы решили проверить гипотезу, что возможно рост доходов ряда городов вызван сверхбыстрым приростом населения. В таком случае жители фактически не стали богаче, ведь бюджет города тратиться на значительно возросшее число жителей. Для этого мы посчитали как изменились доходы городов в перерасчете на одного жителя.

Десятка городов с самыми бюджетно-обеспеченными горожанами выглядит так:

Прирост доходов с начала реформы на одного жителя подтверждает выводы предыдущего раздела, что больше всего от финансовой децентрализации пока выигрывают малые и средние города.

Так, например, Яремче и Коломыя Ивано-Франковской области с населением меньше 10 тыс человек показали за два года рост доходов на человека с 2234 грн до 5850 грн (рост 169%) и с 5354 до 14901 грн (рост 178,3%) соответственно.

Хуст, Чугуев, Владимир-Волынский и Буча с населением до 50 000 человек также вошли в ТОП-10 населенных пунктов по росту доходов на человека.

Как видно из таблицы больше всего выросли бюджеты (в перерасчете на одного человека) у городков с населением до 10 000 в среднем в 2,4 раза, вслед за ними идут города с населением до 100 000, на каждого их горожанина в 2016-ом приходится в 2,2 раза бюджетных средств, чем в 2016-ом.

Если взглянуть на данные в региональном разрезе, то можно увидеть ясную тенденцию – от децентрализация выиграли города расположенные преимущественно в западных областях, а проиграли города из регионов где доминирует тяжелая промышленность. Почему так произошло?

*города областного и районого значения

Искусство богатеть

Есть несколько причин, почему так распределились победители и проигравшие.

1. Доходами положено делиться, или поступления от НДФЛ выровнялись

Подоходный налог платится по месту регистрации, а не месту нахождения плательщика. Бизнес предпочитает регистрироваться в крупных населенных пунктах, именно по этой причине большие города всегда «оттягивали» этот ресурс от малых. (Налоговый адрес очень часто не совпадает с адресом фактическим. И, если компания зарегистрирована в Киеве, а всю деятельность вела в Буче, то налоги она платила в Киеве и доставались они Киеву. А выравнивание доходов от НДФЛ в результате децентрализации за каждым бюджетом закрепило определенный процент дохода от этого налога и теперь эти перекосы не так видны, произошло своебразное выравнивание ).

 После децентрализации порядок уплаты НДФЛ изменился – каждый уровень бюджета вправе претендовать на свою долю налога — бюджеты городов областного значения – 60%, областные бюджеты – 15%, госбюджет только – 25%. Киев – исключение, он отдает государству 60% собранного на своей территории налога, 40% – оставляет себе.

Такой подход изменил потоки от НДФЛ между разными населенными пунктами. Наметился отток этого налога из больших городов и его прибавления – в малые.

Например, во Львове до 2015 года поступления от НДФЛ росли. Но в 2015 тенденция изменилась – когда составлялся бюджет, ожидалось, что город соберет на 211 млн грн. подоходного налога меньше чем в 2014. На конец года удалось избежать недобора и собрать все-таки на 6,7 млн грн. больше, чем в 2014. Но для такого города как Львов это практически ничего – в прошлом рост был намного бОльшим.

А, например, в туристическом городе Трускавец и областном центре Ужгороде негативная тенденция таки наметилась: если несколько лет до этого поступления от НДФЛ росли, то в год децентрализации они просели. В отчетах о выполнении бюджетов этих городов говорится о том, что это связано с «изменениями нормативов по отчислению подоходного налога».

2. Неравномерное проведение нормативно-денежной оценки земли населенных пунктов ( и эффект масштаба).

Стоимость одного гектара земли учитывается в определении размера платы за землю. Плата за землю – один из наиболее значимых источников доходов местных бюджетов. Децентрализация увеличила возможные граничные ставки этого налога с 1 до 3% от нормативно-денежной оценки (за исключением сельхоз угодий и земель общего пользования).

По закону такая оценка должна проводиться раз в пять-семь лет. В разных населенных она проводится в разные годы. Соответственно – эффект от нее тоже разный.

Так, если большой город ее провел, например, в 2013 году, а малый – в 2015 (с учетом новых ставок после децентрализации), то в малом городе прирост доходов от этого налога был больше – в небольшом городе эффект от оценки наложится на эффект от повышения ставок, тогда как в большом влияние будет только от повышение ставок.

Согласно официальным данным Госгеокадастра, обновление нормативно-денежной оценки на сегодняшний день требуется в 3825 населенных пунктах Украины.

3. Фактор путешествий, или к чему приводит развитие туристической инфраструктуры.

Среди городов, которые показали быстрый рост доходов туристические города западной Украины – Береговое, Мукачево. Туристическая активность подпитывает торговлю, развитие дорожной инфраструктуры, которые генерируют поступления от 5% сбора с розничных продаж.

4. Переселенцы тормозят рост доходов больших городов

Активная внутренняя миграция из-за войны на востоке и аннексии Крыма сыграла против конкретных городов-миллионников – Харькова, Днепропетровска, Львова. (Киева тоже, но, напомним, мы его не учитываем в данном анализе). Именно эти города стали основными принимающими сторонами переселенцев. Временно-перемещенные лица (ВПЛ) – обладатели различных социальных льгот. Из-за них население в больших городах официально увеличивается, но это увеличение не гарантирует пропорционального роста доходов города (многие ВПЛ не работают или работают на низкооплачиваемых работах, что соответственно не приносит городу значительных поступлений).

Тогда как небольшие города, которые не принимали переселенцев, оказались в более выигрышном положении.

5. Миграция бизнеса из зоны АТО, смещение центров экономической активности. Авдеевка, Новогродовка, Дзержинск – все это города Донецкой области, экономика которой пострадала из-за войны и оттока бизнеса из этого региона. Другие города Донбасса также показали более медленные темпы роста доходов.

Другой эффект в Северодонецке. После того, как Луганск оказался под контролем боевиков, Северодонецк стал центром экономической активности Луганской области (областной центр перенесен с Луганска в Североднецк). Многие компании из оккупированных территорий перерегистрировались именно в Северодонецке. Небольшой и максимально зависимый от госдотаций бюджет города ощутил на себе двойной эффект: приток бизнеса совпал и усилил эффект от децентрализации. Результат: увеличение дохода от налога на прибыль с 89,2 тыс грн в 2014 году до 5,147 млн грн в 2015-ом. С учетом того, что Северодонецк находится в мятежном регионе, это неплохой показатель, хотя до войны с Россией доходы города от налога на прибыль в разные годы достигали 20-30 млн грн., а то и больше.

Подсобили и доходы от сбора с розничных продаж в размере 40 млн грн, а также рост доходов от НДФЛ.

Расходы привели к спорам

В понимании Минфина, накопление ресурса городами в таких размерах стало возможным не только потому, что они получили дополнительные источники доходов, но и потому – что в первые два года после старта реформы их не получилось «нагрузить» всеми полномочиями, которыми хотелось.

Реформа децентрализации обозначилась жестким противостоянием между в треугольнике «государство-регионы-депутаты». Каждая сторона старалась отстоять свои интересы.

Так, в декабре 2014 года вместе с допресурсом города получили полномочия по финансированию ремонта и содержания коммунальных дорог, медчастей и больниц «Укрзалізниці», школ и спортивных учреждений. Прибавилось расходов на культуру и профтех образование.

На этапе прохождения законопроекта через парламент депутатам удалось «отбить» попытки правительства загрузить местных отдельными расходами. В том числе получилось отложить передачу на баланс местных бюджетов расходов по содержанию ВУЗов І-ІІ уровня аккредитации.

Позже правительство потерпело неудачу в попытке переложить на местных финансирование некоторых льгот.

Суть проблемы в том, что в 2015 году Минфин подготовил поправки в Бюджетный кодекс, которыми планировал переложить ряд расходов на местные бюджеты. Финансирование льгот на пассажирские перевозки были в числе этих трат. На этапе согласования поправок в Бюджетный Кодекс парламентский комитет по вопросам социальной политики Людмилы Денисовой эти поправки отклонил. В бюджете на 2016 год правительство не заложило деньги на финансирование льгот. Таким образом сложилась юридическо-финансовая коллизия – закон позволяет местным рассчитывать на деньги от государства на льготы, а государство их даже и не подумало выделять. Эта проблема (а также пассивная позиция правительства относительно ее решения на протяжении года) стала причиной судебных тяжб городов с Кабмином.

Реальный эффект от децентрализации заметен он не только по доходам, но и расходам. Города стали заметно больше тратить на строительство и дорожное хозяйство/транспорт.

Так, например, Запорожская область увеличила последние в 2015 на 72% по сравнению с предыдущим годом – со 181,6 млн грн до 314,1 млн грн, Николаевская с 94 млн грн до 192 млн грн.

Согласно офицальным данным, в 2015-ом по сравнению с предыдущим годом увеличились траты городов на ЖКХ (+7 млрд грн), капитальные расходы (+18,6 млрд грн).

Деньги всему виной

В этом году при подготовке бюджета на 2017 год процесс распределения полномочий также рискует оказаться очень турбулентным.

Минфин настаивает на том, что “недозагрузка” местных функциями по расходам приводила и приводит к сверхдоходам. Министерство занимает категоричную позицию: надо добавить им расходов и точка.

Сейчас дискуссии ведутся опять-таки вокруг финансирования льгот, ВУЗов І-ІІ уровня аккредитации (предлагается оставить на балансе государства до 2018 года), разграничения сферы ответственности относительно содержания школ (педагогов содержать за счет государства, обслуживающий персонал – за счет местных бюджетов и дополнительной дотации).

И 10,5 млрд грн средств местных властей, которые на начало сентября находились на депозитах в банках – своеобразная “красная тряпка” для министерства. (Первый вице-премьер Степан Кубив назвал эту цифру под стенограмму на Согласительном совете в Раде)

Министерство финансов использует его как один из основных аргументов, но он не выдерживает критики.

Суть в том, согласно официальным данным, 85% всех депозитов (порядка 6,3 млрд грн) сосредоточены на счетах 20 городов (6% общин). В списке самых богатых 13 городов областного значения – Запорожье, Днепропетровск, Винница, Львов, Одесса и другие. То есть депозитами в особо больших размеров большинство общин все же не обладает. Поэтому если “дозагрузка функциями” произойдет без обеспечения допресурсом в достаточных размерах у городов, которые не обладают большими сбережениями) возникнут проблемы с проведением этих расходов.

Кроме того, между местными властями и государством пролегла еще одна линия конфликта. Она связан с планами правительства резко повысить минимальную зарплату до 3200 грн с января следующего года.

На эти цели государству дополнительно нужно 28,3 млрд грн. Из-за “фактора 3200” увеличатся также расходы местных бюджетов.

В доработанной редакции проекта бюджета ко второму чтению Минфин увеличил медицинскую субвенцию городам до 55,7 млрд грн (+8,9 млрд грн), субвенцию на образование — до 52,6 млрд грн (+10,7 млрд грн.) Ожидаются также дополнительные поступления от единого и подоходного налогов, которые осядут на местах.

Однако этого может не хватить — возможны сложности с финансированием расходов, которые “спустились” на города в процессе децентрализации и обеспечиваются за счет собственных средств городов. Например, речь о содержании непедагогического персонала.

Все это в лучшем случае может замедлить рост профицита на региональном уровне. В худшем, если что-то пойдет не так (переданные полномочия не будут полностью обеспечены доходами, например) у населенных пунктов с минимальными доходами попросту не будет денег на выполнение “спущенных” обязательств.

Это означает, что отдельные программы или расходы будут реализовываться не полностью или же не будут реализовываться вообще — до тех пор пока не будет изыскан необходимый ресурс.

Статья написана при участии Александра Ярощука