Допомога у відбудові України: що ми знаємо (чи маємо знати) з історії допомоги Східній Європі в 1990-х роках

Допомога у відбудові України: що ми знаємо (чи маємо знати) з історії допомоги Східній Європі в 1990-х роках

Photo: ua.depositphotos.com / IgorVetushko
4 Липня 2023
FacebookTwitterTelegram
4458

У розпал війни вже ведуться інтенсивні дискусії про повоєнне відновлення України та необхідність зовнішньої допомоги. У цій колонці представлено чотири найважливіші елементи цих дискусій, які ґрунтуються зокрема на уроках досвіду Східної Європи у 1990-ті роки. Україні знадобляться значні інвестиції в інфраструктуру, а також скоординована та адресна технічна допомога, заснована на знанні місцевого контексту. Крім того, програмою реконструкції має керувати єдина агенція зі штаб-квартирою у Києві. Зрештою, слід виявляти особливу обережність, щоб не допустити виникнення корупційних практик між донорами та отримувачами допомоги.

Незважаючи на те, що ми наразі сфокусовані на нагальній необхідності перемоги України у війні, яку їй нав’язала росія, вже ведеться важлива дискусія про те, як Україна відновлюватиметься після війни та яка допомога буде потрібна країні (наприклад, Becker et al. 2022, Gorodnichenko et al. 2022). В надії уникнути пасток минулого, у цій колонці я представляю результати свого інтенсивного дослідження питання іноземної допомоги на пострадянському просторі.

Понад 30 років тому я зайнялася вивченням процесів іноземної допомоги Центральній та Східній Європі. Як молода соціальна антропологиня, яка жила в Польщі в 1980-х роках, я спостерігала, як комуністичний режим почав втрачати свою владу, і все більший потік західних законодавців, бізнес-скаутів, учених, представників фондів та продавців повітря ринувся в країну (ще до революції 1989 року), щоб зустрітися з лідерами політичної опозиції та різними елітами, дослідити ситуацію та навіть провести семінари для навчання місцевих жителів вільним ринкам та демократії. Залучена до процесу польськими колегами та відвідувачами за моє знання польської мови та суспільства, а також за досвід життя в обох світах, я спостерігала, як ця взаємодія Сходу та Заходу була сповнена як високих очікувань, так і великих непорозумінь. Така взаємодія була не лише генеральною репетицією того, що мало статися протягом наступного десятиліття, коли впали комуністичні режими Центральної та Східної Європи і розпався Радянський Союз. Вона мала стати основою значної частини іноземної допомоги, яка почала надходити в регіон у вигляді «технічної допомоги» — західних радників та консультантів — у 1990-ті роки.

Заінтригована, я почала системно вивчати західну грантову допомогу в портфелях пріоритетних проєктів, зокрема щодо приватизації, економічної реструктуризації та демократизації – спочатку Польщі, Угорщини, а згодом Чехословаччини – які Захід вважав найбільш просунутими та потенційно успішними. Коли з розпадом Радянського Союзу потяг допомоги рушив на схід, я звернула увагу й на росію та Україну. Протягом 1990-х я провела сотні інтерв’ю з різними учасниками процесу надання допомоги. Я говорила із представниками західних агенцій з надання допомоги, консультантами тодішньої «Великої шістки» аудиторських фірм та Гарвардського університету, місцевими чиновниками в міністерствах-реципієнтах, які управляли допомогою, представниками неурядових організацій (НУО), менеджерами та членами профспілок на державних підприємствах у процесі приватизації та архітекторами ринків капіталу та фондових бірж.

Хоча сьогоднішні обставини помітно змінилися, залишається незрозумілим, чи добре були вивчені уроки минулого. Деякі проекти допомоги мали тривалий позитивний ефект, але в інших величезні ресурси були змарновані, а деякі, зокрема допомога росії в приватизації, допомогли встановити так званий «олігархічний капіталізм», коли правила управління встановлюються переплетеною політично-економічною елітою, щоб сприяти приватизації чи накопиченню багатства за рахунок країни — зі згубними наслідками, які виходять далеко за межі росії. Подекуди дизайн проєктів допомоги, засоби їх виконання та інтереси, що створювали перешкоди в минулому, затьмарюють перспективи повоєнного відновлення України. Ця стаття — «канарка у вугільній шахті», до якої варто прислухатися. Звідси чотири імперативи:

По-перше, справжній новий план Маршалла. У 1990-ті роки безперервні розмови про «новий план Маршалла» для Східної Європи на кшталт масштабної програми допомоги післявоєнній Європи, не реалізувалися. Попри те, що план допомоги Східній Європі мало нагадував справжній план Маршалла, цю назву продовжували повторювати, породжуючи великі очікування у потенційних отримувачів коштів у регіоні, які значною мірою не справдилися. Крім того, у плані Маршалла витрати були переважно зосереджені на інфраструктурних проєктах – реконструкції доріг, мостів, енергетичних об’єктів, шкіл та лікарень, а технічна допомога відігравала вирішальну допоміжну роль. Після російського вторгнення та величезних руйнувань, коли під прицілом цивільна інфраструктура та мирні мешканці, Україні знадобиться реальна копія Плану Маршалла, щоб відбудувати ті самі об’єкти, які відновлювалися під час оригінального Плану.

По-друге, стратегічна технічна допомога. У реальному Плані Маршалла ця допомога надавала невелику, але необхідну, підтримку. Цього не можна сказати про сотні платних радників та консалтингових фірм, які працювали за рахунок коштів технічної допомоги у Східній Європі 30 років тому. По-перше, до столиць стікався нескінченний почет розрізнених, нескоординованих консультантів – нерідко «одноразових» візитерів. Поляки охрестили їх «бригадою Marriott», оскільки на початку 1990-х радники зазвичай розташовувалися табором у готелі Marriott у центрі Варшави, на той час єдиному п’ятизірковому готелі з бізнес-центром (хоча ефективність такої організації іноземної допомоги викликає сумніви, мені це було зручно, оскільки потрібно було просто зателефонувати в Marriott, щоб дізнатися, коли наступного разу прилетить певна іноземна делегація чи якийсь Джеффрі Сакс). Така розпорошена технічна допомога нерідко призводила до подвійної втрати ресурсів – як коштів проектів допомоги, так і часу місцевих чиновників, яким доводилося приймати численних відвідувачів. Як сказав мені в 1994 році словацький чиновник з питань надання допомоги: «Наші чиновники втомлюються відповідати на одні й ті самі запитання без відчутного результату… Ми лише вирішуємо проблему безробіття на Заході… Нам дзвонять міністерства, які приймають консультантів з усього світу, і запитують, чи можна скоротити допомогу».

Будь-яка технічна допомога, яка потрібна у повоєнній Україні, має бути частиною скоординованої стратегії. Крім того, необхідно ретельно обирати експертизу та самих експертів. Тридцять років тому найбільші донори вважали аудиторські фірми «Великої шістки» найбільш адекватними  інструментами допомоги, і їм були довірені різні проєкти, починаючи від економічних реформ і закінчуючи написанням податкового та екологічного законодавства та оцінкою зміни становища жінок. Таке планування потребує міждисциплінарних знань — від інженерії до фінансів, від економіки сільського господарства до управління, розбудови громад та систем охорони здоров’я. Воно вимагає підходу, що ґрунтується на знанні місцевих особливостей, а також на розумінні моделей, втілених в інших країнах. Допомога з розвитку в поєднанні з незнанням реальних операційних систем та суспільств, у які вона втручається, – це гарантований рецепт катастрофи у будь-якій країні. Глибока обізнаність із місцевим контекстом надзвичайно важлива.

По-третє, єдина агенція високого рівня з питань планування та координації допомоги. Як і в плані Маршалла, програмою відбудови України має керувати одна агенція, яка матиме найвищий авторитет у Києві та серед донорів як центр обміну інформацією для всіх видів планування та координації допомоги. Цього разу вона має базуватися у Києві, мати регіональні філії (потенційно також із філіями у США та ЄС) та незалежний статус на кшталт Рахункової палати уряду США (GAO). Нею мають керувати досвідчені українські чиновники та фахівці, які визначатимуть пріоритети та працюватимуть у тісному контакті із західними донорськими організаціями, громадянським суспільством та бізнесом. (Наразі ніхто не може заперечувати місцевий досвід світового рівня, набутий українцями з моменту проголошення Україною незалежності у 1991 році.) Вирішальне значення має побудова міцних відносин між сторонами на основі довгострокових цілей та проєктів, особливо коли вони передбачають інституційну розбудову. Така організація має допомогти уникнути повторення значною мірою перформативних постійних закликів до координації допомоги та нескінченних міжнародних координаційних конференцій 1990-х років. Спроба координації за допомогою суто технічних рішень, хоч би якими спокусливими вони здавалися – наприклад, створення реєстру допомоги ОЕСР на той час – мало що може дати без централізованої організації, стратегії та потужного лідерства, яке стоїть за ними.

В Україні потрібне виважене поєднання централізованого та децентралізованого ухвалення рішень з координацією між центральним урядом та органами самоврядування на муніципальному рівні (рівні громад). Багато зусиль потребують загальнонаціональної політики та координації. Однак, оскільки органи місцевого самоврядування отримали більше автономії (завдяки реформі децентралізації в Україні у 2015 році) та продемонстрували свою здатність справлятися з викликаними війною кризами, їм слід надати свободу дій щодо ухвалення рішень за багатьма ініціативами. Принаймні мають відбуватися змістовні консультації та обмін знаннями в обох напрямках.

По-четверте, потрібно створити відносини та мережі, що запобігають корупції, пов’язаній з допомогою. Як донори та реципієнти можуть боротися з корупцією під час відбудови? Спираючись на знання про місцеві операційні системи як в Україні, так і серед донорів, необхідно ретельно налагодити відносини та мережі під час планування та реалізації допомоги, оскільки вони визначатимуть зв’язки та результати допомоги, а також уможливлять корупцію – або ні – незалежно від галузі.

Тридцять років тому в росії я випадково натрапила на назріваючий скандал із наданням допомоги. Його учасниками були радники з Гарварду та один із інститутів Гарварду, якому разом із їхніми (російськими) партнерами було довірено західну допомогу на сотні мільйонів доларів для проведення приватизації та реструктуризації економіки. Як я дізналася з польових досліджень та інтерв’ю, ця ізольована транснаціональна група, що займалася саморекламою, виключила інші орієнтовані на реформи голоси всередині країни, водночас запроваджуючи схеми приватизації, які заохочували крадіжки, офшоризацію та зростання олігархічного класу. Тим часом головні консультанти з Гарварду використовували свій інсайдерський доступ до системи в процесі створення та інформацію про неї, щоб обіграти ринок. Позов, поданий федеральним урядом США не лише проти головних дійових осіб, а й проти самого Гарвардського університету, було врегульовано в позасудовому порядку, причому Гарвард виплатив найвищу на той момент компенсацію, пов’язану з судовим процесом. Водночас головним консультантам та їхнім могутнім покровителям переважно вдалося притлумити новини про цю справу та здебільшого уникнути реальних наслідків, а деякі з них досі активні та беруть участь у поточних дискусіях.

Майбутнє відновлення України швидко стає гарячою темою для аналітичних центрів у Вашингтоні та Європі, і з’являються відповідні «експерти». Але ті, хто думають про відбудову України, мають ретельно оцінювати джерела думок. Варто з обережністю ставитися до практики «репрезентативного жонглювання» — публічного представлення своїх високопрестижних професійних ролей, не розголошуючи при цьому менш привабливі деталі — що я вперше побачила в практиці східноєвропейських державних чиновників та західних консультантів у регіоні на останньому етапі, оскільки це стало нормою серед багатьох еліт. Сьогодні, у випадку з Україною, це може проявитися у тому, що, скажімо, колишній високопосадовець чи економіст постає у пресі та введе очах громадськості як адвокат України чи експерт із боротьби з корупцією, в той час як існують докази його тісних зв’язків із путінськими олігархами чи комерційними підприємствами, що служать інтересам Кремля. Коли на запитання “Хто він?” немає чітких відповідей, це привід для занепокоєння.

Українці йдуть на величезні жертви не лише для того, щоб вижити та захистити власну демократію, а й для захисту ліберальної демократії в усьому світі. Буде трагедією історичного масштабу, якщо вчергове місцеві знання будуть значною мірою відкинуті, допомога перестане бути стратегічною, буде санкціоновано приватизацію, що потопає в інсайдерських схемах, або закритим, корисливим мережам буде дозволено об’єднатися з олігархічними інтересами задля розробки систем, які грубо зневажають майбутнє пересічних людей. Відновлення України стане справжнім показником спроможності ліберальної демократії перемагати.

Цю статтю вперше опублікувано VoxEU

Автори
  • Джанін Р. Ведель, професорка Школи політики та урядування Шара Університету Джорджа Мейсона

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний