Бюджетний барометр №12 (грудень 2021 року)

1. Головний підсумок бюджетного року-2021 – Уряд на високому рівні виконав річні плани і з надходжень, і з видатків. Це стало можливим завдяки тому, що у грудні Мінфін продемонстрував “дива” управління державним бюджетом попри суттєві ризики невиконання бюджету на початку грудня.  

Серед факторів ризику було те, що на початок грудня Уряд мав непрофінансованими 17,2% річних видатків бюджету (або 253 млрд грн), а на початку грудня депутати додатково збільшили план видатків ще майже на 60 млрд грн, зокрема на 32 млрд грн – за загальним фондом держбюджету. Також на початок грудня Уряд мав украй низький рівень виконання плану запозичень (68% річного плану), які є одним із джерел фінансування видатків. 

Протягом 2021 року Верховна Рада 10 разів вносила зміни до ЗУ Про державний бюджет-2021, в тому числі 6 разів збільшувала плани доходів та видатків. Загалом річний план доходів було збільшено на 246 млрд грн (+9,8% до початкового плану),  видатків – на 260,4 млрд грн (+8% до початкового плану). Тобто замість того, щоб спрямувати додаткові податкові надходження на зменшення планового дефіциту, Верховна Рада регулярно збільшувала план видатків. 

2. Доходи. Уточнений план за рік (разом загальний і спеціальний фонди) перевиконано на 1,2% або на 15,6 млрд грн. Загальний обсяг доходів становив 1 296 млрд грн, що на 20,5% більше за показник 2020 року, передусім завдяки високій інфляції та ціновому ралі на світових ринках сировинних товарів – залізної руди, зернових та газу.

 У грудні доходи державного бюджету становили 138,5 млрд грн, із них 99 млрд грн за загальним фондом – 99,9 млрд грн. 

3. Видатки в цілому за рік профінансовано в обсязі 1 490 млрд грн, а план видатків виконано на 96,5%, причому за загальним фондом – на 99%. План видатків за спеціальним фондом виконали на 87%. Такий рівень виконання видатків є найвищим принаймні за останні 5 років. 

Це стало можливим завдяки тому, що попри значні ризики виконання видатків на початку грудня протягом останнього місяця 2021 року  Мінфін зміг профінансувати 269 млрд грн видатків або 18% всього річного плану. 

Найактивніше Уряд фінансував видатки в останні два тижні року. При цьому  видатки на 79 млрд грн (або 5,6% усіх річних видатків без урахування власних надходжень бюджетних установ) було профінансовано з 28 по 31 грудня, що може позначитись на ефективності таких видатків.

4. Запозичення. Аби профінансувати такий рівень видатків, у грудні Мінфін використав рекордні 124,9 млрд грн запозичень. У тому числі 75 млрд грн внутрішніх та 49 млрд грн зовнішніх (але 35,5 млрд грн останніх – це отримані в серпні СПЗ від МВФ). Проте, щоб підвищити обсяг внутрішніх запозичень до такої суми, в грудні Мінфіну довелося відчутно підвищити вартість запозичень, а також запозичувати на короткий строк. 

Втім, завдяки цьому річний план запозичень було виконано на 85,4%: при плані запозичити до загального фонду держбюджету 699 млрд грн фактично запозичено 602 млрд грн. 

5. Дефіцит. В результаті Уряд зміг звести бюджет (за загальним фондом) з дефіцитом 168,9 млрд грн, що відповідає очікуванням нашого Центру, оприлюдненим у попередньому Барометрі. З урахуванням спеціального фонду держбюджету загальний дефіцит склав 197,9 млрд грн при плані 273,1 млрд грн. 

6. Відношення дефіциту та боргу до ВВП. Дефіцит державного бюджету становив 3,7% прогнозованого на 2021 рік ВВП (прогнозований НБУ обсяг номінального ВВП у 2021 році – 5400 млрд грн згідно з інфляційним звітом НБУ за січень 2022). А відношення державного та гарантованого державою боргу до ВВП – 49,5%.  

7. Державні гарантії. Протягом 2021 року уряд надав 74,2 млрд грн державних гарантій під кредити юридичних осіб державного та приватного сектору економіки. Законом «Про Державний бюджет на 2021 рік» було встановлено, що державні гарантії можуть бути надані в обсязі до 88,67 млрд грн. Отже, фактично надано гарантій на 84% від запланованої суми. Половину з усього обсягу державних гарантій, наданих у 2021, було надано саме в грудні. 

70% державних гарантій надано під зовнішні – тобто валютні – позики, що посилює ризики несплати позичальників за ними в разі валютних шоків у майбутньому. А отже, посилює і ризики для бюджету в частині необхідності оплачувати ці гарантії за рахунок коштів державного бюджету.

Крім того, 30 млрд грн – це гарантії, надані державою під кредити Укравтодору. Єдиним джерелом їхнього погашення у майбутньому є кошти державного бюджету. 

Деталі

Доходи

Змінами до Закону про державний бюджет-2021 від 2 грудня депутати значно збільшили план доходів бюджету (що було логічно з огляду на стабільне перевиконання податкових надходжень протягом року). Сукупний обсяг підвищення планових доходів та видатків бюджету внаслідок проголосованих змін становив 32 млрд грн за загальним фондом і 26,9 млрд грн за спецфондом. В тому числі грудневий план  доходів було збільшено до 111,5 млрд грн. Зокрема, було збільшено грудневий план з:

• податку на прибуток: +305,8% або +4,1 млрд грн, 
• рентної плати: +220,3% або 7 млрд грн, 
• “внутрішнього” ПДВ: +73,2% або 9,5 млрд грн, 
• “імпортного” ПДВ: +34,1% або 11,3 млрд грн,

Але фактично вдалося зібрати 99,9 млрд грн (що, втім, більше за наш прогноз в обсязі 87,6 млрд грн). 

Попри це загалом 2021 рік в плані доходів загального та спеціального фондів завершився успішно – при плані зібрати 1281,1 млрд грн фактично в бюджет отримано 1296,9 млрд грн (+1,2% до уточненого плану). Відбулося значне перевиконання плану доходів загального фонду держбюджету, з якого фінансуються передусім захищені видатки (+30 млрд грн, або +2,8% до плану). Водночас доходи спеціального фонду виявились на 14,2 млрд грн (6%) нижчими за план. 

Сумарно перевиконання плану податкових надходжень становило 3,5% або 37,3 млрд грн завдяки вищим за планові надходженням за такими податками:

• рентна плата: +10,3% або 7,5 млрд грн (внаслідок високих світових цін на залізну руду, природний газ);
• “імпортний” акциз: +22,7% або 14,7 млрд грн (переважно через збільшення акцизних ставок на тютюн та тютюновмісні вироби для електричного нагрівання – ТВЕН).

Зібрані від ПДФО доходи були близькі до плану. 

Неподаткові надходження були на 10,3% або 20,2 млрд грн нижчими за планові. І тут найбільшу роль зіграли адміністративні збори і платежі, які виявились нижчими за план на 26,7% або 4,7 млрд грн. Зокрема,  виявились занадто оптимістичними плани уряду з надходжень плати за ліцензії на азартні ігри (-78,8% або -5,9 млрд грн) та власних надходжень бюджетних установ (-9,2% або -8,9 млрд грн) – див. Таблицю 1 та рис. 1.

Видатки

Попри значні ризики для фінансування видатків через хронічне невиконання плану  запозичень в січні-листопаді, у грудні Уряд зміг профінансувати видатки державного бюджету на 269 млрд грн або 18% сукупних річних видатків бюджету, з яких  210,5 млрд грн – за загальним фондом держбюджету. 

В цілому за рік видатки було виконано на високому рівні – на 95,6%. В тому числі за загальним фондом – на 99% (найбільший показник за останні роки) й за спеціальним фондом – на 87%. 

14 органів влади повністю виконали заплановані видатки (див. Таблицю 2). Водночас найнижчий рівень виконання плану  видатків – у Міністерства закордонних справ України – 84,11% (найменш профінансована програма – “Функціонування закордонних дипломатичних установ України та розширення мережі власності України для потреб цих установ”, у якій фактичні видатки були на 720 млн грн меншими, ніж планові); та у Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України – 87,21% (причому програма “Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництво комплексу “Вектор” та експлуатація його об`єктів” була профінансована лише на  27,9%, що на 725,7 млн грн менше плану).

Важливою рисою держбюджету-2021 є те, що сукупні видатки на будівництво та утримання доріг у 2021 році склали 141 млрд грн – 9,6% всіх видатків бюджету (рис. 2). Це найвищий рівень фінансування доріг як в абсолютному, так і у відносному значенні принаймні з 2011 року (у цінах 2021 року). Як і у 2020 році, частину видатків на будівництво та ремонти доріг було профінансовано за рахунок коштів запозичених у формі кредитів та облігацій. Така тенденція є небезпечною, оскільки єдиним джерелом погашення позик сьогодні є надходження акцизу на пальне, тобто доходи державного бюджету. Так, вже у 2021 році 14 млрд грн або 9% видатків Укравтодору припадає на обслуговування його боргу. 

Якщо дивитись у розрізі бюджетних програм – у 2021 році 19 бюджетних програм на суму 2,5 млрд грн не були профінансовані взагалі (Таблиця 4). 60 бюджетних програм (близько 10% від їхньої загальної кількості) були профінансовані менш ніж на 50%. І лише близько 7% програм профінансовані повністю – на 100%. Зазвичай така ситуація зумовлена низькими темпами використання коштів органами влади через процедурні затримки та недостатню увагу до виконання певних програм. 

Фінансування дефіциту бюджету

Аби профінансувати такий рівень видатків, у грудні Мінфін використав рекордні 124 млрд грн запозичених коштів. У тому числі на внутрішньому ринку було запозичено 75 млрд грн (рис. 4, рис. 5). Фінансування за рахунок зовнішніх запозичень становило 49 млрд грн, з яких 35,5 млрд грн – це розподіл решти коштів від додаткової емісії спеціальних прав запозичень в обсязі 2,7 млрд доларів, отриманих від МВФ у серпні-2021, а 9,2 млрд грн (еквівалент 300 млн євро) – це позика Світового Банку. 

Але щоб запозичити таку суму на внутрішньому ринку, в грудні Мінфіну довелось підвищити вартість внутрішніх запозичень: з 9,5% до 10,5% за тримісячними ОВДП; з 11,5% до 11,9% за річними ОВДП. 

Також Мінфіну довелось запозичувати на короткий строк: 40% здійснених у грудні запозичень – це позики терміном до 1 року, в тому числі 10 млрд грн та 19 млрд грн – це тримісячні та шестимісячні позики відповідно, тобто погашати ці позики потрібно буде вже незабаром. 

Втім, завдяки цьому річний план  запозичень було виконано на  85,4%: при плані здійснити запозичення до загального фонду держбюджету на 699 млрд грн фактично запозичено 602 млрд грн. Чистий обсяг фінансування (тобто запозичення “мінус” погашення) становив 161,7 млрд грн за загальним фондом при плані 230,7 млрд грн. 

Крім запозичень, у 2021 році уряд залучив для фінансування дефіциту 5,1 млрд грн від приватизації, що становило лише 41,5% від річного плану. Ключова причина – затримки із проведенням т.зв. “Великої приватизації”, низький інтерес інвесторів до об’єктів “Великої приватизації”, а також перенесення продажу низки “великих приватизаційних” комплексів на більш пізній період. 

Завдяки агресивним запозиченням у грудні Уряд зміг звести бюджет (за загальним фондом) з дефіцитом 168,9 млрд грн, що відповідає очікуванням нашого Центру, оприлюдненим у попередньому Барометрі. З урахуванням спеціального фонду держбюджету сукупний дефіцит Державного бюджету склав 197,9 млрд грн при плані 273,1 млрд грн (рис. 6). 

Державні гарантії

Крім фінансування видатків за рахунок видаткової частини бюджету, додатково уряд сприяв наданню економіці ще 74,2 млрд грн фінансування щляхом надання державних гарантій під кредити юридичних осіб державного та приватного секторів економіки. При цьому частина відповідних кредитів – це фактично “приховані” видатки і відповідно “прихований” дефіцит бюджету.

Законом «Про Державний бюджет на 2021 рік» було встановлено граничний обсяг  державних гарантій 88,67 млрд грн. Для цього на 2021 рік було призупинено дію норми Бюджетного кодексу, згідно з якою обсяг надання державних гарантій не може перевищувати 3% доходів загального фонду державного бюджету (що становило б 32,5 млрд грн). 

Фактично ж за 2021 р. було надано гарантій на 74,2 млрд грн (84% від запланованої суми). При цьому 70% держгарантій надано під зовнішні – тобто валютні – позики, що збільшує ризики у випадку валютного шоку. Половину з усього обсягу державних гарантій, наданих у 2021, було надано в грудні 2021р. 

Левову частку всіх держгарантій було надано двом державним суб’єктам господарювання – “Укравтодору” (29 млрд грн) та “Укренерго” (27,4 млрд грн), обом – передусім під зовнішні позики (в тому числі кредит “Укренерго” від Європейського інвестиційного банку, а також випуск цією компанією т.зв. “зелених облігацій”) (Рис. 7).

Для надання державної фінансової  підтримки суб’єктам малого та середнього підприємництва було обрано 12 банків-кредиторів, яким надано портфельні державні гарантії загальною сумою 8,08 млрд грн. Половина цієї суми була розподілена між АТ КБ «ПриватБанк» і АТ «Ощадбанк» – по 2 млрд грн (Рис. 8). 

Місцеві бюджети

У цілому за 2021 рік уточнений план надходжень місцевих бюджетів (загальний та спеціальний фонд, в т.ч. усі трансферти) виконано на 100,64%, в т.ч. податкових надходжень надійшло 346,71 млрд грн (104,4% уточненого  плану), а трансфертів 202,77 млрд грн (95,08% уточненого плану)

В тому числі за грудень до місцевих бюджетів надійшло 85,69 млрд грн (загальний та спеціальний фонд, в т.ч. усі трансферти). З них найбільші доходи припали на податок на доходи фізичних осіб (25 млрд грн) та освітню субвенцію (10,4 млрд грн). Також у грудні місцеві бюджети отримали від Уряду велику субвенцію в обсязі 22 млрд грн на компенсацію різниці в тарифах на житлово-комунальні послуги на фоні бажання уряду тримати тарифи для населення стабільними.

За результатами 2021 року видатки місцевих бюджетів становили 569,43 млрд грн або 91,85% уточненого річного плану. Найнижчий рівень виконання – вже традиційно за напрямом охорона навколишнього середовища (70,54%), а в абсолютному виражені за напрямом економічна діяльність, за яким було профінансовано на 24 млрд грн (або 17,6% від плану) менше, ніж заплановано.

У грудні ж профінансовано 128,36 млрд грн видатків місцевих бюджетів, тобто аж 20,7% уточненого річного плану. Головна причина – суттєве фінансування видатків на житлово-комунальне господарство – 29,9 млрд грн профінансованих передусім за рахунок субвенції на компенсацію різниці в тарифах, що більше, ніж за всі попередні місяці року (Таблиці 5,6).

Фінансування Пенсійного фонду

На відміну від держбюджету, з бюджетом Пенсійного фонду у 2021 році дива не сталося. Протягом року, аби профінансувати прискорене (з 1 березня, а не з 1 червня) підвищення пенсій та низку інших соціальних ініціатив влади, бюджет Пенсійного фонду було збільшено із 495,5 до 521,2 млрд грн (на 5,2%). Але фактичний рівень виконання за доходами виявився нижчим за план на 9,4 млрд грн. Причина – суттєво нижчі від планових надходження від ЄСВ у жовтні-грудні: зокрема, в грудні при плані отримати 42,6 млрд грн надходжень від ЄСВ бюджет ПФ отримав лише 33,3 млрд грн. В цілому за останній квартал 2021 року бюджет ПФ недоотримав 15,6 млрд грн надходжень від ЄСВ, що “з’їло” перевиконання плану з ЄСВ у деякі попередні місяці. 

Це вкотре не дозволило Пенсійному фонду погасити всі тимчасові позички перед Держказначейством, які він брав протягом року (хоча обсяг непогашених позичок зменшився на кінець року). Загальний обсяг накопичених і не погашених позичок перед ЄКР протягом 2021 року сягнув 8,2 млрд грн. А сумарний (з урахуванням попередніх років) обсяг непогашених позичок перед ЄКР збільшився до 70,3 млрд грн.