До начала нового политического сезона, утверждения правительством и внесения в парламент проекта Закона о государственном бюджете на 2021 год осталось всего полтора месяца. За этот период важно проанализировать успехи и ошибки политики правительства и Верховной Рады в бюджетной сфере в 2020 году. И избежать этих ошибок в бюджете на следующий год.
Поэтому важно ответить на один из ключевых вопросов в сфере публичных финансов в текущем году: сможет ли правительство профинансировать дефицит госбюджета, который является рекордным для Украины как минимум за последние 5 лет.
Что происходит с финансированием государственного бюджета, что помогает, а что мешает Министерству финансов в проведении взвешенной долговой политики, которой оно придерживалось последние годы?
Ситуация с финансированием дефицита и погашением долгов в 2020 году сложная. Ведь в течение года Минфину нужно привлечь рекордный для последних лет объем новых кредитов.
Это обусловлено двумя факторами. Во-первых, возвращением прошлых долгов. На 2020 год запланированы погашения долгов на 346 млрд грн (без учета 145 млрд грн на обслуживание долгов, которые государство платит из расходной части бюджета). Из них 216 млрд грн — внутренний долг, 130 млрд грн — внешний долг. Эта сумма сопоставима с объемом погашений, которые Украина делала в предыдущие годы. Но всё равно значительна.
Рис. 1.
Источник: Государственная казначейская служба Украины
Второй фактор — дефицит госбюджета, который нужно профинансировать. Коронавирусный кризис снизил поступления в бюджет, в то время как расходы возросли. 13 апреля парламент поддержал предложения правительства по изменениям в госбюджет.
Эти изменения заключались в снижении доходов на 120 млрд грн (до 975 млрд грн), в частности уменьшении плана налоговых поступлений в 143 млрд грн. В то же время расходы выросли на 82,4 млрд грн (до 1 266 млрд грн). Соответственно дефицит вырос более, чем в три раза: с 96 до 298 млрд грн.
Это означает, что почти каждая четвертая гривня расходов государственного бюджета в 2020 году должна финансироваться путем привлечения новых долгов (с учетом местных бюджетов это соотношение будет меньше). Это также самый большой уровень общего дефицита с 2016 года.
С учетом объема погашения долгов и потребностей в финансировании дефицита общая потребность правительства в привлечении долгового финансирования в 2020 году увеличилась почти вдвое и составляет 653 млрд грн. В частности, план по внешним займам увеличился с 111 млрд грн до 242 млрд грн, план по внутренним займам — с 231 млрд грн до 372 млрд грн.
Справляется ли Министерство финансов с этой задачей?
Пока что Министерству удается выполнять план. Задача взять в долг 261 млрд грн по общему фонду государственного бюджета в течение 1 полугодия 2020 года была выполнена полностью.
Но делать это нелегко.
Во-первых, сделать это удалось за счет привлечения финансирования от международных партнеров, прежде всего МВФ в объеме более 70 млрд грн, в июне 2020 года. Без них по состоянию на конец мая (то есть за 40% бюджетного периода) Минфин смог привлечь только 162,6 млрд грн — или 25% от общего объема долгового финансирования, необходимого на год.
Во-вторых, нерезиденты, которые инвестировали в украинские долги прошлого года, в этом году начали выходить из этих инвестиций. Объем ОВГЗ в собственности нерезидентов с начала года уменьшился на 18% (с 118 млрд грн до 96,5 млрд грн по состоянию на 14 июля 2020).
Из-за отсутствия спроса Минфину пришлось отменить значительное количество аукционов по размещению облигаций внутреннего государственного займа.
А на тех аукционах, которые были успешными, поддержку Минфину оказывали банки (Рис. 2).
Рис.2
Источник: Национальный банк
В то время как все остальные типы покупателей украинского долга с начала года уменьшили объем государственных бумаг в своей собственности, банки увеличили ОВГЗ в своем портфеле на 20% (с 336 млрд до 403 млрд грн). В том числе с 30 апреля, то есть с момента кризиса, на 18%. Доля банков среди владельцев ОВГЗ увеличилась с 41% до 47%.
В-третьих, во втором полугодии ситуация с привлечением финансирования для Минфина будет даже сложнее.
Ведь ключевая нагрузка по привлечению долгов запланирована именно на июль-декабрь 2020 года. За этот период нужно привлечь еще 355 млрд грн — на 36% больше, чем было привлечено за январь-июнь. (Рис. 3, 4).
Только при таких условиях Минфин сможет и погасить правительственные долги и профинансировать дефицит бюджета — а следовательно, его расходы.
Рис. 3.
Источник: ГКСУ, Министерство финансов, расчеты Центра анализа публичных финансов и публичного управления KSE
Рис. 4
Источник: ГКСУ, Министерство финансов, расчеты Центра анализа публичных финансов и публичного управления KSE
Сможет ли Минфин сделать это?
Это будет зависеть от нескольких факторов.
Во-первых (и главным образом) — от того, поступит ли помощь от международных финансовых организаций, международных партнеров. Это также будет влиять как на возможность Минфина выходить на внешние рынки, так и на стоимость займов. Но это зависит не столько от Министерства финансов, сколько от того, что будут делать президент, премьер-министр, новый глава НБУ и президентская фракция в парламенте. 23 июля Минфин смог провести успешное размещение еврооблигаций на 2 млрд долл., после отмененной попытки выйти на внешние рынки 1 июля. Из этих средств более 1,1 млрд долл. пойдут на финансирование бюджета. Тем не менее, это лишь маленькая часть займов, которые необходимо осуществить Министерству финансов во втором полугодии для выполнения плана.
Во-вторых, от законотворческой деятельности народных депутатов.
В последние годы Министерство финансов имело если не абсолютную прерогативу, то по крайней мере условное право вето на инициативы нардепов, которые вели бы к увеличению расходной или уменьшению доходной части бюджета. Но теперь этой прерогативы, очевидно, нет. Мы видим почти беспрецедентный шквал инициатив народных депутатов, которые влияют как на расходную, так и на доходную часть бюджета.
Большинство таких нововведений усложняет для Минфина поиск финансирования дефицита: любые новые уменьшения или отсрочка поступлений либо увеличение расходов бюджета будут означать дальнейший рост дефицита бюджета — а значит, и потребность в дополнительных долгах.
Поэтому крайне важно для парламентариев «не мешать» Минфину делать свою работу. И воздержаться от дальнейшего увеличения дефицита или нарушений условий сотрудничества с международными партнерами.
Ведь если средств не будет хватать, Минфин просто не сможет профинансировать часть расходов. Расходы бюджета уже финансируются на уровне, который значительно ниже планового. В то время как план по доходам общего фонда за январь-май был выполнен на 88,4%, расходы общего фонда были профинансированы лишь на 83,5% (Рис. 5). По состоянию на конец мая не было профинансировано более 70 млрд гривен расходов, запланированных на это время — в частности 35 млрд гривен не было профинансировано из-за того, что Министерство финансов не открыло ассигнований.
Рис. 5
Источник: Государственная казначейская служба Украины
По итогам года этот объем может быть значительно больше. Министерство финансов будет финансировать прежде всего защищенные расходы бюджета, в том числе заработную плату, социальные расходы, обслуживание государственного долга.
В то время как капитальные расходы, инвестиционные проекты, такие как строительство дорог, аэропортов и т.д. будут финансироваться по остаточному принципу.
Иными словами, способность Минфина профинансировать политически важные проекты — в частности «Большую стройку» — зависит от того, не будут ли ему мешать привлекать долговое финансирование в нужном объеме на более или менее выгодных для Украины условиях.
Предостережение
Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны
