Децентралізація та міжнародне співробітництво ОТГ: виклики та шляхи покращення

Таке співробітництво могло би бути корисним для ОТГ у багатьох вимірах: вони могли б отримувати цінні знання з питань місцевого самоврядування чи економічного та інфраструктурного розвитку; дізнаватися про конкретні приклади реформ в інших країнах; розглянути досвід отримання та використання грантів; розбудовувати мережу потенційних партнерів для спільних масштабних проектів; підвищувати свою видимість для потенційних інвесторів та туристів на міжнародному рівні; сприяти участі місцевих жителів в програмах обміну за кордоном чи вдома та, загалом, забезпечити кращі умови життя для мешканців громад.

Однак контакти ОТГ з громадами за кордоном та участь у міжнародних мережах громад залишаються обмеженими. З якими викликами вони стикаються і що можна зробити для активізації міжнародного співробітництва ОТГ?

Теоретичні очікування від децентралізації

Децентралізацію в широкому сенсі називають прикладом успішної постмайданної реформи. У теорії, реформа децентралізації має сприяти розвитку міжнародного та європейського співробітництва ОТГ щонайменше з шести причин.

Загалом, реформа розширює сферу компетенцій ОТГ та доступні їм фінансові можливості (наприклад, субвенції на формування інфраструктури та субвенції на соціально-економічний розвиток). Це означає як більшу незалежність, так і спроможність ОТГ ініціювати та брати участь у ширшому міжнародному співробітництві, ніж короткострокові проекти технічної допомоги.

По-друге, децентралізація значною мірою є відповіддю на соціально-економічні виклики, зокрема, брак ресурсів, низьку якість адміністративних послуг та зношену інфраструктуру. Отже, успішна децентралізація сприятиме економічному розвитку і, відповідно, – підвищуватиме привабливість співпраці з українськими ОТГ у сфері регіонального розвитку для міжнародних партнерів.

По-третє, зв’язок реформи децентралізації з кількома іншими ключовими сферами реформ, як-от державного управління, системи управління публічними фінансами та боротьби з корупцією приваблюватиме партнерів з-за кордону, залучаючи їх до співпраці з українськими ОТГ.

По-четверте, поглянувши детальніше на вплив децентралізації на європейське співробітництво ОТГ, німецький політолог Андреас Умланд стверджує, що успішна децентралізація наближає внутрішньодержавну організацію в Україні до існуючих форм децентралізації в Європі. Зокрема, Умланд згадує принцип субсидіарності закріплений у статті 5(3) Договору про ЄС, відповідно до якого ухвалення рішень відбувається на рівні якомога ближчому до громадянина. Тому чим більше Україна дотримується принципу субсидіарності і чим більш децентралізованим стає ухвалення рішень, тим ближчою вона стає до інших європейських держав. Таке сприйняття близькості полегшує розуміння європейськими партнерами місцевого управління ОТГ та співпрацю з ними.

Нарешті не менш важливим є те, що маючи стимул з боку уряду та налаштованого на реформи громадянського суспільства залучати кошти третіх осіб, ОТГ мають бути зацікавлені в міжнародному співробітництві через можливості обміну знаннями щодо подання заявок на отримання грантів та залучення до амбітних, фінансованих ззовні транскордонних проектів.

Попри ці теоретичні передумови, емпіричне дослідження проведене Анне Пінтш у 2019 році виявило, що міжнародна співпраця ОТГ, зокрема співпраця з громадами ЄС, залишається недостатньо розвиненою.

Міжнародне співробітництво ОТГ: факти та цифри

У дослідженні, що розпочалося навесні 2019 року, було задіяно 159 ОТГ створених у 2015 році в усіх областях, з яких 66 надали свої відповіді (див. Таблицю А в Додатку). Опитування надсилалося на електронні адреси вказані на веб-сторінках ОТГ. Воно було адресоване головам громад, зазначеним на веб-сторінках. Електронне повідомлення містило дві версії анкети. Перша була у форматі Word як українською, так і російською мовами. Файл можна було завантажити, заповнити та повернути електронною поштою або ж роздрукувати, заповнити, відсканувати та повернути як вкладення електронної пошти. Окрім того, респонденти могли заповнити опитування онлайн за допомогою програми Unipark. На початку опитування користувачі могли обирати між українською та російською версіями. Логіка вибору саме цих ОТГ визначалася двома факторами:

• наявністю значного часу, необхідного для розвитку ОТГ (4 роки) та
• шансом використати досвід ОТГ «першої хвилі».

Дослідження фокусувалося на двох основних напрямах:

• двосторонні партнерські зв’язки ОТГ з громадами за кордоном загалом та спільнотами в ЄС зокрема;
• участь ОТГ в мережах транснаціональних громад, як-от Ініціатива «Мери за економічне зростання» (М4EG) підтримувана ЄС.

Як показано нижче на Рисунку 1, переважна більшість ОТГ, які надали відповіді на запитання опитування, вважають міжнародну співпрацю «дуже важливою».

51 з 66 ОТГ визнали, що мали досвід участі в міжнародних програмах, таких як «U-LEAD з Європою».

Однак показники участі ОТГ у формальних або неформальних партнерствах (партнерських зв’язках) із громадами за кордоном значно нижчі. Так, лише 17 ОТГ офіційно встановили партнерські зв’язки принаймні з однією громадою за кордоном. 45 ОТГ не мають формальних партнерств із громадами за кордоном, а 4 не надали відповіді на це запитання.

Середня кількість населення громад, які неанонімно повідомили про формальні партнерства, становить приблизно 15 000 осіб. Найменша ОТГ має близько 4 000 жителів, а найбільша – понад 30 000. Середній розмір громад, які неанонімно повідомили про неформальні партнерства, становить приблизно 14 000 осіб. Серед ОТГ, які повідомили про наявність неформалізованих двосторонніх зв’язків, у найменшій громаді мешкає близько 2 000, а у найбільшій близько 30 000 осіб.

Серед 17 ОТГ, які повідомили про формальні двосторонні зв’язки з принаймні однією іноземною громадою, 15 також повідомили про досвід роботи з міжнародними програмами, одна про його відсутність і одна не надала відповіді на запитання. Подібна картина складається для 13 ОТГ, які повідомили про неформалізовані двосторонні зв’язки (серед цих 13 є й ті, які мають формалізовані зв’язки). Загалом, було отримано інформацію про 34 формальних та 17 неформальних партнерств. Українські ОТГ найчастіше співпрацюють з громадами Польщі (30 повідомлень про формальні та неформальні партнерства). Також є партнерства з громадами Білорусі (3), Румунії (3), Грузії (2), Словаччини (2), Угорщини (2), Чехії (2), Молдови (1), Болгарії (1), Естонії (1), Латвії (1), Німеччини (1) та Словенії (1). Крім Німеччини, інформації про партнерства з громадами Західної Європи немає. Також не було надано одну відповідь.

Участі ОТГ у транснаціональних мережах схожа на участь у двосторонніх партнерствах. Станом на 2019 рік 108 українських ОТГ (зокрема щонайменше десять ОТГ, заснованих у 2015 році) були представлені в транснаціональній ініціативі «Мери за економічне зростання» (М4EG) започаткованій ЄС у 2016 році. На даний момент кількість ОТГ- учасників ініціативи зросла до 163.

270 ОТГ, зокрема 38 громад створених у 2015 році, приєдналися до Угоди мерів – глобального пакту з питань клімату й енергетики ЄС. Цікаво, що декілька ОТГ, які офіційно входили до цих мереж, не зазначили цього в анкетах, що може свідчити про низьку актуальність цих зв’язків на практиці.

З огляду на відносно низькі показники партнерств та участі ОТГ в транснаціональних мережах, лише 10 ОТГ повідомили, що призначили окремих спеціалістів з питань міжнародних відносин.

Серед конкретних перешкод на шляху міжнародного співробітництва головним викликом, на думку респондентів, є брак кваліфікованих спеціалістів. Це заважає їм активніше брати участь у міжнародній співпраці. Серед інших озвучених проблем – недостатня спроможність, відсутність досвіду, труднощі з пошуком партнерів за кордоном та недостатнє знання іноземних мов. Деякі респонденти вказували на тиск інших невідкладних питань та виклик незавершеної реформи.

Попри вищезазначені виклики, представники ОТГ з оптимізмом ставилися до встановлення нових партнерських зв’язків. 44 з 66 ОТГ повідомили про плани щодо нових партнерств. Важливо, що ОТГ, які вже мають партнерські зв’язки, були більш схильними до створення нових партнерств. Однак лише 19 із 44 ОТГ, які планують мати нові партнерства, вже зробили певні кроки для досягнення цієї мети. Тож існує відносно високий ризик того, що ці плани залишаться на папері.

Тож щоб надати імпульсу міжнародному співробітництву ОТГ, можна зробити таке.

Рекомендації

1. Зміцнення кадрового потенціалу ОТГ. Розвиток ОТГ, зокрема сприяння міжнародному співробітництву, значно залежить від залучених спеціалістів. Тож передумовами участі ОТГ у дво- та багатосторонньому співробітництві є підвищення престижу роботи в органах місцевого самоврядування; формування пулу кваліфікованих кандидатів для роботи в органах місцевого самоврядування та створення програм професійного розвитку для персоналу ОТГ (зокрема безкоштовні курси англійської мови та курси з розвитку навичок управління проектами).
2. Запуск програми підтримки створення першого партнерства з громадою за кордоном чи першого досвіду участі в транснаціональній мережі муніципальних органів Асоціацією об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Наше емпіричне дослідження показало, що нові партнерства переважно плануються громадами, які вже мають партнерські зв’язки. Тому створення першого партнерства або перший досвід приєднання до транснаціональної мережі муніципальних органів є саме тим етапом, на якому громада має найбільшу потребу в підтримці ззовні. 
3. Перегляд та «ревіталізація» існуючих партнерств. Щоб партнерства не залишалися на папері, їх слід постійно переглядати та пожвавлювати. Конференція або зустріч з обміну ідеями можуть дати хороший поштовх транскордонним проектам.
4. «Civil Match» для ОТГ. Започаткування ініціативи, яка допомогла б ОТГ знайти партнерів за кордоном за прикладом програми «Civil Match», яка реалізується Goethe-Institut в Україні для НУО. Маючи досвід надання онлайн-платформ для пошуку партнерів, Рада європейських муніципалітетів та регіонів та Асоціація міст України могли б долучитися до такої ініціативи.
5. Підвищення обізнаності щодо додаткових переваг участі в транснаціональних мережах всеукраїнських об’єднань місцевого самоврядування, таких як Всеукраїнська асоціація районних та обласних рад чи Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад.
6. Включення України до переліку країн, які мають право брати участь у програмі ЄС «Європа для громадян», що спрямована на підвищення обізнаності громадян про ЄС та участь у демократичних процесах в ЄС. Наразі учасниками програми є державні органи членів ЄС, країни Європейського економічного простору та країни-кандидати. Потенційно, участь у цій Програмі може сприяти встановленню зв’язків ОТГ з громадами інших країн.

Додаток

Щодо проблеми можливої помилки вибірки (чи були ОТГ, які відповіли на анкету, більш схильними до міжнародного співробітництва?)

Я перевірила наявність можливої похибки невідповідей двома способами.

Перший передбачає знаходження потенційної кореляції між кількістю днів, протягом яких ОТГ надавали відповіді, та сприйняттям питання стосовно міжнародного співробітництва. Ідея полягає в тому, щоб з’ясувати, чи існує зв’язок в групі респондентів (наприклад, люди, які не вважають міжнародне співпробітництво важливим, відповідають на опитування пізно, можливо, лише після нагадування, тоді як люди, які вважають міжнародне співробітництво важливим, відповідають швидко), який можна було б екстраполювати на тих респондентів, що не надали відповіді. Попри те, що ця процедура має певні проблеми, такий варіант пропонується методологічною літературою, наприклад, Achim Koch and Michael Blohm (2015). Nonresponse Bias. Mannheim, GESIS Leibniz-Institut für Sozialwissenschaften (GESIS Survey Guidelines). DOI: 10.15465/gesis-sg_004.

Я розрахувала ρ Спірмена (коефіцієнт кореляції рангу Спірмена) для 45 неанонімних ОТГ, які проходили онлайн-опитування. Він становить 0,09, тобто зв’язок дуже слабкий. Попри те, що цього, строго кажучи, не можна робити через структуру даних (порядкова для однієї змінної), я також розрахувала коефіцієнт кореляції r Пірсона (він становить -0,3), тобто знову маємо лише слабку кореляцію (негативний знак виник тому, що Пірсон використовує «неструктуровані дані» замість рангів. Хоча у Спірмена низьке значення означало високий ранг з точки зору важливості, яка надавалася міжнародному співробітництву, у Пірсона низьке значення вказувало на меншу важливість).

Другий спосіб – я порівняла ОТГ, які брали участь у пілотній фазі програми U-LEAD. У цій програмі брали участь 20 ОТГ засновані у 2015 році, і тому їх було включено до опитування. Участь в U-LEAD було добровільною, і ОТГ добиралися згідно з процедурою відбору. Тож можна припустити, що ці ОТГ цінують міжнародне співробітництво. З цих 20 ОТГ лише вісім відповіли неанонімно. Попри те, що деякі інші теж могли відповісти не вказавши своїх назв, схоже, немає сильного зв’язку між ставленням до міжнародного співробітництва та відповідями на запитання опитування. 

У підсумку, хоча ми не можемо бути впевнені, що Рисунок 1 виглядав би так само, якби відповіді надали більша кількість / всі ОТГ, немає вагомих підстав вважати, що результати дуже б відрізнялися.