Державне регулювання під час війни: як Кабінет Міністрів України адаптував економіку до воєнного стану

З початку повномасштабної війни український уряд мав багато роботи: саме цей орган влади забезпечує виконання законів України та уточнює «правила воєнного життя» підзаконними актами. Відтак постанови, які ухвалив Кабінет Міністрів України впродовж ста днів воєнного стану, можна розділити на два напрями: адміністративне регулювання воєнного стану та регулювання економіки. Основні зміни стосувалися питань оборони, забезпечення війська, а також економічних питань як-от робота бізнесу та оподаткування, встановлення соціальних пільг, гуманітарного забезпечення тощо. Не чекаючи закінчення війни, Кабмін розпочав процес реєстрації воєнних збитків та відновлення інфраструктури і житлового фонду. Значну увагу приділили питанням санкцій проти рф та білорусі.

Загалом за сто днів воєнного стану ми нарахували понад 726 нормативно-правових актів, які ухвалив уряд. З них близько 350 документів стосуються воєнного стану, решта – розподілу фінансування, призначень та звільнень посадових осіб, а також змін, які не пов’язані безпосередньо з війною. Ми обрали напрями, у яких відбулося найбільше змін, і проаналізували їх.

Детальніше — у статті.

Адміністративне регулювання воєнного стану

Правовий режим воєнного стану. У перший день повномасштабної війни Кабмін затвердив план заходів для забезпечення регулювання режиму воєнного стану, який передбачав встановлення взаємодії та координації органів державної влади з військовим командуванням, посилення охорони об’єктів критичної інфраструктури, забезпечення роботи бомбосховищ та евакуацію населення у разі необхідності. 

Низка змін стосувалися бюджетних питань, зокрема формування місцевих бюджетів в умовах воєнного стану. Крім того, уряд затвердив порядок фінансування військових адміністрацій: за рахунок місцевих бюджетів територіальних громад фінансуватимуться міські військові адміністрації, а обласні та районні — за рахунок коштів держбюджету.

Низка ухвалених постанов стосується питань народного спротиву і територіальної оборони, зокрема уряд врегулював питання застосування вогнепальної зброї цивільними громадянами проти російських окупантів; дозволив бійцям територіальної оборони використовувати власну мисливську зброю та набої до неї.

На початку повномасштабної війни Кабмін призупинив надання державних послуг та дозвільних документів. До основних документів, які використовуються для посвідчення особи всередині країни (паспорт та ІПН), додали тимчасове цифрове рішення — єДокумент, а закордонні паспорти, термін дії яких збігає під час воєнного стану, українці можуть продовжити на п’ять років та вклеїти до них фотографію дитини із зазначенням її персональних даних.

Ряд адміністративних послаблень уряд ухвалив для водіїв, очевидно розуміючи, наскільки їхня робота є незамінною в умовах війни. Ці спрощення передбачають:

• продовження на час воєнного стану і ще рік після його закінчення терміну дії посвідчення водія у разі, якщо він сплив упродовж воєнного стану;

• скасування медичної довідки для отримання водійського посвідчення; скорочення строків навчання для водіїв, які отримують права на керування вантажівками (C1 та С); скасування теоретичного іспиту для водіїв, які проходять перепідготовку з категорії В на С1 або С і мають досвід кермування понад три роки. Також автошколам більше не потрібно погоджувати програми підготовки водіїв вантажівок із сервісними центрами МВС;
• дозвіл водіям з правами на легкові автомобілі керувати вантажівками;
• спрощення отримання ліцензії на основні види автомобільних перевезень: скорочено перелік документів, скасовано вимогу щодо підтвердження досвіду, а терміни розгляду заявки скорочено до трьох робочих днів;
• продовження договору про організацію перевезення пасажирів на автобусах загального користування в межах області на час воєнного стану та рік з дня його скасування.

Кабмін також дозволив укладати шлюб із військовослужбовцями за їхньої відсутності під час реєстрації. Згодою на шлюб у такому разі є заява, яку військовослужбовець передає командиру, а той — засвідчує справжність підпису та передає її до РАЦСу. 

Крім того, уряд дозволив безробітним ставати на облік та отримувати відповідні виплати онлайн через «Дію»: подана заява передається до обраної користувачем філії центру зайнятості, а грошові виплати надходять на картку для виплат за програмою «єПідтримка».

Кабмін також ухвалив постанову, спрямовану на захист державних інформаційних ресурсів від кіберзагроз. Зокрема уряд передбачив, що державні інфоресурси та державні реєстри можна розміщувати на хмарних сервісах за межами України, створювати їхні резервні копії та зберігати їх у зашифрованому вигляді. Водночас постановою заборонено розміщувати державну інформацію на хмарних ресурсах країни-агресора або у центрах обробки даних на тимчасово окупованій території України. Крім того, постанова дозволяє міністерствам обмежувати роботу реєстрів, держателями яких вони є.

Так, підприємство «Національні інформаційні системи» призупинило роботу підпорядкованих Мін’юсту реєстрів — зокрема Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (згодом роботу реєстру частково поновили та дозволили доступ до нього на окремих територіях). Крім того, Мін’юст припинив доступ до автоматизованої системи виконавчого провадження та Єдиного реєстру приватних виконавців. Також уряд тимчасово скасував реєстрацію та перереєстрацію автомобілів.

Гуманітарні питання. Вирішення гуманітарних питань було одним із основних напрямів роботи уряду впродовж ста днів воєнного стану. Зокрема, Кабмін ухвалив низку постанов, які регулюють питання евакуації населення та спрощують перетин кордону для дітей та представників вразливих груп населення:

• затвердив порядок евакуації з території активних бойових дій дітей та осіб, які проживають у спеціальних закладах;
• спростив правила перетину кордону для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування: для виїзду за кордон у супроводі уповноважених осіб їм потрібен лише паспорт та наказ директора спеціального закладу (якщо вони перебувають у спеціальному закладі), або рішення органу опіки. 
• спростив перетин кордону людям з інвалідністю І та ІІ груп: відтепер вони мають право виїжджати за кордон за документом, який підтверджує інвалідність, пенсійним посвідченням або посвідченням про призначення соціальної допомоги у зв’язку з інвалідністю. Cупроводжувати цих осіб можуть родичі, опікуни або представники закладів догляду.

Низка урядових постанов стосуються захисту прав дітей в умовах війни. Зокрема, спрощено надання дитині статусу позбавленої батьківського піклування у разі неможливості документального підтвердження смерті батьків, а також спрощено тимчасове влаштування дітей, які залишилися без батьківського піклування, у дитячі будинки або прийомні сім’ї. Уряд також постановив створити систему обліку дітей, які були евакуйовані в межах території України або за кордон.

Економіка

Забезпечення війська. Аби спростити і прискорити забезпечення української армії усім необхідним, Кабмін на початку війни вніс зміни до процедури публічних закупівель, зокрема дозволив замовникам купувати товари без використання системи Prozorro, тобто напряму, та не включати ці закупівлі до річного плану. При цьому внести інформацію про такі закупівлі до системи Prozorro необхідно впродовж двадцяти днів після завершення воєнного стану, а для закупівель у сфері оборони і безпеки — упродовж десяти днів.

Крім того, уряд передбачив, що Укрзалізниця може бути замовником під час закупівель за рахунок як власних, так і бюджетних коштів товарів та послуг для безперебійної роботи залізничного транспорту, зокрема палива, медикаментів та першочергових аварійно-відновлювальних робіт. Також вона може виступати платником за тристоронніми договорами, замовниками за якими є військові адміністрації.

Для прискорення надходження коштів до державного бюджету Кабмін у березні зобов’язав низку держпідприємств в одноденний строк забезпечити авансове перерахування суми річних дивідендів за результатами 2021 року. Так, Нафтогаз України зобов’язаний спрямувати на дивіденди 95% чистого прибутку (авансом перерахував до держбюджету 2,3 млрд грн), Укргідроенерго — 40%, Укрбуд — 95%, Укрпошта — 80%. Водночас нормативна частка відрахування прибутку для більшості підприємств спочатку становила 50%, а згодом була зменшена до 30%.

На період воєнного стану Кабмін також розширив перелік першочергових видатків, які можуть здійснюватися із загального та спеціального фонду держбюджету. Зокрема, до переліку включили витрати на оплату зв’язку та інтернету, утримання споруд цивільного захисту, закупівлі медичного обладнання тощо.

Критичний імпорт. Заборона транскордонних валютних переказів, яку Національний банк впровадив у перший день повномасштабного російського вторгнення, серед іншого унеможливила оплату товарів за кордоном, а отже — їхній імпорт в Україну. Але оскільки економіка країни не в змозі, а надто в умовах шоку перших воєнних днів, виробити усі необхідні товари в потрібній кількості, влада мала повернути можливість розраховуватися валютою хоча б за деякі товари. 

З цією метою уряд 24 лютого затвердив перелік товарів критичного імпорту — тобто таких, за які держава дозволяє здійснювати транскордонні валютні платежі. Перший перелік цих товарів був коротким і включав переважно енергоносії, медичні препарати, засоби особистої гігієни та продовольчі товари (свійську птицю, яйця та кукурудзу). Однак на прохання підприємців уряд почав розширювати цей перелік. Відтак, станом на кінець травня він змінювався 17 разів і наразі включає понад тисячу позиції, серед яких є навіть консолі для відеоігор, рекламні послуги, годинники тощо. Загалом же перелік уже включає більшість товарних позицій довоєнного імпорту України, що ставить питання про доцільність його існування. 

Зазначимо, наразі Верховна Рада ухвалила закон, який скасує податкові пільги та уможливить скасування критичного імпорту — він набуде чинності з 1 липня, якщо його підпише президент. Ці зміни необхідні як для подальшого відновлення українського бізнесу, так і для наповнення бюджету.

Регулювання бізнесу. З перших днів війни можновладці чи не щодня наголошували тому, що питання продовольчої безпеки є критичним як для України, так і для всього світу. Кабмін зі свого боку ухвалив низку постанов для підтримки українського агросектору та сільськогосподарських товаровиробників.

Так, для пришвидшення ввозу продуктів з-за кордону та скорочення бюрократії Кабмін дозволив імпортерам не перекладати українською мовою маркування харчових продуктів як для продажу, так і для гуманітарної допомоги. Також виробники харчування у разі зміни рецептури продукту можуть не оновлювати маркування, однак мають зазначити на упаковці інформацію про наявність складників-алергенів.

Водночас уряд тимчасово обмежив експорт низки товарів шляхом впровадження нульових експортних квот. Ці обмеження стосуються деяких видів добрив, великої рогатої худоби та її м’яса, жита, вівса, гречки, проса, цукру, солі, яєць, кукурудзи та олії. Втім, квоти на експорт деякої продукції вже скасовано.

Аби прискорити імпорт в Україну рослинної продукції, Кабмін на час воєнного стану спростив фітосанітарні заходи, необхідні для ввезення такої продукції; передбачив автоматичне продовження посвідчень на використання і торгівлю пестицидами, а також спростив реєстрацію сільськогосподарської техніки.

Відбудова житла та інфраструктури. Деокупація Київщини та Чернігівщини відкрила світу катастрофічні масштаби руйнувань та воєнних злочинів, які російські війська чинили більше місяця з початку повномасштабного вторгнення. Відтак, перед владою постало два головних завдання: притягнути рф до відповідальності у міжнародному суді за скоєні злочини та відбудувати зруйновані міста і села.

Аби почати процес визначення завданих збитків та відбудови, Кабінет Міністрів України не став чекати кінця війни, і вже у березні затвердив відповідний порядок. Крім того, Кабмін затвердив процедуру подання інфрмації про пошкоджену та знищену нерухомість — кожен українець, нерухомість якого зруйнували рашисти, може повідомити про це через «Дію». Компенсація в такому разі буде надаватися автоматично, оскільки повідомлення прирівнюється до відповідної заяви.

Крім того, уряд затвердив процедуру обстеження будівель, які були пошкоджені внаслідок збройної агресії рф, для визначення можливості їх подальшого використання або ухвалення рішення про демонтаж. Окремо Кабмін затвердив порядок визначення об’єктів, які підлягають першочерговому обстеженню, та порядок демонтажу таких об’єктів. Разом із тим, уряд дозволив регіонам закуповувати за бюджетний кошт матеріали для першочергових аварійно-ремонтних робіт для ліквідації наслідків війни.

Аби спростити та прискорити роботи з відбудови, уряд скоротив процес отримання сертифікату вищої категорії на створення об’єктів архітектури з одного місяця  до п’яти днів, врегулював розроблення проєктів будівництва для капітального ремонту зруйнованих під час війни об’єктів, а також спростив оновлення будівельних норм.

Соціальне забезпечення. Підтримка українців в умовах повномасштабної війни стала одним із основних завдань Кабінету Міністрів. За сто днів воєнного стану уряд ухвалив низку постанов із надання соціальних пільг як цивільним громадянам України, які втратили джерело доходів або стали вимушеними переселенцями, так і захисникам України — у вигляді виплат, пільг, а також можливості для лікування та реабілітації.

Зокрема, для військовослужбовців передбачені такі виплати:

• надбавки для військових Збройних Сил, Служби безпеки, Управління Держохорони, Держспецзв’язку, Держспецтранспорту, розвідників, нацгвардійців, прикордонників, військових прокурорів, рядових та начальників ДСНС, начальників управління спецоперацій НАБУ, а також поліцейських — 30 тис. грн на місяць. Ті з них, які безпосередньо беруть участь у бойових діях, отримують до 100 тис. грн щомісячно;
• надбавки для військових Сил спецоперацій (ССО) ЗСУ: 100% п’ятикратного розміру прожиткового мінімуму, встановленого законом на 1 січня 2022р. (12 405 грн) — для інструкторів, працівників центрів ССО (крім строковиків), а також бійців, які несуть службу в районах активних бойових дій; 80% цієї суми (9 924 грн) – для командування ССО ЗСУ в управліннях спецпризначення та навчально-тренувальних центрах (крім строковиків); 70% цієї суми (8 638 грн) — для військовослужбовців підрозділів забезпечення центрів ССО, а також керівників підрозділів (крім строковиків); 50% цієї суми (6 202 грн) — для інших військовослужбовців ССО ЗСУ (крім строковиків).

Крім того, уряд доручив Міноборони забезпечити військовим, а також поліцейським та рятувальникам, безоплатні медичні послуги у відомчих лікарнях; дозволив направляти поранених військових у закордонні медичні заклади на лікування та реабілітацію.

Кабмін також передбачив виплати сім’ям військовослужбовців: одноразова виплата сім’ям загиблих захисників України становить 15 млн грн. Вона ділиться рівними частинами на всіх членів сім’ї, які мають на неї право відповідно до закону.

Низка урядових постанов стосувалася соціального забезпечення цивільних громадян, зокрема тих, які внаслідок бойових дій та російської окупації стали вимушеними переселенцями. Перш за все Кабмін визначив коло осіб, які мають право отримати статус внутрішньо переміщеної особи (ВПО) та відповідну довідку: це можуть зробити ті, хто з 24 лютого 2022 року виїхали з Волинської, Дніпропетровської, Донецької, Житомирської, Запорізької, Київської, Луганської, Миколаївської, Одеської, Сумської, Харківської, Херсонської, Чернігівської областей та Києва.

Громадяни, які опинилися у скрутному становищі через повномасштабну війну, також отримали право на низку соціальних виплат:

• 6 500 грн — для працівників, роботодавець яких перебуває на обліку як платник єдиного соціального внеску (ЄСВ) та подав податкову звітність за IV квартал 2021 року. Оформити таку допомогу могли мешканці Волинської, Донецької, Житомирської, Запорізької, Київської, Луганської, Миколаївської, Одеської, Сумської, Харківської, Херсонської та Чернігівської областей, а також Києва до 31 березня;
• українці, які прихистили у себе тимчасових переселенців, можуть отримати на кожного по 450 грн для оплати комунальних послуг. Для цього вони мають зареєструвати своє житло на спеціальному сайті та подати заяву до органів місцевого самоврядування;
• 2 200 грн допомоги від ЮНІСЕФ щомісяця могли отримати багатодітні сім’ї (до складу яких входять троє чи більше дітей, з яких хоча б одна дитина не досягла двох років, або двоє і більше дітей, з яких одна дитина чи більше мають інвалідність), що стали вимушеними переселенцями;
• 2 200 грн допомоги для переселенців щомісяця за рахунок Всесвітньої продовольчої програми ООН; 
• 2 000 грн може отримати кожен переселенець на проживання, зокрема, оплату комунальних послуг, а також 3 000 грн – на дитину або особу з інвалідністю;
• 2 500 грн від Товариства Червоного Хреста можуть отримувати малозабезпечені сім’ї та сім’ї, що проживають у Донецькій, Луганській, Запорізькій, Житомирській, Київській, Миколаївській, Сумській, Харківській, Херсонській та Чернігівській областях;
• роботодавці, окрім бюджетних установ, які влаштували на роботу вимушених переселенців, можуть отримати 6 500 грн на кожну особу для компенсації ЄСВ (але не більше двох місяців).

Кабінет Міністрів передбачив й інші зміни соціальних виплат на час війни. Зокрема, автоматичне продовження грошової соціальної допомоги, пільг чи субсидій, а а також централізоване нарахування грошових допомог у разі, якщо органи соцзахисту на місцях не можуть це зробити. Крім того, уряд передбачив спрощене призначення грошової компенсації за програмою «Пакунок малюка» та дозволив витрачати ці кошти на будь-які потреби.

Зважаючи на складне фінансове становище, у якому опинилося багато українців, Кабмін запровадив низку пільг у сфері комунального обслуговування: «заморозив» до 31 жовтня тарифи на електроенергію та рекомендував НКРЕКП не підвищувати ціни на теплову енергію протягом воєнного стану; заборонив відключати споживачів від комунальних послуг через їхню несвоєчасну оплату; відтермінував повірку лічильників до кінця воєнного стану і ще трьох місяців після його завершення;

Крім того, уряд врегулював питання виплат пенсій на період воєнного стану. Так, якщо отримувач пенсії змінив місце проживання у період воєнного стану, він має повідомити про це Пенсійний фонд України або органи соцзахисту для отримання відповідних переказів без відкриття рахунку в банку. Згодом уряд також визначив, що у разі неможливості доставки пенсій та грошових допомог Укрпоштою на території, де проводяться бойові дії, їх виплата переноситься на наступні періоди.

Гуманітарні потреби. Забезпечення потреб оборони і громадян стало ще однією надскладною задачею для влади в умовах війни через руйнування логістики та зупинку роботи багатьох бізнесів. У цій ситуації на допомогу прийшли міжнародні партнери — Україна отримала безпрецедентну підтримку як від США, так і від країн Європейського Союзу: лише утворений президентом Гуманітарний штаб за три місяці зібрав 400 тис. тонн товарів гуманітарного призначення як-от ліки, засоби гігієни, харчування, товари військового призначення тощо. Аби забезпечити швидкий і безперебійний потік «гуманітарки» в Україну, уряд затвердив низку послаблень:

• декларування «гуманітарки» відбувається безпосередньо на митниці, при цьому митники мають пропускати такі товари у невідкладному порядку. До товарів, визнаних гуманітарними, заборонено застосовувати ліцензування чи квотування;
• декларативний принцип визнання товарів гуманітарною допомогою — тобто перевізник товарів, які входять до затвердженого урядом переліку «гуманітарки» не повинен отримувати рішення уповноваженого органу на кожен вантаж. Ввозити такі товари дозволяється без будь-яких обмежень;
• спрощений порядок визнання гумдопомогою та пропуску на митниці пластин для бронежилетів, а також рацій, безпілотників, біноклів, прицілів та тепловізорів нецивільного призначення;
• ввезення гуманітарної допомоги лише за наявності декларації, яку можна скласти на митниці у паперовій чи цифровій формі. Згодом Кабмін удосконалив оформлення декларацій на гуманітарну допомогу: привів терміни до тих, які використовуються у міжнародній практиці, а у паперовій формі дозволив використовувати QR, цифрові та штрих-коди для пришвидшення митних процедур;
• дозвіл військовим адміністраціям укладати електронні договори з «Укрзалізницею» на перевезення гуманітарних вантажів;
• звільнення гуманітарки від звітності про отримання та використання.

Обов’язок із доставки грошових відправлень, гуманітарної допомоги та ліків в умовах воєнного стану уряд поклав на Укрпошту. Крім того, Кабмін зобов’язав держкомпанію безоплатно перевозити майно підприємств у рамках релокації. Водночас Кабмін звільнив «Укрпошту» від обов’язкової передачі транспорту ЗСУ під час мобілізації, а також зобов’язав АЗС заправляти автомобілі Укрпошти поза чергою.

Для населення на територіях, де ведуться активні бойові дії, Кабмін впровадив безкоштовну видачу гуманітарних наборів та продуктів харчування тривалого зберігання. Формування таких наборів із наявних обсягів гуманітарної допомоги покладено на військові адміністрації.

Боротьба із російським впливом і санкції. Одним з найважливіших рішень Кабміну в цьому напрямі стала повна заборона імпорту в Україну будь-яких товарів з рф. За оцінкою Мінекономіки, такий крок скоротить валютні надходження рф на $6 млрд щороку, відтак зменшить її можливості фінансувати війну.

Хоча розірвати відносини з росією було потрібно як мінімум з моменту анексії нею Криму та агресії на сході України, процес припинення дії низки міжнародних угод триває й сьогодні. Ми нарахували вісім угод з рф, а також із білоруссю, які уряд денонсував упродовж воєнного стану. Це угоди в галузях освіти і науки; стандартизації, метрології і сертифікації; науково-технічній сфері і, зокрема, ракетобудуванні; рибного господарства; фінансовій сфері.

Метою ухвалених Кабінетом Міністрів України законодавчих змін була швидка адаптація держави до життя в умовах повномасштабної війни, підтримка бізнесу і громадян. Деякі з таких змін були доречними на початку війни, але у процесі адаптації економіки до нових умов втратили сенс або навіть можуть нашкодити. Наприклад, критичний імпорт був важливий на початку війни, але що більше бізнес адаптувався до війни, то більша необхідність виникала у розширенні цього переліку. Відтак сьогодні він містить близько 90% усіх товарних категорій довоєнного імпорту, що ставить питання про доцільність його існування. Водночас скасування переліку критичного імпорту можливе лише після набуття чинності законом про скасування податкових пільг на імпорт. 

Повернення (принаймні часткове) податкової системи до стану «на 24 лютого» важливо ще й тим, що сприятиме збільшенню доходів бюджету. Нагадаємо, наприкінці 2021 року податкові надходження становили 88% доходів державного бюджету. У травні ж надходження до державного бюджету покрили видатки лише на 30%, що призвело до перших масових затримок бюджетних виплат навіть за захищеними статтями видатків.

Окрім податків, уряд також має переглянути систему соціальних виплат та зробити її більш вибірковою — надавати кошти лише вразливим категоріям населення або громадянам, які дійсно опинилися у скрутному становищі. 

Іншими важливими питаннями, на яких має зосередитися уряд, є відбудова зруйнованої інфраструктури та повернення додому українських біженців.

За підтримки