Ця стаття досліджує приклад серйозної спроби розвернути реформи з боку корисливих інтересів в Україні. Ґрунтуючись на низці експертних інтерв’ю, ми відтворюємо ситуацію та пояснюємо, як співпраця між зовнішніми силами та громадянським суспільством змусила корисливі інтереси в Україні відмовитися від спроби відкотити назад одну з найважливіших реформ – реформу системи публічного декларування активів. Ми також проводимо паралелі з нещодавніми випадками антиреформ, а відтак закликаємо до тіснішої співпраці між українським громадянським суспільством та зовнішніми акторами.
Українську систему описують як гібридний режим, для якого характерне домінування неформальних каналів впливу та маніпулювання інституціями з боку корисливих інтересів (КІ). КІ, тобто «особи та групи, [які]…отримують…матеріальні блага…[що] безпосередньо надаються їм інституцією [у якій вони мають КІ]», вважаються ключовими рушійними силами забезпечення стабільності системи через їхній опір змінам політики, які загрожують втратою їхніх привілеїв. Через це вони відіграють центральну роль у процесах відкату, тоді як прогрес попередніх реформ, як-от створення незалежних антикорупційних інституцій, послаблюється. Так КІ перешкоджають переходу до повністю демократичного режиму. Тоді як учасники різних партій в українському парламенті номінально конкурують між собою, випадки відкату реформ свідчать про те, що вони об’єднують зусилля, щоб діяти у власних інтересах та разом руйнувати незалежність антикорупційних інституцій. Інші гілки влади, які покликані стримувати та контролювати цих акторів, мають неформальні перехресні зв’язки з цими інституціями і також перебувають у тенетах КІ, до яких вони приєднуються або навіть ініціюють подібні зусилля в рамках ширших коаліцій.
З метою чіткого мапування та розуміння цих процесів, у рамках цього дослідження проведено поглиблену оцінку відкочування реформ у довоєнній Україні, засновану на дванадцяти напівструктурованих інтерв’ю з представниками ЄС, українськими діячами громадянського суспільства та представниками українського уряду. Процес збору даних тривав до 24 лютого 2022 року та доповнювався ретельним аналізом документів. Він показує, що в довоєнний період головна відмінність між різними акторами полягала в тому, що виконавча та більша частина законодавчої гілки влади номінально залежали від підтримки Заходу, а отже, підлягали зовнішньому тиску. Завдяки цьому вони вдавалися до значно більш витонченої гри під час відкочування реформ, нерідко вносячи невеликі поправки до законодавства чи підправляли його так, щоб зробити ці реформи практично неможливими. Хоча громадянське суспільство в Україні часто характеризують як апатичне, слабке та реактивне, а не як рушійну силу демократизації, його реактивність і розуміння контексту стають вирішальними для сигналізування про подібні спроби відступу та спонукають західних гравців втручатися, застосовуючи свої важелі впливу на прозахідних акторів.
Хоча така співпраця змогла успішно подолати деякі серйозні спроби згортання реформ, в інших випадках вона зазнала невдачі, переважно через бездіяльність західних акторів. Це особливо важливо в сучасному контексті. Однак це також підкреслює демократичні недоліки гібридного режиму як коаліції західних акторів і місцевих організацій громадянського суспільства, яка, не маючи демократичного мандату від українського народу, є необхідною для захисту інституційної незалежності та сприяння реформам ефективного управління проти коаліцій акторів, які номінально зобов’язані до цього своїм народним мандатом.
Гучний відкат
Рішенням Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 року, яке «демонтувало» закон про запобігання корупції, було фактично скасовано систему декларування майна. Цей епізод відкату ініціювали 47 депутатів від «Опозиційної платформи – Партії за життя» (ОППЖ) – проросійської партії, забороненої судом у 2022 році. Депутати подали офіційний депутатський запит до Конституційного Суду України (КСУ), очолюваного на той час призначенцем Януковича Олександром Тупицьким, який ще у 2018 році придбав нерухомість в окупованому Росією Криму, що свідчить про його сумнівні зв’язки. Ба більше, він офіційно проживав у особняку бізнесмена Сергія Левченка, який балотувався від «Слуги народу» (СН) на місцевих виборах у 2020 році за явної підтримки Олександра Дубинського, який на той час був депутатом СН та ймовірним соратником Ігоря Коломойського. Це символізує неформальні перехресні зв’язки між інституціями та гілками влади. Крім того, Тупицький та ще двоє суддів ухвалили рішення у цій справі лише після того, як отримали повідомлення про неповноту своїх майнових декларацій, що вказує на явний конфлікт інтересів.
Тоді як особиста вигода та загальне бажання антиреформаторських сил зірвати реформу зіграли величезну роль у порушенні цієї справи та винесенні КСУ вердикту, депутати з ОПЗЖ також діяли в надії серйозно зіпсувати відносини України та Заходу. Це рішення ставило під сумнів подальші транші в рамках угоди на 5 мільярдів доларів, яку Україна підписала в червні 2020 року з МВФ і з якою була пов’язана відповідна допомога з боку ЄС, оскільки обидві були джерелами фінансування, на які покладалася країна. Тож, це рішення, яке мало також чітко виражену геополітичну природу, швидко викликало занепокоєння пов’язаних з Україною західних акторів. ЄС публічно натякнув на припинення фінансової допомоги до вирішення питання і навіть пригрозив тимчасовим призупиненням безвізового режиму.
«Тихе» відступництво під прапором реформування/покращення
Тоді як перший, «гучний», епізод відступу мав чіткий проросійський відбиток, наступну спробу «тихого» відкату було здійснено в процесі «покращення» з боку номінально прозахідних сил. По-перше, президент Зеленський подав на розгляд парламенту законопроєкт 4288, який передбачав скасування рішення Конституційного суду 13-р/2020, тобто відміну цього рішення, як того вимагали західні гравці. Однак це відбувалося разом із розпуском усього складу суддів КСУ, що саме по собі є неконституційним кроком, який надав би президенту значний вплив на новий склад КСУ. Після внутрішнього опору та міжнародної критики цей законопроект було відкликано.
По-друге, близьким по ухвалення був «компромісний» законопроєкт від спікера Ради Дмитра Разумкова. Він передбачав відновлення попередньої антикорупційної інфраструктури, але розглядав неправдиві декларації як кримінальне правопорушення, а не як злочин. Оскільки така зміна дрібним шрифтом зробила б антикорупційні інституції беззубими, організації громадянського суспільства назвали його «небезпечним» і «не покаранням, а способом посилення корупції». Під час зустрічі високого рівня з українським прем’єр-міністром Шмигалем Високий представник ЄС з питань закордонних справ Боррель та комісар ЄС з питань сусідства та розширення Варгеї зазначили, що «закон […] має кілька недоліків і не створює необхідного ефекту стримування та попередження корупції». Тож, хоча Рада й ухвалила його, але президент Зеленський зрештою ветував, як цього вимагали громадянське суспільство та західні партнери.
Співпраця Заходу та ОГС як джерело виявлення та боротьби з відкатом реформ
Цей приклад показує, що номінально прозахідні актори в Україні, які насправді діють як КІ, можуть використовувати процес удосконалення/реформування для того, щоб змінювати деталі законів у законодавчому процесі, які можуть здаватися незначними, але насправді роблять діяльність інституцій неефективною. Так вони переслідують власні політичні та/або комерційні інтереси, водночас офіційно підтримуючи прозахідний наратив реформ. Західні актори з ЄС самі визнають, що ці зміни в деталях можуть бути настільки незначними, що залишаться поза їхнім радаром за відсутності тісної співпраці з українськими ОГС, які є надважливими для виявлення таких випадків «тихого» відступу. Цього разу вчинений тиск ефективно призупинив дію закону, і первісну систему декларування майна з кримінальною відповідальністю та іншими положеннями щодо функціонування Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) було відновлено в грудні 2020 року шляхом ухвалення законопроектів № 4470 та 4471 відповідно.
Не лише західні актори вважають співпрацю з українськими ОГС надважливою для стримування «тихого» відкочування, а й навпаки. Представники ОГС стверджують, що важелі впливу зовнішніх акторів, тобто фінансова підтримка та/або політичні поступки, є важливим чинником. Українським ОГС бракує цього практичного важеля як у фінансовій, так і в політичній площині, оскільки їхні ключові слабкості полягають у «організації діяльності, спрямованій на вплив на політичні рішення та підтримку суспільного інтересу в конкретних питаннях». У прикладі з 2020 року ЄС оголосив про виділення Україні 600 млн євро в рамках екстреного пакету фінансової допомоги відразу після прийняття законів 4470 і 4471. І хоча Меморандум про взаєморозуміння було ратифіковано ще в середині вересня 2020 року, виділення допомоги стало можливим лише після того, як Україна продовжила виконувати свої зобов’язання, для чого скасування неправомірних рішень стало вирішальним.
Зміни та продовження реформ після 24 лютого 2022 року
Концептуально ці важелі значно посиляться після широкомасштабного вторгнення Росії, і не в останню чергу через перспективу приєднання України до ЄС. У поєднанні з потужним ударом по олігархічній владі після 24 лютого та остаточною смертю російського вектора постали нові наслідки, які можуть зрештою призвести до значного послаблення КІ та проривного сценарію. Проте номінальні зміни супроводжуються певним продовженням у неформальній сфері. Трансформація ОПЗЖ з найбільшої проросійської політичної партії в Україні у номінально проєвропейську Платформу за життя та мир (ПЗЖМ), є одним із багатьох символів глибоких змін у геополітичній та формальній сферах української політики.
Водночас закон 2736-IX, метою якого було узгодження стандартів української Групи з розробки фінансових заходів з відмивання грошей (FATF) зі стандартами ЄС, є яскравим прикладом того, чому ці зміни вимагають дій та пильності, а не є приводом “спочивати на лаврах”. У рамках законодавчого процесу парламентарі від ПЗЖМ додали поправку, яка скасовує вимогу для колишніх державних службовців (включно з президентом) декларувати свої активи після трьох років з моменту залишення державної посади. Ухвалена нещодавно президентом Зеленським реформа КСУ, яка надає йому значні повноваження та право вето в процесі, була так само сприйнята на «ура» як реформаторський прорив представниками виконавчої влади, але отримала вельми критичну оцінку з боку ОГС та західних представників.
Нинішній потужний прозахідний вектор в українській політиці, що означає значну гармонізацію законодавства з ЄС найближчими роками, у поєднанні зі збереженням старих звичок вихолощувати реформи, вочевидь приходить разом з численними можливостями для корупційних інтересів здійснювати «тихе» відкочування. Тому тісніші стосунки з українськими ОГС, які добре вміють читати дрібний шрифт законів і відрізняти реформи від антиреформ, мають стати наріжним каменем підтримки Заходом України на її інституційному шляху до сильної та демократичної країни в серці Європи. Тому що все ще існує ризик неявного підпорядкування реформ приватним інтересам, а не наближенню України до ЄС.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
