Чи може комунальне майно стати прибутковим портфелем активів для відновлення українських територіальних громад?

Після загалом успішного завершення територіальної децентралізації інші елементи реформи ще потребують доопрацювання. Насамперед необхідно забезпечити міцну фінансову базу розвитку територіальних громад. Серед інструментів реалізації цього завдання інститут права комунальної власності стає вкрай важливим. Відкрите й ефективне управління та звітність про комунальну власність є вагомим аспектом довіри місцевої спільноти й бізнесу до влади, чинником інвестиційної привабливості, формування кредитних рейтингів і можливостей муніципальних запозичень. 

Дослідження показують, що в останні десятиліття у світовому експертному середовищі відбулася еволюція бачення концепції управління муніципальною (комунальною) власністю. Сьогодні цей вид власності розглядають не лише як суспільне благо, а і як продуктивний актив, використання якого дає поєднання вимірних і важковимірних (включаючи соціальні вигоди) доходів. Відповідно пропонується застосовувати підходи та методи портфельного управління активами, які широко практикуються приватними корпораціями. 

У приватному секторі корпоративне управління нерухомими активами – це процес ухвалення рішень щодо придбання, утримання та відчуження нерухомості, яка може використовуватися для функціонування компанії або як інвестиція. Коли компанія володіє та використовує нерухомість для свого бізнесу, метою є максимізація корпоративної вартості (або прибутку). Коли нерухомість використовується як інвестиція, метою є оптимізація прибутку від інвестицій шляхом урахування різних комбінацій ризику, прибутку та ліквідності. Така ж філософія лежить в основі передових практик управління комунальною нерухомістю. Власне між портфелями активів приватних корпорацій та муніципальних утворень є ключова подібність – у найбільш загальному вигляді вони включають два компоненти: нерухомість для використання «основним бізнесом» і так зване надлишкове майно. 

Проблеми управління комунальною нерухомістю

Для органів місцевого самоврядування (ОМС) «основним бізнесом» є виконання управлінських функцій та надання публічних послуг. Відповідно мета управління активами – це визначення оптимальних параметрів нерухомості (її кількості, розташування тощо), необхідної для виконання повноважень ОМС із найменшими витратами порівняно з усіма можливими альтернативами. Надлишкове майно зазвичай розуміється як майно, яке наразі не потрібне для виконання органами місцевого самоврядування основних функцій і соціальних програм. Метою управління для цих активів є максимізація фінансової віддачі (табл. 1). Цієї мети можна досягти такими шляхами: передачі в оренду за ринковими цінами для отримання поточних доходів; передачі в оренду бізнесу за мінімальними цінами, тим самим стимулюючи місцевий розвиток і збільшуючи податкові надходження; приватизації майна для отримання одноразових надходжень, а згодом податку на майно. Все це допоможе зменшити бюджетні витрати на технічне обслуговування майна. 

Нині більшість органів місцевого самоврядування в Україні переважно займається – маючи більший чи менший досвід – повсякденним операційним управлінням комунальним майном. При цьому мало хто з них розглядає всю свою нерухомість як «портфель», склад і структуру якого можна змінити, враховуючи альтернативну вартість різного майна через різні способи його використання. Наявні програми управління комунальним майном зазвичай не містять фінансових оцінок різних сценаріїв (варіантів) його використання та обґрунтування найкращого з них з огляду на довгострокові стратегічні цілі розвитку територіальної громади. На практиці типовою є ситуація, коли комунальне майно в громаді розділене на декілька «портфелів» та управляється різними відомствами й установами цілком незалежно. Навіть якщо деякі з них управляють майном ефективно, загальний результат є неоптимальним.  

У публікаціях окреслюється низка проблем, які обмежують можливості застосування передових практик управління комунальною нерухомістю: 

• відсутність політичної волі; 
• брак достовірної інформації про наявні активи в громаді;
• неефективна організаційна структура та розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування щодо управління активами; 
• дефіцит кваліфікованих кадрів із відповідними навичками; 
• відсутність внутрішніх правил і положень; 
• обмежені можливості контролю за використанням комунального майна та ін. 

У 2023‒2024 роках Центр економічної стратегії у співпраці з Прозорро.Продажі за підтримки програми «U-LEAD з Європою» реалізували в Івано-Франківській, Нововолинській та Чернівецькій територіальних громадах пілотний проєкт «Удосконалення управління комунальними активами для відновлення громад». Результати проєкту підтвердили наявність як значних можливостей, так і широкого спектру проблем у цій сфері, які потребують вирішення. Зупинимося детальніше на найбільш важливих і типових із них. 

Низька якість інформації про наявні комунальні активи, що пов’язано з недосконалістю процедур інвентаризації та ведення обліку майна 

Майнові комплекси територіальних громад формувалися в результаті тривалих процесів добровільного об’єднання громад сіл, селищ, міст починаючи з 2015 року, приєднання окремих громад до вже утворених об’єднаних територіальних громад у 2020 році та реорганізації влади на районному рівні. Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій» передбачає, що до 1 липня 2021 року правонаступник районної ради ліквідованого району зобов’язаний передати в комунальну власність територіальних громад усі об’єкти спільної власності територіальних громад району, які знаходяться на території цих громад, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, установленого Бюджетним кодексом України. Більшість районних рад порозумілися з територіальними громадами в цьому складному питанні, і станом на 1 липня 2021 року громадам передали майже 100% таких об’єктів. Проте реальні результати передачі-приймання майна не такі оптимістичні. Частина об’єктів не пройшла процедури належної оцінки й інвентаризації, облікування в установах-утримувачах та державної реєстрації майна.

Як результат, місцева влада наразі часто не володіє повними й достовірними даними про наявне комунальне майно та його стан. За інформацією з доступних джерел можна зробити висновок, що більшість територіальних громад так і не змогли сформувати й наповнити бази даних чи реєстри нерухомого майна, яке належить громаді: не всі майнові об’єкти внесено до відповідних баз даних; інформація про об’єкти часто є непевною, містить неактуальні відомості щодо їхнього технічного стану; немає публічного доступу до інформації або ж вона подається у формі, малопривабливій для потенційних орендарів чи покупців. Особливо це стосується об’єктів, розташованих на території сільських громад, які були приєднані до міст. 

Брак якісної, достовірної й актуальної інформації для повноцінного обліку у сфері управління та розпорядження активами громади тягне за собою низку серйозних ризиків і загроз: некоректне та викривлене бюджетне прогнозування і планування; невиконання запланованих програм, заходів і проєктів; неодержання запланованих доходів і недовиконання місцевих бюджетів; часткова втрата активів громади, неефективне та непрозоре їх відчуження і використання тощо. 

Проведення суцільної інвентаризації комунального майна та впорядкування його обліку через створення кожною територіальною громадою власного публічного електронного реєстру об’єктів права комунальної власності громади є одним із базових завдань для формування ефективної системи управління майном. Це розширить можливості, по-перше, розробити відповідну стратегію та програму дій; по-друге, ухвалювати обґрунтовані управлінські рішення та формувати плани використання майна (передачі в оренду, концесію, приватизації тощо); по-третє, підвищити інвестиційну привабливість, а відтак і залучати додаткові ресурси до місцевих бюджетів; по-четверте, підвищити прозорість дій влади та збільшити довіру до неї місцевої спільноти. 

15 травня 2024 року набрав чинності Закон «Про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо забезпечення прозорості місцевого самоврядування». Він передбачає, що публічна інформація у формі відкритих даних про об’єкти права власності територіальних громад, зокрема за результатами інвентаризації, має оприлюднюватися та регулярно оновлюватися на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на офіційних вебсайтах органів місцевого самоврядування. 

Це позитивні зміни, які сприятимуть пришвидшенню процесів інвентаризації та обліку, їхній прозорості й відкритості. Проте зазначена законодавча норма чітко не врегульовує низку важливих питань, зокрема щодо мінімального переліку інформації, яку потрібно оприлюднювати, зобов’язань проводити суцільну інвентаризацію об’єктів права комунальної власності та її періодичності. 

Сьогодні низка органів місцевого самоврядування оприлюднює інформацію про власне комунальне майно, однак вона сильно різниться за змістом і функціоналом. Наприклад, на офіційному порталі Чернівецької міської ради представлені переліки: нерухомого майна, орендованого нерухомого майна, об’єктів, які підлягають приватизації, та ін., в яких містяться основні характеристики цих об’єктів. Проте це швидше виняток із правил, ніж усталена практика. Здебільшого інформація на вебсайтах органів місцевого самоврядування обмежується переліком об’єктів та їхніми адресами та не містить дані, які можуть зацікавити потенційних інвесторів чи орендарів.

Відзначимо, що редакція законопроєкту (№6401), подана ВРУ до першого читання, містила такі положення: 

• зобов’язання проводити щоп’ять років суцільну інвентаризацію всіх об’єктів права комунальної власності територіальної громади; 
• зобов’язання створити та забезпечити ведення Реєстру об’єктів права комунальної власності територіальної громади; 
• вимоги щодо обов’язкового мінімального переліку реєстрових даних та ін. 

Профільний комітет у своєму висновку до цього законопроекту звернув увагу на окремі норми, що потребують уточнення та вдосконалення, зокрема стосовно механізмів проведення суцільної інвентаризації, статусу Реєстру об’єктів права комунальної власності територіальної громади, можливості суміщення його з державними реєстрами та базами офіційних даних тощо. Проте законодавці вилучили їх із тексту законопроєкту. В результаті остаточна версія закону (№ 3950-ІХ) недостатня для врегулювання проблемних питань інвентаризації та обліку комунального майна. 

Тому  необхідно розробити та ухвалити окремий нормативно-правовий акт про реєстр права комунальної власності територіальної громади, який чітко визначить правові й організаційні засади створення та функціонування таких реєстрів. 

Досвід європейських країн (насамперед Швеції, Фінляндії, Норвегії, Естонії) свідчить про перспективність та ефективність діяльності зі створення інформаційних систем на базі реєстрів для вирішення управлінських завдань. Без упорядкування реєстрів, підвищення якості реєстрових даних, налагодження інформаційної взаємодії між реєстрами Україні буде доволі складно вирішити такі важливі для місцевого самоврядування питання, як створення системи муніципальної статистики, запровадження інформаційно-аналітичної системи моніторингу розвитку територіальних громад, проведення оцінки впливу податкових змін на місцеві фінанси та ін. 

Дискусійним є питання періодичності інвентаризації, яка може бути доволі дорогим і трудомістким процесом. У фахових публікаціях періодичність інвентаризації часто безпосередньо пов’язується з класифікацією об’єктів комунального майна. Для об’єктів, які забезпечують виконання функцій управління та надання соціальних послуг, експерти Інституту громадянського суспільства рекомендують проводити її раз на декілька (у середньому п’ять) років. Наприклад, на початку каденції нового складу місцевої ради можна проводити своєрідну передачу майна від одного розпорядника до іншого. Щодо так званої надлишкової власності інвентаризацію потрібно проводити значно частіше для уточнення її поточної ринкової вартості для ухвалення зважених рішень щодо володіння чи розпорядження майном. 

Неефективний розподіл повноважень, дефіцит кадрів та недостатність професійних знань, що обмежує можливості застосування сучасних практик управління комунальним майном

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження структури виконавчих органів влади, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів належить до компетенції голови та місцевої ради. Голова відповідної ради вносить пропозиції із зазначених питань, які рада затверджує на пленарному засіданні. Таким чином органи місцевого самоврядування мають право затверджувати штатний склад виконавчих органів виходячи з власного бачення та наявних можливостей. Відповідно в різних територіальних громадах розподіл повноважень між виконавчими органами є різним. В одних він ефективний і працездатний,  а в деяких громадах – доволі нераціональний, що на практиці призводить до: 

• дублювання функцій та повноважень підрозділів; 
• невиконання функцій та повноважень жодним із підрозділів;
• браку трудових і матеріальних ресурсів в одних підрозділах і надлишку – в інших; 
• делегування комунальним підприємствам нетипових повноважень тощо. 

Повномасштабна війна загострила наявні проблеми місцевого самоврядування, одна з яких – брак людського капіталу. У Національному агентстві з питань державної служби (НАДС) заявили про катастрофічний дефіцит кадрів як у державних органах, так і в органах місцевого самоврядування. Реальність така, що більшість працівників займаються поточними проблемами та реагуванням на різноманітні запити, водночас бракує компетентних фахівців із навичками стратегування й імплементації сучасних підходів до управління. 

Наразі складно вести мову про можливості подолання кадрового дефіциту за рахунок підвищення заробітної плати до конкурентного на ринку праці рівня. З позиції бюджетної спроможності видатки на управління в органах місцевого самоврядування переважно оцінюють як частку в загальному фонді бюджету територіальної громади. За даними дашборду “Бюджети територіальних громад України”, у І кварталі 2024 року в майже половині громад видатки на утримання апарату управління (зарплата, інформаційно-технічне та матеріально-технічне забезпечення) становили понад 30% від суми доходів загального фонду бюджету (без трансфертів), і лише в 6% громад цей показник був меншим за 10%. У більшості органів місцевого самоврядування, особливо сільських, можливості збільшення фонду оплати праці вкрай обмежені. 

За існуючих умов основними напрямами поліпшення ситуації можуть бути: 

• оптимізація структури апарату управління, насамперед перерозподіл працівників між різними структурними підрозділами; 
• цифровізація послуг за рахунок застосування загальнодоступних (переважно безоплатних) програмних засобів та розвантаження таким чином наявних працівників. Мінцифри нещодавно презентувало Платформу Дія.Engine – цифровий інструмент для автоматизації та створення цифрових послуг і керування реєстрами, який можуть використовувати органи місцевого самоврядування; 
• запровадження винагороди за виконання KPI. Наприклад, посадова особа може отримати винагороду за успішну приватизацію комунального майна або здачу його в оренду. Критерії успішної реалізації майна має обов’язково встановити місцева рада; 
• сприяння залученню жителів територіальної громади (особливо фахівців з нерухомості) до вирішення питань управління комунальним майном на волонтерській основі; 
• забезпечення розвитку професійних знань і компетентностей. Потрібно включити навчальні модулі з управління комунальним майном до програм підготовки та підвищення кваліфікації фахівців для органів місцевого самоврядування. Програма U-LEAD з Європою вже має успішний досвід реалізації навчальної програми «Кроки для спеціалістів. Управління комунальним майном». 

Брак дієвого контролю за процесами управління комунальним майном

Проблема може бути вирішена системно шляхом створення в Україні ефективного державного внутрішнього фінансового контролю (ДВФК) – системи правил і заходів, запроваджених у бюджетних установах для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів. 

У європейських країнах управління комунальними активами є предметом уваги ДВФК, який згідно з вимогами ЄС має застосовуватися в усьому публічному секторі та включати внутрішній контроль (ВК) і функціонально незалежний внутрішній аудит (ВА). Ключова мета здійснення ДВФК у частині ВК і ВА – сприяти тому, щоб операції та процеси в публічному секторі відповідали принципам надійного фінансового менеджменту, прозорості, ефективності, результативності та економії при використанні публічних коштів, а також щоб вони здійснювалися відповідно до законодавства і встановлених правил. 

Україна має певні досягнення в царині впровадження ДВФК. Прийняті нормативно-правові акти в цій сфері загалом відповідають міжнародним стандартам і найкращим міжнародним практикам. Водночас Бюджетний кодекс України (стаття 26) визначає обов’язкове запровадження ВК та ВА в бюджетних установах, тоді як постанова Кабміну від 28.09.2011 лише надає рекомендації стосовно запровадження ВА в діяльність установ, що фінансуються з місцевих бюджетів. Необов’язковий характер ВА на місцевому рівні призвів до того, що наразі в більшості органів місцевого самоврядування практично відсутні дієві механізми контролю за процесами управління комунальним майном. 

Тому першочергове завдання – законодавче врегулювання запровадження ВК та ВА на місцевому рівні. Важливий також пошук релевантних для України моделей їх організації в органах місцевого самоврядування. Практика впровадження системи ДВФК в країнах ЄС та Східного партнерства ЄС підтверджує неможливість використання певної універсальної моделі, що обумовлено специфічними особливостями кожної окремої країни, національним законодавством, адміністративно-територіальним устроєм тощо. Найбільш типовими сценаріями є: 

• створення в установі (управі / мерії) окремого підрозділу ВА, підвідомчого виконавчому органу, ‒ на підставі рішення місцевої ради;
• створення спільного підрозділу для декількох місцевих органів – на підставі рішень відповідних місцевих рад;
• укладення договору з приватними компаніями / аудиторами, які мають сертифікат на здійснення такої діяльності стосовно місцевих органів відповідно до вимог законодавства. 

Цікавим для України може бути досвід Румунії з огляду на проблему існування дотаційних сільських громад, які часто неспроможні самостійно створити підрозділи ВА. Нормативно-правова база Румунії передбачає можливість співпраці декількох місцевих органів влади. Організатором ВА може бути один із цих органів або об’єднана структура, створена ними. Таким чином співпраця у сфері ВА полягає у спільному створенні та використанні функції ВА та об’єднанні необхідних фінансових ресурсів для забезпечення відповідної діяльності. Головне щоб вартість забезпечення ВА була меншою, ніж у разі створення окремого підрозділу. 

Збитковість комунальних підприємств

В Україні в останні роки зростає кількість комунальних підприємств (КП). На початок 2024 року було зареєстровано 14 012 КП (для порівняння, у 2020 – 13 883, у 2015 – 13 778). Згідно зі ст. 78 Господарського кодексу України, майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). За своєю ідеологією КП не є «злом для громади». Питання в тому, наскільки ефективне управління активами таких підприємств, а також які можливості та механізми має громада для контролю за діяльністю таких підприємств. 

Як свідчать дослідження, діяльність великої кількості КП збиткова. Так, за оцінками Центру економічної стратегії, середній рівень рентабельності активів (ROА) для КП в обласних центрах за 2010−2019 роки становив 0,03%, а рентабельність власного капіталу (ROE) – 0,05%. Сплата КП податків у місцеві бюджети не компенсує навіть сум поповнень статутного капіталу, не кажучи про вартість недоотриманих громадою податків на землю та нерухомість, яка перебуває в розпорядженні КП. За нашими оцінками, трапляються ситуації, коли комунальні комерційні підприємства, що не спеціалізуються на наданні послуг загального економічного інтересу, декларують прибутки в рази менші за дохід, який громада могла б отримати в разі передачі нерухомого майна КП в оренду. 

Шляхи вирішення проблеми слід розглядати в контексті загальної стратегії «пакетного» управління активами територіальної громади: 

• проведення аудиту та «сортування» КП за критеріями важливості для громади та ефективності діяльності; 
• приватизація або ліквідація КП, які працюють на конкурентних ринках та демонструють низький рівень дохідності порівняно з можливими альтернативами (наприклад, передача майна в оренду);
• забезпечення прозорості функціонування КП. 

У продовження реформи корпоративного управління державними підприємствами потрібно впровадити найкращі міжнародні практики корпоративного врядування і для комунальних підприємств. Це дозволить покращити фінансовий контроль за їхньою діяльністю, уникнути зайвих бюджетних видатків та захистити менеджмент від оперативного втручання місцевих політиків. 

Висновок

Комунальне майно є одним із найбільш недовикористаних ресурсів у багатьох територіальних громадах. Втрати від браку стратегічного управління комунальною нерухомістю значні, що негативно впливає на місцеві бюджети та якість надання публічних послуг (перевитрати на утримання майна, недоотримані доходи через неефективне використання надлишкового майна тощо). Незважаючи на велику різноманітність у світовій практиці підходів до управління місцевими органами влади своєю власністю, більшість найкращих практик розглядає її як цілісний «портфель», склад і структуру якого можна змінити, враховуючи альтернативну вартість різного майна через різні способи його використання. Розвиток такого підходу в Україні на державному рівні потребує: 

• унормування проблемних питань щодо систематичного проведення інвентаризації та обліку комунального майна, створення реєстру прав комунальної власності територіальної громади; 
• поширення серед територіальних громад доступного програмного забезпечення для ведення та оприлюднення інформації про комунальну власність; 
• удосконалення системи контролю за процесами управління комунальним майном, зокрема законодавчого врегулювання запровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту на місцевому рівні; 
• поширення найкращих практик корпоративного управління на комунальні підприємства; 
• підвищення кваліфікації кадрів, які управляють комунальним майном.