До початку нового політичного сезону, затвердження урядом та внесення до парламенту проекту Закону про державний бюджет на 2021 рік лише півтора місяці. За цей період важливо проаналізувати успіхи та помилки політики Уряду та Верховної Ради у бюджетній сфері у 2020 році. І уникнути цих помилок у бюджеті на наступний рік.
Тому важливо відповісти на одне з ключових питань у сфері публічних фінансів у поточному році: чи зможе Уряд профінансувати дефіцит держбюджету, який є рекордним для України щонайменше за останні 5 років.
Що відбувається з фінансуванням державного бюджету, що допомагає, а що заважає Міністерству фінансів у проведенні зваженої боргової політики, якої воно дотримувалось останні роки?
Ситуація з фінансуванням дефіциту і погашенням боргів у 2020 році складна. Адже протягом року Мінфіну потрібно залучити рекордний для останніх років обсяг нових кредитів.
Це зумовлено двома факторами. По-перше, поверненням минулих боргів. На 2020 рік заплановані погашення боргів на 346 млрд грн (без урахування 145 млрд грн на обслуговування боргів, які держава сплачує з видаткової частини бюджету). З них 216 млрд грн – внутрішній борг, 130 млрд грн – зовнішній борг. Ця сума є співставною з обсягом погашень з обсягом погашень, які Україна робила в попередні роки. Але все однак є значною.
Рис. 1.
Джерело: Державна казначейська служба України
Другий фактор – дефіцит держбюджету, який потрібно профінансувати. Короно-криза знизила надходження до бюджету, в той час як видатки зросли. 13 квітня парламент підтримав пропозиції уряду зі змін до держбюджету.
Ці зміни полягали у зниженні доходів на 120 млрд грн (до 975 млрд грн), зокрема зменшенні плану податкових надходжень на 143 млрд грн. Водночас видатки зросли на 82,4 млрд грн (до 1 266 млрд грн). Відповідно дефіцит зріс більш ніж утричі: з 96 до 298 млрд грн.
Це означає, що майже кожна четверта гривня видатків державного бюджету у 2020 році має фінансуватись через залучення нових боргів (з урахуванням місцевих бюджетнів це співвідношення буде меншим). Це також найбільший рівень загального дефіциту з 2016 року
З урахуванням обсягу погашення боргів та потреб у фінансуванні дефіциту загальна потреба Уряду в залученні боргового фінансування у 2020 році збільшилась майже вдвічі, і становить 653 млрд грн. Зокрема, план за зовнішніми запозиченнями збільшився зі 111 млрд грн до 242 млрд грн, план за внутрішніми запозиченнями – з 231 млрд грн до 372 млрд грн.
Чи справляється Міністерство фінансів з цим завданням?
Поки що Міністерству вдається виконувати план. Завдання взяти в борг 261 млрд грн за загальним фондом державного бюджету протягом 1 півріччя 2020 року було виконано повністю.
Але робити це нелегко.
По-перше, зробити це вдалося за рахунок залучення фінансування від міжнародних партнерів, передусім МВФ, в обсязі понад 70 млрд грн, у червні 2020 року. Без них станом на кінець травня (тобто за 40% бюджетного періоду) Мінфін зміг залучити лише 162,6 млрд грн – або 25% від загального обсягу боргового фінансування необхідного на рік.
По-друге, нерезиденти, які інвестували в українські борги минулого року, цього року почали виходити із цих інвестицій. Обсяг ОВДП у власності нерезидентів з початку року зменшився на 18% (зі 118 млрд грн до 96,5 млрд грн станом на 14 липня 2020)
Через відсутність попиту Мінфіну довелося скасувати значну кількість аукціонів з розміщення облігацій внутрішньої державної позики.
А на тих аукціонах, які були успішними, підтримку Мінфіну надавали банки (Рис.2).
Рис.2
Джерело: Національний банк
В той час як всі інші типи покупців українського боргу з початку року зменшили обсяг державних паперів у своїй власності, банки збільшили ОВДП в своєму портфелі на 20% (з 336 млрд до 403 млрд грн). В тому числі з 30 квітня, тобто з моменту кризи, на 18%. Частка банків серед власників ОВДП збільшилась з 41% до 47%.
По-третє, у другому півріччі ситуація із залученням фінансування для Мінфіну буде навіть складнішою.
Адже ключове навантаження із залучення боргів заплановано саме на липень-грудень 2020 року. За цей період потрібно залучити ще 355 млрд грн – на 36% більше, ніж було залучено за січень-червень. (Рис. 3, 4).
Лише за таких умов Мінфін зможе і погасити урядові борги, і профінансувати дефіцит бюджету – а отже, його видатки.
Рис. 3.
Джерело: ДКСУ, Міністерство фінансів, розрахунки Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління KSE
Рис. 4
Джерело: ДКСУ, Міністерство фінансів, розрахунки Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління KSE
Чи зможе Мінфін зробити це?
Це залежатиме від кількох факторів.
По-перше (і головне) – від того, чи буде допомога від міжнародних фінансових організацій, міжнародних партнерів. Це також впливатиме як на можливість Мінфіну виходити на зовнішні ринки, так і на вартість внутрішніх запозичень. Але це залежить не стільки від Міністерства фінансів, скільки від того, що робитимуть Президент, Прем’єр-Міністр, новий голова НБУ та президентська фракція в парламенті. 23 липня Мінфін зміг провести успішне розміщення єврооблігацій на 2 млрд дол, після скасованої спроби вийти на зовнішні ринки 1 липня. З цих коштів понад 1,1 млрд дол підуть на фінансування бюджету. Тим не менш, це лише маленька частина позик, які треба здійснити Міністерству фінансів у другому півріччі, аби виконати план.
По-друге, від законотворчої діяльності народних депутатів.
В останні роки Міністерство фінансів мало якщо не абсолютну прерогативу, то принаймні умовне право вето на ініціативи нардепів, які призводили б до збільшення видаткової чи зменшення дохідної частини бюджету. Але тепер цієї прерогативи, вочевидь, немає. Ми бачимо майже безпрецедентний шквал ініціатив народних депутатів, які впливають як на видаткову, так і на дохідну частину бюджету.
Більшість таких нововведень ускладнює для Мінфіну пошук фінансування дефіциту: будь-які нові зменшення чи відтермінування надходжень або збільшення видатків бюджету означатимуть подальше зростання дефіциту бюджету – а відтак, і потребу у додаткових боргах.
Тому вкрай важливим для парламентарів є “не заважати” Мінфіну робити свою роботу. І утриматись від подальшого збільшення дефіциту чи порушень умов співпраці з міжнародними партнерами.
Адже якщо коштів не вистачатиме, Мінфін просто не зможе профінансувати частину видатків. Видатки бюджету вже фінансуються на рівні, що є значно нижчим за плановий. В той час як план за доходами загального фонду за січень-травень був виконаний на 88,4%, видатки загального фонду були профінансовані лише на 83,5% (Рис. 5). Станом на кінець травня не було профінансовано понад 70 млрд гривень видатків запланованих на цей час – зокрема 35 млрд гривень не було профінансовано через те, що Міністерство фінансів не відкрило асигнувань.
Рис. 5
Джерело: Державна казначейська служба
За результатами року цей обсяг може бути значно більшим. Міністерство фінансів фінансуватиме перш за все захищені видатки бюджету, в тому числі заробітну плату, соціальні видатки, обслуговування державного боргу.
В той час як капітальні видатки, інвестиційні проекти, такі як будівництво доріг, аеропортів тощо – фінансуватимуться за залишковим принципом.
Іншими словами, спроможність Мінфіну профінансувати політично важливі проекти – зокрема “Велике будівництво” – залежить від того, чи не заважатимуть йому залучати боргове фінансування в потрібному обсязі на більш-менш вигідних для України умовах.
Застереження
Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
