Державно-приватне партнерство в Україні: чи буде інакше цього разу?

Влітку 2020 року, менш ніж за рік після оголошення конкурсу і закриття судових справ, якими намагалися оскаржити його результати, Міністерство інфраструктури підписало договори концесії двох українських портів – «Херсон» та «Ольвія». Міністерство готує до передачі в концесію низку інших портів.

Влітку 1999 року український парламент ухвалив перший закон «Про концесії». Закон про державно-приватне партнерство ухвалений між цими двома подіями спробував прискорити розвиток цього напрямку. Однак, вищезазначені порти стали першою історією успіху (окрім кількох проектів на місцевому рівні). Чи стануть вони початком ери успішного впровадження ДПП в Україні, чи залишаться лише щасливим винятком?

ДПП: «за» і «проти»

Для Уряду державно-приватне партнерство (ДПП) є визнаним способом залучення коштів на впровадження проектів без власних капітальних інвестицій. Як правило, у ДПП Уряд залучає приватних партнерів з метою реалізації певних частин проекту, а також інвестування в його розвиток (модернізацію). Безсумнівна перевага ДПП в порівнянні з традиційними методами державних закупівель полягає в тому, що воно дозволяє знизити фіскальне навантаження на державу, водночас покладаючись конкуренцію задля створення високоякісного продукту. Для приватного партнера ДПП відкриває можливість увійти в ті сектори, в яких домінує держава і які нерідко пов’язані з наданням інфраструктурних послуг. Оскільки ДПП впроваджуються там, де вочевидь присутній суспільний інтерес, це також означає, що у приватного партнера є очікування щодо сталого чи зростаючого попиту. Нарешті, з бухгалтерського балансу можна прибрати деякі пасиви, що робить певні форми ДПП особливо привабливими для компаній, які стурбовані своїм кредитним рейтингом.

Попри переваги ДПП, не всім таким проектам вдається забезпечити найкраще співвідношення «ціна-якість» (value for money – VfM). На те є безліч причин. Як правило, це нормативно-правова база, структура договорів та спроможність моніторити процес реалізації та ефективно стимулювати бажану поведінку приватних партнерів. До прикладу, коли нормативно-правова база заплутана, а розвиток проектів ДПП надмірно забюрократизований, приватні партнери менш охоче братимуть участь у тендерах. Не дивуйтеся, коли виявите, що бюрократичні процедури щодо ДПП зазвичай займають до 2 років, оскільки вони покликані забезпечити функціонування довгострокового партнерства і належне врахування ризиків із самого початку. Однак бюрократії може бути забагато, особливо якщо політична підтримка хитка і є кілька центрів ухвалення рішень, задіяних у затвердженні проектів ДПП.

Важливими є й інші фактори, як-от чітка та детальна тендерна документація, ефективні практики моніторингу, здатність відстежувати показники реалізації та призначати штрафи за невиконання. Якщо уряд не в змозі розробити конкретні технічні вимоги (terms of reference – ToRs) та іншу тендерну документацію, приватні організації можуть бути незацікавленими через ризик корупції або нездатність розробити високоякісний проєкт, який повністю відповідає вимогам. Якщо структурою договорів не передбачені потужні стимули для приватних партнерів надавати очікувану кількість та якість послуг, це може призвести до послаблення умов конкуренції. Інша документація, як-от всеохопна оцінка ризиків, пов’язаних із проектом, його соціальних наслідків та впливу на довкілля, повинна враховувати повний життєвий цикл проекту. Припущення техніко-економічного обґрунтування можуть вплинути на вибір проекту та його здатність забезпечити оптимальне співвідношення «ціна-якість» для громадян. Правильні стимули і можливість контролювати показники виконання проєкту також є ключовими. Як бачимо, є численні питання, які потребують вирішення. Основна ідея полягає в тому, що багато що може піти не так, проте в більшості випадків це можна контролювати і вирішувати на різних етапах проєкту. 

Незважаючи на довгу історію, на практиці ДПП стало можливим лише з 2019 року.

В Україні розвиток ДПП вбачається як спосіб залучення інвестицій і пожвавлення сектора інфраструктури. Останнім часом Міністерство інфраструктури, а також інші галузеві міністерства, активно просували запровадження ДПП, що завершилося підписанням першого великого проекту – концесії в морському порту «Ольвія». На підході низка інших проектів, тому важливо поміркувати про те, як ми цього досягли, і які зміни ще потрібно впровадити.

Від часу прийняття першої редакції Закону про концесії до процесу реформування в 2016-18 роках у країні не існувало ДПП державного рівня. Це вважалося однією з невдач держави. Крім того, у приватних розмовах експерти підтверджують, що початкові витрати приватних партнерів були невиправдано високими, головним чином з точки зору адміністративного навантаження і часу, витраченого на підготовку необхідної документації. З огляду на важливість законодавчих змін, а також поширений серед експертів країни оптимізм, ми проаналізували те, що було зроблено і чого ще бракує в загальній структурі ДПП. Індекс реформ показав позитивні очікування від змін в Законі про державно-приватне партнерство (2016 р., +1 бал Індексу реформ) і Законі про концесію (2019 р., +1,8 бала). До того позитивну оцінку експертів отримали нормативні акти, що встановлюють методологічні засади розрахунку концесійних платежів, прийняті в 2016 році (+2 бали). Мали місце й інші законодавчі зміни, зокрема ті, що стосуються розробки конкретних методологій, покликаних допомогти оцінити співвідношення «ціна-якість» (VfM) для ДПП  та загалом надати оцінку проєктам, а також ті, що регулюють інші аспекти конкурсних процедур ДПП. Наше дослідження оцінює очікуваний позитивний вплив нормативних актів на комплексну реформу ДПП та узагальнює наявні результати.

Що саме змінилося?

Уряд України приділяє особливу увагу розвитку та управлінню ефективними ДПП в країні як на національному, так і на регіональному рівнях. У 2018 році Уряд переглянув низку нормативно-правових актів, а також інституційну основу управління ДПП, зокрема концесіями. Законодавство щодо ДПП та концесій має довгу та заплутану історію (див. детальний огляд у Звіті). Завданням Звіту є оцінка таких трьох змін у нормативно-правових актах щодо ДПП: (1) нової методики розрахунку концесійних платежів, (2) змін в Законі про стимулювання державно-приватного партнерства, і найглибшої – (3) змін до Закону про концесію. 

Обговорювані зміни в українському законодавстві викликали позитивну реакцію експертів. Справді, незабаром після перших реформ ДПП показники України в бенчмаркінгу ДПП покращилися (див. останні показники на Рисунку 1).

Поруч зі значним поступом залишається багато питань, що потребують вирішення. Ґрунтуючись на нашому дослідженні, ми пропонуємо 10 рекомендацій з покращення системи функціонування ДПП в Україні.

1. Подальша робота задля забезпечення балансу між централізацією влади й досвіду в Агенції ДПП та секторальною роботою щодо ДПП в міністерствах. Існує імовірність розпорошення повноважень. Спершу, в 2017 році, було створено підрозділ ДПП при Департаменті залучення інвестицій Міністерства економічного розвитку та торгівлі. Його головними завданнями є перегляд старого і впровадження нового законодавства з ДПП. У 2019 році створено Агенцію з питань підтримки державно-приватного партнерства при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі (далі – «Агенція ДПП») з метою виконання консультативних функцій. Передбачається, що Агенція доповнюватиме роботу з питань регулювання ДПП, розробляючи рекомендації з політики та просуваючи проєкти ДПП на національному та регіональному рівнях. Водночас є значний досвід і лідерський потенціал розвитку реформ ДПП у Міністерства інфраструктури, де розташований Проєктний офіс із розвитку державно-приватного партнерства «SPILNO». Завданням Офісу є (1) розробка законодавства щодо ДПП та (2) підготовка і реалізація трьох перших пілотних проєктів – порти «Ольвія», «Чорноморськ» і «Херсон».  Важливо, щоб Агенція ДПП при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі та Проєктний офіс із розвитку ДПП при Міністерстві інфраструктури взаємодіяли одна з одним і набували спільного досвіду підготовки і управління проєктами ДПП. Існує сіра зона в сенсі розмежування сфер інтересів і спеціалізації кожного з цих органів. Це дуже важливо і вимагає уточнення на ранніх етапах існування Агенції ДПП.  
2. Пріоритизація проєктів залишається однимі з ключових обмежень. Уряд повинен посилати чіткі сигнали інвесторам і окреслювати довгострокові пріоритети щодо ДПП. Нещодавно Уряд затвердив перелік пріоритетних проєктів, що є кроком уперед. Водночас цей перелік не пояснює, як проєкти пріоритизуються та які критерії беруться до уваги при встановленні пріоритету одного проєкту над іншим. Уряду також слід розробити точніші критерії пріоритетності ДПП. Пріоритизація важлива, оскільки започаткування проєкту ДПП пов’язане з ризиками, які держава бере на себе. В принципі, бажано, щоб структура ДПП забезпечувала узгодження проєктів ДПП  з інвестиційними пріоритетами Уряду. Наразі закупівельна організація не проводить оцінку проєктів ДПП на предмет їхньої відповідності пріоритетам Уряду.  
3. Стратегія закупівель вимагає подальшого розвитку в законодавстві. Вважається доброю практикою проводити оцінку заздалегідь з метою планування і кращої підготовки тендерного процесу. Це може допомогти заощадити час на більш пізніх етапах, а також забезпечити більш точне техніко-економічне обґрунтування та ринкову оцінку. 
4. Слід продовжувати та за потреби масштабувати роботу з сертифікації експертів. Поточний підхід із застосування міжнародно визнаної сертифікації доводить свою ефективність. Водночас, через високу волатильність кадрів утримання талантів залишається викликом для міністерств. Проблема навчання і утримання висококваліфікованого і навченого персоналу, ймовірно, виникатиме як у профільних міністерствах, так і в закупівельних організаціях. До прикладу, наразі не існує кваліфікаційних вимог до членів конкурсної комісії щодо оцінки заявок. Однак важливо, щоб члени конкурсної комісії мали достатню спроможність оцінювати заявки, а тому запровадження кваліфікаційних вимог може бути розумним кроком у цьому напрямку. 
5. Оцінка співвідношення «ціна-якість», яка враховує альтернативні рішення, має надалі роз’яснюватися в експертному середовищі. Важливо, щоб це сприймалося критично, і проводилися експертні обговорення, які дозволять вчитися на практиці та забезпечать вищу якість оцінки VfM. 
6. Екологічну політику необхідно посилювати, а положення щодо екологічної оцінки мають бути зрозумілими та прозорими. Разом із початковою оцінкою мають бути визначені критерії для постійного моніторингу проєктів ДПП. У рамках аналізу ефективності ДПП докладне дослідження наслідків реалізації проєкту для довкілля подається як частина проєктної пропозиції від приватного партнера або за ініціативою уповноваженого органу. Екологічна оцінка має узгоджуватися з екологічними вимогами Уряду і кліматичними змінами та містити аналіз вразливості інфраструктури до зміни клімату. За можливості, активи слід створювати і розбудовувати з урахуванням потреби в інфраструктурі невразливій до змін клімату. 
7. Соціальна оцінка потребує подальшого розвитку. Вона має містити процедури прозорих і ефективних консультацій із вразливими спільнотами, врегулювання спорів, аналіз впливу з урахуванням ґендерних факторів і моніторинг соціальних показників. Соціальна оцінка є частиною аналізу ефективності проєкту ДПП, як і екологічна оцінка. Наразі методологія проведення такої оцінки не визначена, а значить, її якість, швидше за все, буде низькою. 
8. Варто приділяти більше уваги управлінню контрактами. Передбачається, що приватні суб’єкти дотримуються правил і діють чесно. Водночас Уряд повинен бути готовий застосовувати свій неформальний вплив, а також батіг та пряник задля забезпечення ефективного управління проєктами. Мають бути чіткі правила щодо відповідальності приватних партнерів за порушення умов договору. Це має першорядне значення, оскільки ДПП може створювати сприятливі умови для утримання уряду “в заручниках”- у випадку невдачі проєкту ДПП, Уряд зазвичай закликають втрутитися з пакетом державної підтримки з огляду на соціальні та/або екологічні наслідки цих проєктів. 
9. Важливо запровадити прозорий аудит проєктів і програм розроблених з використанням договорів ДПП. З огляду на те, що Рахункова палата України наразі не проводить апостеріорний аудит співвідношення «ціна-якість», ця сфера потребує додаткової уваги. Є можливості для міжнародної співпраці з метою вивчення передового досвіду країн-членів ЄС, Великобританії та інших країн.
10. Бажано не займатися занадто великою кількістю проєктів одночасно з тим, щоб мати можливість вчитися на помилках. Вчитися на практиці в певних межах – природно, особливо з точки зору поточних переговорів і управління контрактами. Немає необхідності поспішати з проєктами, особливо на регіональному та місцевому рівнях, з метою кращого розуміння того, як ефективно розвивати проєкт ДПП і керувати ним протягом усього проєктного циклу.