13 грудня президент подав до парламенту законопроект про зміни до Конституції України, пов’язані з децентралізацією. Уже 27 грудня було подано проект на заміну, а 16 січня з’явилася новина, що законопроект відкличуть (щоправда, наразі цього не сталося). Чому навколо цього законопроекту ламається так багато списів? Пояснює CEO VoxUkraine Ілона Сологуб.
Передісторія
Законопроект, поданий Зеленським – дуже схожий на зміни до Конституції, запропоновані 2015 року експрезидентом Порошенком. Той законопроект парламент не підтримав, оскільки в ньому згадувався закон про особливий статус ОРДЛО. Власне закон про особливий статус, який містить положення, записані в Мінських угодах, було ухвалено у вересні 2014 року. З того часу парламент щороку продовжує його дію ще на рік. Втім, змістовні статті закону почнуть діяти після проведення виборів на окупованих територіях за українським законодавством та з дотриманням стандартів ОБСЄ.
Ось тут і є головний «камінь спотикання» – Київ згодний проводити вибори лише після відновлення контролю над державним кордоном, виведення російських військ та відновлення української влади на окупованих територіях. Москва ж наполягає на тому, що «ихтамнет» і віддавати територію не збирається.
Децентралізація чи «особливий статус»?
У Мінських угодах записано необхідність змінити Конституцію України та надати окупованим територіям Донбасу особливий статус. Тому якщо ухвалити зміни до Конституції без «особливого статусу», Росія може використати це як привід звинуватити Україну у зриві Мінських угод. Записати ж до Конституції «особливий статус» означає фактично змінити Основний закон на догоду агресору. У 2015 році така спроба призвела до протестів біля парламенту та загибелі людей. Отже, обидва рішення є ризикованими.
У законопроекті Зеленського особливий статус не згадується. Натомість у версії від 27 грудня пропонується виключно законами визначати «статус адміністративно – територіальних одиниць; статус міста Києва як столиці України та міста Севастополя у системі адміністративно- територіального устрою України». Якщо додати до цього пропозицію наділити парламент повноваженнями «утворення і ліквідації громад, округів, областей, встановлення і зміни їхніх меж, віднесення громад до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування громад, округів, областей за поданням Кабінету Міністрів України», теоретично Верховна Рада може створити з ОРДЛО окрему область, після чого законом надати їй особливий статус. Втім, на нашу думку, на практиці ймовірність такого розвитку подій низька.
Що потрібно для завершення децентралізації?
Необхідно розділити сфери відповідальності центральної та місцевої влади. Наприклад, за чинною Конституцією за соціально-економічний розвиток регіонів відповідальні як місцеві ради, так і державні адміністрації. Ради встановлюють ставки місцевих податків, проте місцеві бюджети готують та виконують адміністрації. До того ж, у частині здійснення повноважень органів виконавчої влади місцеві ради підконтрольні відповідним органам. Натомість адміністрації в частині делегованих радами повноважень підконтрольні радам. Така «перехресна підконтрольність» центральної та місцевої влади породжує конфлікти між радами та адміністраціями. Конфлікти часто завершуються або фактичним перетворенням ради на декоративний орган, тоді як усі рішення ухвалює адміністрація, або політичним клінчем, коли жодні рішення не приймаються взагалі.
Правильним рішенням було б покласти на місцеву обрану владу відповідальність за соціально-економічний розвиток відповідної території, а за центральною владою залишити нагляд за дотриманням законів та втілення програм державного рівня. При цьому потрібно чітко визначити, за яку школу, дорогу чи лікарню відповідає місцева влада, а за яку – держава.
Чи запропоновані зміни до Конституції вирішують проблему?
Законопроекти про зміни до Конституції пропонують віддати соціально-економічний розвиток місцевим радам та їхнім виконавчим комітетам. Проте вони не обмежують повноваження державної влади лише наглядом за дотриманням законів.
Замість місцевих адміністрацій пропонується запровадити посаду префекта (який є держслужбовцем та може сформувати собі допоміжний офіс). Префект координує діяльність місцевих відділів центральних органів влади та наглядає за виконанням цими відділами законів, постанов Кабміну та указів президента. Крім того, префект може призупинити дію нормативного акта місцевої влади, якщо такий акт суперечить Конституції та загрожує територіальній цілісності чи суверенітету України. Одночасно префект робить відповідне подання до президента, який призупиняє повноваження місцевої ради та звертається до Конституційного суду. КС протягом семи днів розглядає звернення президента. Якщо КС визнає акт місцевої влади таким, що відповідає Конституції, дія акта та повноваження місцевої ради відновлюються. Якщо ні – раду переобирають.
Якби повноваження префекта обмежувалися вищевикладеним, запропоновані зміни до Конституції відповідали б логіці децентралізації. Проте на додачу префекта пропонується наділити повноваженнями видавати акти обов’язкові до виконання на певній території (ці акти можуть бути скасовані президентом або кабміном). Потенційно таке рішення створює загрозу ще більшої централізації влади. До того ж, якщо сьогодні місцева рада може висловити недовіру голові адміністрації, проекти змін до Конституції не передбачають можливості місцевої влади впливати на префектів. Це розумне рішення, якщо префект лише наглядає за дотриманням законів, але не тоді, коли він/вона фактично може віддавати накази місцевій раді.
Ще одна вада законопроектів – підпорядкування префектів (так само, як і адміністрацій сьогодні) одночасно президенту та кабміну. Це працює добре, коли президент та прем’єр «в одній команді». Проте в історії України це траплялося нечасто.
Що робити?
Отже, законопроекти змін до Конституції містять як позитивні, так і негативні моменти. Проте, мабуть, найгірше – намагання як Порошенка, так і Зеленського «проштовхнути» ці законопроекти без обговорення з суспільством. Тому відмова президентської команди від цього наміру є безумовно позитивним сигналом. Водночас це шанс для місцевих політиків розпочати зі своїми виборцями серйозну розмову про те, за що має відповідати держава, а за що – місцева влада, а отже – і самі виборці.
Слово «конституція» має багато значень, серед яких – порядок або устрій. Якщо певний порядок ухвалення рішень приймається і підтримується суспільством як справедливий, закріплення цього порядку в законодавстві може відбутися майже непомітно.
