Государственное регулирование во время войны: как Кабинет Министров Украины адаптировал экономику к военному положению

С начала полномасштабной войны у украинского правительства было много работы: именно этот орган власти обеспечивает исполнение законов Украины и уточняет «правила военной жизни» подзаконными актами. Таким образом, постановления, которые принял Кабинет Министров Украины на протяжении ста дней военного положения, можно разделить на два направления: административное регулирование военного положения и регулирование экономики. Основные изменения касались вопросов обороны, обеспечения войска, а также экономических вопросов, таких как работа бизнеса и налогообложение, установление социальных льгот, гуманитарного обеспечения и т.д. Не дожидаясь окончания войны, Кабмин начал процесс регистрации военного ущерба и восстановления инфраструктуры и жилищного фонда. Значительное внимание уделили вопросам санкций против рф и беларуси.

Всего за сто дней военного положения мы насчитали более 726 нормативно-правовых актов, принятых правительством. Из них около 350 документов касаются военного положения, остальные — распределения финансирования, назначений и увольнений должностных лиц, а также изменений, не связанных непосредственно с войной. Мы выбрали направления, в которых произошло больше всего изменений, и проанализировали их.

Подробнее — в статье.

Административное регулирование военного положения

Правовой режим военного положения. В первый день полномасштабной войны Кабмин утвердил план мер по обеспечению регулирования режима военного положения, который предусматривал установление взаимодействия и координации органов государственной власти с военным командованием, усиление охраны объектов критической инфраструктуры, обеспечение работы бомбоубежищ и эвакуацию населения в случае необходимости.

Ряд изменений касался бюджетных вопросов, в частности, формирования местных бюджетов в условиях военного положения. Кроме того, правительство утвердило порядок финансирования военных администраций: за счет местных бюджетов территориальных общин будут финансироваться городские военные администрации, а областные и районные — за счет госбюджета.

Ряд принятых постановлений касается вопросов народного сопротивления и территориальной обороны, в частности, правительство урегулировало вопрос применения огнестрельного оружия гражданским населением против российских оккупантов; позволил бойцам территориальной обороны использовать собственное охотничье оружие и патроны к нему.

В начале полномасштабной войны Кабмин приостановил предоставление государственных услуг и разрешительных документов. К основным документам, которые используются для удостоверения личности внутри страны (паспорт и ИНН), добавили временное цифровое решение — єДокумент, а загранпаспорта, срок действия которых истекает во время военного положения, украинцы могут продлить на пять лет и вклеить в них фотографию ребенка с указанием его персональных данных.

Ряд административных послаблений правительство приняло для водителей, очевидно понимая, насколько их работа незаменима в условиях войны. Эти упрощения предполагают:

• продление на время военного положения и еще год после его окончания срока действия водительского удостоверения в случае, если он истек в течение военного положения;
• отмена медицинской справки для получения водительского удостоверения; сокращение сроков обучения для водителей, получающих права на управление грузовиками (C1 и C); отмена теоретического экзамена для водителей, проходящих переподготовку из категории В на С1 или С и имеющих опыт вождения более трех лет. Также автошколам больше не нужно согласовывать программы подготовки водителей грузовиков с сервисными центрами МВД;
• разрешение водителям с правами на легковые автомобили управлять грузовиками;
• упрощение получения лицензии на основные виды автомобильных перевозок: сокращен перечень документов, отменено требование подтверждения опыта, а сроки рассмотрения заявки сокращены до трех рабочих дней;
• продление договора об организации перевозки пассажиров на автобусах общего пользования в пределах области на время военного положения и год со дня его отмены.

Кабмин также разрешил вступать в брак с военнослужащими в их отсутствие во время регистрации. Согласием на брак в таком случае является заявление, которое военнослужащий передает командиру, а тот — подтверждает подлинность подписи и передает ее в РАГС.

Кроме того, правительство разрешило безработным становиться на учет и получать соответствующие выплаты онлайн через «Дія»: поданное заявление передается в выбранный пользователем филиал центра занятости, а денежные выплаты поступают на карту для выплат по программе «єПідтримка»

Кабмин также принял постановление, направленное на защиту государственных информационных ресурсов от киберугроз. В частности, правительство предусмотрело, что государственные инфоресурсы и государственные реестры можно размещать на облачных сервисах за пределами Украины, создавать их резервные копии и хранить их в зашифрованном виде. В то же время, постановлением запрещено размещать государственную информацию на облачных ресурсах страны-агрессора или в центрах обработки данных на временно оккупированной территории Украины. Кроме того, постановление разрешает министерствам ограничивать работу реестров, держателями которых они являются.

Так, предприятие «Национальные информационные системы» приостановило работу подчиненных Минюсту реестров — в частности Государственного реестра вещных прав на недвижимое имущество (впоследствии работу реестра частично возобновили и разрешили доступ к нему на отдельных территориях). Кроме того, Минюст прекратил доступ к автоматизированной системе исполнительного производства и Единого реестра частных исполнителей. Также правительство временно отменило регистрацию и перерегистрацию автомобилей.

Гуманитарные вопросы. Решение гуманитарных вопросов было одним из основных направлений работы правительства на протяжении ста дней военного положения. В частности, Кабмин принял ряд постановлений, регулирующих вопрос эвакуации населения и упрощающих пересечение границы для детей и представителей уязвимых групп населения:

• утвердил порядок эвакуации с территории активных боевых действий детей и лиц, проживающих в специальных учреждениях;
• упростил правила пересечения границы для детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки: для выезда за границу в сопровождении уполномоченных лиц им нужен только паспорт и приказ директора специального учреждения (если они находятся в специальном учреждении) или решение органа опеки.
• упростил пересечение границы людям с инвалидностью I и II групп: отныне они имеют право выезжать за границу по документу, подтверждающему инвалидность, пенсионному удостоверению или удостоверению о назначении социальной помощи в связи с инвалидностью. Сопровождать этих лиц могут родственники, опекуны или представители заведений по уходу.

Ряд правительственных постановлений касаются защиты прав детей в условиях войны. В частности, упрощено предоставление ребенку статуса лишенного родительской опеки в случае невозможности документального подтверждения смерти родителей, а также упрощено временное устройство детей, оставшихся без родительской опеки, в детские дома или приемные семьи. Правительство также постановило создать систему учета детей, эвакуированных в пределах территории Украины или за границу.

Экономика

Обеспечение войска. Чтобы упростить и ускорить обеспечение украинской армии всем необходимым, Кабмин в начале войны внес изменения в процедуру публичных закупок, в частности, разрешил заказчикам покупать товары без использования системы Prozorro, то есть напрямую, и не включать эти закупки в годовой план. При этом внести информацию о таких закупках в систему Prozorro необходимо в течение двадцати дней после завершения военного положения, а для закупок в сфере обороны и безопасности — в течение десяти дней.

Кроме того, правительство предусмотрело, что Укрзализныця может быть заказчиком при закупках за счет как собственных, так и бюджетных средств товаров и услуг для бесперебойной работы железнодорожного транспорта, в частности топлива, медикаментов и первоочередных аварийно-восстановительных работ. Также она может выступать плательщиком по трехсторонним договорам, заказчиками по которым являются военные администрации.

Для ускорения поступления средств в государственный бюджет Кабмин в марте обязал ряд госпредприятий в однодневный срок обеспечить авансовое перечисление суммы годовых дивидендов по результатам 2021 года. Так, Нафтогаз Украины обязан направить на дивиденды 95% чистой прибыли (авансом перечислил в госбюджет 2,3 млрд грн), Укргидроэнерго — 40%, Укрбуд — 95%, Укрпочта — 80%. В то же время, нормативная доля отчисления прибыли для большинства предприятий сначала составляла 50%, а впоследствии была уменьшена до 30%.

На период военного положения Кабмин также расширил перечень первоочередных расходов, которые могут осуществляться из общего и специального фонда госбюджета. В частности, в список включили расходы на оплату связи и интернета, содержание сооружений гражданской защиты, закупки медицинского оборудования и т.д.

Критический импорт. Запрет трансграничных валютных переводов, который Национальный банк ввел в первый день полномасштабного российского вторжения, среди прочего сделал невозможным оплату товаров за границей, а следовательно — их импорт в Украину. Но поскольку экономика страны не в состоянии, особенно в условиях шока первых военных дней, выработать все необходимые товары в нужном количестве, власти должны были вернуть возможность рассчитываться валютой хотя бы за некоторые товары.

С этой целью правительство 24 февраля утвердило перечень товаров критического импорта, то есть таких, за которые государство позволяет осуществлять трансграничные валютные платежи. Первый перечень этих товаров был кратким и включал преимущественно энергоносители, медицинские препараты, средства личной гигиены и продовольственные товары (домашнюю птицу, яйца и кукурузу). Однако по просьбе предпринимателей правительство начало расширять этот перечень. Таким образом, по состоянию на конец мая он менялся 17 раз и в настоящее время включает более тысячи позиций, среди которых есть даже консоли для видеоигр, рекламные услуги, часы и т.д. В целом же перечень уже включает в себя большинство товарных позиций довоенного импорта Украины, что поднимает вопрос о его целесообразности.

Отметим, что сейчас Верховная Рада приняла закон, который отменит налоговые льготы и позволит отменить критический импорт — он вступит в силу с 1 июля, если его подпишет президент. Эти изменения необходимы как для дальнейшего возобновления украинского бизнеса, так и для наполнения бюджета.

Регулирование бизнеса. С первых дней войны чиновники едва ли не ежедневно отмечали, что вопрос продовольственной безопасности критичен как для Украины, так и для всего мира. Кабмин со своей стороны принял ряд постановлений для поддержки украинского агросектора и сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Так, для ускорения ввоза продуктов из-за границы и сокращения бюрократии Кабмин разрешил импортерам не переводить на украинский язык маркировку пищевых продуктов как для продажи, так и для гуманитарной помощи. Также производители питания в случае изменения рецептуры продукта могут не обновлять маркировку, однако должны указать на упаковке информацию о наличии составляющих-аллергенов.

В то же время, правительство временно ограничило экспорт ряда товаров путем введения нулевых экспортных квот. Эти ограничения касаются некоторых видов удобрений, крупного рогатого скота и его мяса, ржи, овса, гречихи, проса, сахара, соли, яиц, кукурузы и растительного масла. Впрочем, квоты на экспорт некоторой продукции уже отменены.

Чтобы ускорить импорт в Украину растительной продукции, Кабмин на время военного положения упростил фитосанитарные меры, необходимые для ввоза такой продукции; предусмотрел автоматическое продление удостоверений на использование и торговлю пестицидами, а также упростил регистрацию сельскохозяйственной техники.

Восстановление жилья и инфраструктуры. Деоккупация Киевщины и Черниговщины открыла миру катастрофические масштабы разрушений и военных преступлений, которые российские войска совершали больше месяца с начала полномасштабного вторжения. Следовательно, перед властью встали две главные задачи: привлечь рф к ответственности в международном суде за совершенные преступления и отстроить разрушенные города и села.

Чтобы начать процесс определения нанесенного ущерба и восстановления, Кабинет Министров Украины не стал ждать конца войны, и уже в марте утвердил соответствующий порядок. Кроме того, Кабмин утвердил процедуру предоставления информации о поврежденной и уничтоженной недвижимости — каждый украинец, недвижимость которого разрушили рашисты, может сообщить об этом через приложение «Дія». Компенсация в таком случае будет предоставляться автоматически, поскольку уведомление приравнивается к соответствующему заявлению.

Кроме того, правительство утвердило процедуру обследования зданий, поврежденных в результате вооруженной агрессии рф, для определения возможности их дальнейшего использования или принятия решения о демонтаже. Отдельно Кабмин утвердил порядок определения объектов, подлежащих первоочередному обследованию, и порядок демонтажа таких объектов. Вместе с тем правительство разрешило регионам закупать за бюджетные средства материалы для первоочередных аварийно-ремонтных работ для ликвидации последствий войны.

Чтобы упростить и ускорить работы по восстановлению, правительство сократило процесс получения сертификата высшей категории на создание объектов архитектуры с одного месяца до пяти дней, урегулировало разработку проектов строительства для капитального ремонта разрушенных во время войны объектов, а также упростило обновление строительных норм.

Социальное обеспечение. Поддержка украинцев в условиях полномасштабной войны стала одной из основных задач Кабинета Министров. За сто дней военного положения правительство приняло ряд постановлений по предоставлению социальных льгот как гражданским лицам Украины, потерявшим источник доходов или ставшим вынужденными переселенцами, так и защитникам Украины — в виде выплат, льгот, а также возможности для лечения и реабилитации.

В частности, для военнослужащих предусмотрены такие выплаты:

• надбавки для военных Вооруженных Сил, Службы безопасности, Управления Госохраны, Госспецсвязи, Госспецтранспорта, разведчиков, нацгвардейцев, пограничников, военных прокуроров, рядовых и начальников ГСЧС, начальников управления спецопераций НАБУ, а также полицейских — 30 тыс. грн в месяц. Те из них, кто непосредственно участвует в боевых действиях, получают до 100 тыс. грн ежемесячно;
• надбавки для военных Сил спецопераций (ССО) ВСУ: 100% пятикратного размера прожиточного минимума, установленного законом на 1 января 2022 г. (12 405 грн) — для инструкторов, работников центров ССО (кроме срочников), а также бойцов, несущих службу в районах активных боевых действий; 80% этой суммы (9 924 грн) — для командования ССО ВСУ в управлениях спецназначения и учебно-тренировочных центрах (кроме срочников); 70% этой суммы (8 638 грн) — для военнослужащих подразделений обеспечения центров ССО, а также руководителей подразделений (кроме срочников); 50% этой суммы (6 202 грн) — для других военнослужащих ССО ВСУ (кроме срочников).

Кроме того, правительство поручило Минобороны обеспечить военным, а также полицейским и спасателям бесплатные медицинские услуги в ведомственных больницах; разрешило направлять раненых военных в зарубежные медицинские учреждения на лечение и реабилитацию.

Кабмин также предусмотрел выплаты семьям военнослужащих: единовременная выплата семьям погибших защитников Украины составляет 15 млн грн. Она делится равными частями на всех членов семьи, имеющих на нее право в соответствии с законом.

Ряд правительственных постановлений касался социального обеспечения гражданских лиц, в частности тех, которые в результате боевых действий и российской оккупации стали вынужденными переселенцами. Прежде всего, Кабмин определил круг лиц, имеющих право получить статус внутренне перемещенного лица (ВПЛ) и соответствующую справку: это могут сделать те, кто с 24 февраля 2022 года выехали из Волынской, Днепропетровской, Донецкой, Житомирской, Запорожской, Киевской, Луганской, Николаевской, Одесской, Сумской, Харьковской, Херсонской, Черниговской областей и Киева.

Граждане, оказавшиеся в затруднительном положении из-за полномасштабной войны, также получили право на ряд социальных выплат:

• 6 500 грн — для работников, работодатель которых стоит на учете как плательщик единого социального взноса (ЕСВ) и подал налоговую отчетность за IV квартал 2021 года. Оформить такую помощь могли жители Волынской, Донецкой, Житомирской, Запорожской, Киевской, Луганской, Николаевской, Одесской, Сумской, Харьковской, Херсонской и Черниговской областей, а также Киева до 31 марта;
• украинцы, приютившие у себя временных переселенцев, могут получить на каждого по 450 грн для оплаты коммунальных услуг. Для этого они должны зарегистрировать свое жилье на специальном сайте и подать заявление в органы местного самоуправления;
• 2 200 грн помощи от ЮНИСЕФ ежемесячно могли получить многодетные семьи (в состав которых входят трое или более детей, из которых хотя бы один ребенок не достиг двух лет, или двое и более детей, из которых у одного или более есть инвалидность), ставшие вынужденными переселенцами;
• 2 200 грн помощи для переселенцев ежемесячно за счет Всемирной продовольственной программы ООН;
• 2 000 грн может получить каждый переселенец на проживание, в частности, оплату коммунальных услуг, а также 3 000 грн — на ребенка или лицо с инвалидностью;
• 2 500 грн от Общества Красного Креста могут получать малообеспеченные семьи и семьи, проживающие в Донецкой, Луганской, Запорожской, Житомирской, Киевской, Николаевской, Сумской, Харьковской, Херсонской и Черниговской областях;
• работодатели, кроме бюджетных учреждений, устроившие на работу вынужденных переселенцев, могут получить 6 500 грн на каждого человека для компенсации ЕСВ (но не более двух месяцев).

Кабинет Министров предусмотрел и другие изменения социальных выплат на время войны. В частности, автоматическое продление денежной социальной помощи, льгот или субсидий, а также централизованное начисление денежных пособий в случае, если органы соцзащиты на местах не могут это сделать. Кроме того, правительство предусмотрело упрощенное назначение денежной компенсации по программе «Пакет малыша» и разрешило тратить эти средства на любые нужды.

Учитывая сложное финансовое положение, в котором оказались многие украинцы, Кабмин ввел ряд льгот в сфере коммунального обслуживания: «заморозил» до 31 октября тарифы на электроэнергию и рекомендовал НКРЭКУ не повышать цены на тепловую энергию во время военного положения; запретил отключать потребителей от коммунальных услуг из-за их несвоевременной оплаты; отсрочил поверку счетчиков до конца военного положения и еще трех месяцев после его завершения;

Кроме того, правительство урегулировало вопрос выплат пенсий на период военного положения. Так, если получатель пенсии сменил место жительства в период военного положения, он должен сообщить об этом в Пенсионный фонд Украины или органы соцзащиты для получения соответствующих переводов без открытия счета в банке. Впоследствии правительство также определило, что в случае невозможности доставки пенсий и денежных пособий Укрпочтой на территории, где проводятся боевые действия, их выплата переносится на следующие периоды.

Гуманитарные нужды. Обеспечение нужд обороны и граждан стало еще одной сверхсложной задачей для власти в условиях войны из-за разрушения логистики и остановки работы многих бизнесов. В этой ситуации на помощь пришли международные партнеры — Украина получила беспрецедентную поддержку как от США, так и от стран Европейского Союза: только образованный президентом Гуманитарный штаб за три месяца собрал 400 тыс. тонн товаров гуманитарного назначения, таких как лекарства, средства гигиены, питание, товары военного назначения и т.д. Чтобы обеспечить быстрый и бесперебойный поток «гуманитарки» в Украину, правительство утвердило ряд послаблений:

• декларирование «гуманитарки» происходит непосредственно на таможне, при этом таможенники должны пропускать такие товары в неотложном порядке. К товарам, признанным гуманитарными, запрещено лицензирование или квотирование;
• декларативный принцип признания товаров гуманитарной помощью — то есть перевозчик товаров, входящих в утвержденный правительством перечень «гуманитарки», не должен получать решения уполномоченного органа на каждый груз. Ввоз таких товаров разрешается без каких-либо ограничений;
• упрощенный порядок признания гумпомощью и пропуска на таможне пластин для бронежилетов, а также раций, беспилотников, биноклей, прицелов и тепловизоров негражданского назначения;
• ввоз гуманитарной помощи только при наличии декларации, которую можно составить на таможне в бумажной или цифровой форме. Впоследствии Кабмин усовершенствовал оформление деклараций на гуманитарную помощь: привел сроки к используемым в международной практике, а в бумажной форме разрешил использовать QR, цифровые и штрих-коды для ускорения таможенных процедур;
• разрешение военным администрациям заключать электронные договоры с «Укрзализныцей» на перевозку гуманитарных грузов.
• освобождение гуманитарки от отчетности о получении и использовании.

Обязанность по доставке денежных отправлений, гуманитарной помощи и лекарств в условиях военного положения правительство возложило на «Укрпочту». Кроме того, Кабмин обязал госкомпанию безвозмездно перевозить имущество предприятий в рамках релокации. В то же время Кабмин освободил «Укрпочту» от обязательной передачи транспорта ВСУ во время мобилизации, а также обязал АЗС заправлять автомобили «Укрпочты» вне очереди.

Для населения на территориях, где ведутся активные боевые действия, Кабмин ввел бесплатную выдачу гуманитарных наборов и продуктов питания длительного хранения. Формирование таких наборов из имеющихся объемов гуманитарной помощи возложено на военные администрации.

Борьба с российским влиянием и санкции. Одним из важнейших решений Кабмина в этом направлении стал полный запрет импорта в Украину любых товаров из рф. По оценке Минэкономики, такой шаг сократит валютные поступления рф на $6 млрд ежегодно, и таким образом уменьшит ее возможности финансировать войну.

Хотя разорвать отношения с россией было нужно как минимум с момента аннексии ею Крыма и агрессии на востоке Украины, процесс прекращения действия ряда международных соглашений продолжается и сегодня. Мы насчитали восемь соглашений с рф, а также с беларусью, которые правительство денонсировало во время военного положения. Это соглашения в областях образования и науки; стандартизации, метрологии и сертификации; научно-технической сфере и, в частности, ракетостроении; рыбного хозяйства; финансовой сфере.

Целью принятых Кабинетом Министров Украины законодательных изменений была быстрая адаптация государства к жизни в условиях полномасштабной войны, поддержка бизнеса и граждан. Некоторые из таких изменений были уместны в начале войны, но в процессе адаптации экономики к новым условиям потеряли смысл или даже могут навредить. Например, критический импорт был важен в начале войны, но чем больше бизнес адаптировался к войне, тем большая необходимость возникала в расширении этого перечня. Итак, сегодня он содержит около 90% всех товарных категорий довоенного импорта, что поднимает вопрос о целесообразности его существования. В то же время отмена перечня критического импорта возможна только после вступления в силу закона об отмене налоговых льгот на импорт.

Возврат (по крайней мере частичный) налоговой системы в состояние «на 24 февраля» важен еще и тем, что будет способствовать увеличению доходов бюджета. Напомним, в конце 2021 года налоговые поступления составляли 88% доходов государственного бюджета. В мае же поступления в государственный бюджет покрыли расходы только на 30%, что привело к первым массовым задержкам бюджетных выплат даже по защищенным статьям расходов.

Кроме налогов, правительство также должно пересмотреть систему социальных выплат и сделать ее более избирательной — предоставлять средства только уязвимым категориям населения или гражданам, действительно оказавшимся в затруднительном положении.

Другими важными вопросами, на которых должно сосредоточиться правительство, является восстановление разрушенной инфраструктуры и возвращение домой украинских беженцев.

При поддержке