Економіка інтересів: як Україна потрапила до пастки безкінечних реформ

У попередніх матеріалах ми показали, як економічні втрати, недовіра до системи та відчуття несправедливості знижують підтримку ринкових реформ серед населення. І що без вирішення проблеми корупції та беззаконня не варто очікувати зростання популярності ринкових ідей. У цьому матеріалі ми покажемо, чому Україні так і не вдалося завершити пострадянські реформи і стати успішною країною. В чому причини виняткового українського песимізму і відсутності волі до змін у політиків. Як з народженням «капіталізму для своїх» країна багатих ресурсів та великих можливостей потрапила до пастки низької довіри, деструктивної політики та слабкого економічного зростання.

У 1990 році Deutsche Bank прогнозував, що Українська економіка зростатиме найшвидше серед колишніх радянських республік. Освічене населення, близькість до Європи, баланс сільського господарства і промисловості, значні природні ресурси дозволяли очікувати, що Україна стане лідером на пострадянському просторі. Перехід до ринкової економіки був покликаний вивільнити підприємницький потенціал населення, стримуваний десятиліттями радянського правління. Втім, до середини 2000-х років Україна отримала найгірші результати економічного зростання серед 15 пострадянських республік, обігнавши лише Молдову. Середнє зростання української економіки за 1990-2004 роки становило від’ємні 2,8%. А у 2018 році була пройдена ще одна психологічна точка – Україна пустила Молдову вперед і стала найбіднішою країною Європи за номінальним ВВП на душу населення.

Драматизму додає те, що рецепти успіху були давно відомі. Структурні економічні та політичні реформи добре спрацювали у низці пострадянських країн. У країнах Центральної і Східної Європи та Балтії вони принесли широкі політичні права та нові економічні можливості для більшості населення.

Що пішло не так в Україні? Навколо цього питання існує багато версій і міфів – про винятковість українського шляху чи що нам не пощастило з політиками і населенням. Втім, три десятиліття досліджень дають переконливіший наратив. Вони показують, що відправною точкою українського провалу стало народження «капіталізму для своїх». Після чого суспільство потрапило до пастки низької довіри, деструктивної політики та слабкого економічного зростання.

Переможці отримують все: з руїн «рівності» до нової несправедливості

В 1998 році, коли вже з’явилися явні лідери і аутсайдери пострадянських реформ, Джоел Хелман випустив роботу з назвою «Переможці отримують все: політика часткових реформ у перехідних країнах». У цій роботі він показав, що основними гальмами реформ в неуспішних країнах ставали не широкі маси людей, що постраждали в процесі переходу і опиралися подальшим змінам, а вузькі групи «переможців», що захопили значні активи на ранніх етапах змін і наростили свій вплив на політику (Hellman 1998).

Початок економічної лібералізації в Україні відкривав нові економічні можливості. Але в умовах інституційної слабкості, беззаконня та відсутності обмежень на зловживання владою ними змогли скористатися не всі. Перевагу отримали представники радянської бюрократичної еліти і новий клас політично пов’язаних підприємців, що згодом стали відомі, як олігархи. Як на рівні ключових галузей країни, так і на місцевому рівні – не підприємницький талант, а радше зв’язки, сила та політичні привілеї ставали визначальними конкурентними перевагами у розподілі національного багатства.

Хелман показав, що саме часткові реформи стали джерелом привілеїв для ранніх переможців і причиною провалу подальших змін. Вибіркові послаблення державного регулювання економіки разом з корупцією створювали джерела економічної ренти та швидкого збагачення для окремих груп населення. Потім отримана рента використовувалася для збільшення впливу на політику і встановлення «правил гри» на свою користь. Політично-пов’язані бізнесмени – «шукачі привілеїв» і корумповані політики – «надавачі привілеїв» створювали взаємовигідні альянси. І оскільки джерелом їхніх економічних ресурсів та політичної влади був стан часткових перетворень, вони стали зацікавлені підтримувати цей стан недореформованості, щоб зберегти приватні вигоди, хоч і ціною значних суспільних втрат (Hellman 2011).

В економічній площині це призвело до формування неконкурентної і вкрай неефективної економіки. В інституційній – ослаблювало здатність держави виконувати свої функції та підривало розвиток демократії. Країна потрапила до порочного кола недорозвинутості, державної неспроможності та нездатності до подальших змін.

Незважаючи на неефективність і несправедливість цього стану, він виявився на диво стійким. Чому так, згодом показав Дарон Аджемоглу у своїй роботі. Неефективна політика та інституції можуть зберігатися десятиліттями, якщо вони працюють на користь людей, які володіють політичною владою. Політична влада дає контроль над встановленням «правил гри». Тому, якщо вигідні для суспільства реформи несуть ризики чи хоча б невизначеність для правлячої еліти, їх дуже важко втілити (Acemoglu 2003). А якщо активи впливових гравців були придбані в сумнівний чи незаконний спосіб, реформи для забезпечення верховенства закону будуть блокуватися (Hoff, Stiglitz 2008).

У країнах, де діють демократичні обмеження на зловживання владою, подібні конфлікти інтересів між правлячою елітою і суспільством ефективно вирішуються – політики та їхні бізнесові друзі не можуть захопити забагато влади і ренти, не зіштовхнувшись з наслідками. Втім, в умовах пострадянської України такі обмеження були надто слабкими щоб стримати «ранніх переможців» від нарощення впливу. До того ж, це супроводжувалося значним розшаруванням суспільства і зростанням економічної та політичної нерівності. Це давало новоствореним політико-економічним групам як стимули, так і ресурси для закріплення неефективного статус-кво.

Чому тоді не всі перехідні країни провалилися? Чому таким нашим сусідам як Польща вдалося обмежити вплив «ранніх переможців» і запобігти захопленню держави вузькими приватними інтересами?

Антирадянські рухи та перемога широких інтересів

Відповідь на ці питання знайшлася між економікою, політикою та суспільством. Хоча ранні реформатори побоювалися, що демократизація може спричинити безлад, подальший досвід показав, що саме вона стала секретом успішних ринкових реформ. Країнам, яким вдавалися політичні реформи, вдавалися й економічні. Успішна демократизація та оновлення політичної еліти сприяли проведенню швидших та інклюзивніших економічних реформ, від успіху яких у свою чергу залежало відновлення економічного зростання (Fidrmuc 2003). Водночас слабкість демократичних інституцій та їхня нездатність обмежити політичну корупцію стримували економічний розвиток перехідних країн (Domadenik et al. 2014).

Ці висновки дозволили відмовитися від авторитарної ідеї про «політичну волю» і показали, що чесність і технократичність лідерів успішно реформованих країн мала свої причини. Оновлення політичного класу і створення демократичних обмежень на зловживання владою визначали, на чию користь будуть встановлені нові «правила гри» і кому дістануться основні плоди економічної лібералізації – усім, хто захоче ними скористатися, чи лише тим, хто має доступ до політики. Розподіл влади між широким колом громадян і наявність системи стримувань і противаг не дали сформувати економічні інституції, вигідні лише для якоїсь вузької соціальної групи. А чутливість політичних систем до інтересів широких верств населення сприяла побудові інклюзивніших економічних систем.

Наприклад, дослідження економістів Лазло Бруста та його співавторів показало ключову роль протестів і сильних громадянських суспільств для подальших економічних успіхів пострадянських країн. Там, де були сильні громадянські суспільства на початку пострадянських трансформацій, політики мали більше стимулів діяти в інтересах більшості. До того ж, політично активне населення ставало джерелом нових кадрів для оновлення політичного класу. Там, де сильні громадянські суспільства не виникли чи були придушені авторитарним правлінням, впливовим групам вдавалося концентрувати ресурси і владу у своїх руках і блокувати подальші зміни (Bruszt et al. 2010).

Пізніша робота канадських політологів Лукана Вея та Адама Кейсі доповнила цю картину. Вони вказали на роль антирадянських націоналістичних рухів та географічної близькості до ЄС. У країнах Східної Європи та Балтії антирадянський націоналізм, коротший досвід радянського правління і стимул приєднання до ЄС сприяли зростанню некомуністичної політичної еліти, що виступала за демократизацію і руйнування радянських тоталітарних інституцій. Натомість у країнах зі слабкими антирадянськими рухами стара політична еліта зберігала вплив, що стримувало процеси демократизації і погіршило результати економічних реформ.

Автори показали сильний зв’язок між антирадянським націоналізмом і рівнем дорадянської освіти. Там, де освіта була більш розвинута ще до радянського правління, вдалося сформувати сильнішу національну ідентичність, що спрощувала мобілізацію населення після розвалу Радянського Союзу. У країнах із вищим рівнем дорадянської освіти комуністи програвали перші пострадянські вибори, а антирадянська опозиція формувала широку базу підтримки. Ці перемоги обернулися формуванням нової некомуністичної еліти та швидкою демократизацією країн Центральної та Східної Європи та Прибалтики на початку 1990-х років. Можливість вступу до ЄС підсилювала ці процеси.

В той же час серед 15 республік колишнього радянського союзу, лише Грузія та Вірменія мали дорадянські рівні грамотності вище 50%. Тому більшість із цих країн мали слабкі націоналістичні рухи і низькі темпи демократизації. Населення України та Молдови було розколоте по лінії «Русофіли/Єврофіли», що завадило націоналістам перемогти на перших виборах і призвело до укріплення старої комуністичної еліти (Way, Casey 2018).

Від конфліктної політики до провальної економіки

Такий політичний розкол і міжфракційна боротьба за встановлення «правил гри» мали катастрофічні наслідки для української економіки. Демократизація вела до масштабніших економічних реформ, встановлення сильних державних інституцій і відновлення економічного зростання лише за низького рівня політичної поляризації в перехідних країнах. Водночас, боротьба між екс-комуністичними та антикомуністичними політичними фракціями за економічні та політичні ресурси знижувала позитивний вплив демократії на економічне зростання і робила політику менш передбачуваною. Це показав американський політолог Тімоті Фрай, аналізуючи економічне зростання двадцяти п’яти посткомуністичних країн за 1990-1998 роки (Frye 2010).

В таких країнах  як Україна і Болгарія конкуруючі комуністичні та антикомуністичні фракції мали приблизно рівні сили в парламенті і боролися за контроль над встановленням економічних «правил гри». Це ставило економіку в залежність від виборчого календаря. Тому незадовго до виборів, коли зростала невизначеність щодо майбутньої економічної політики, темпи економічного зростання в поляризованих країнах падали. Натомість у країнах, де одна з фракцій домінувала на політичній сцені, темпи зростання були значно вищими – як у випадку Естонії, Польщі чи Узбекистану (Frye 2002).

Основними причинами політичної поляризації виступали висока нерівність доходів, розміри радянського інституційного спадку та ступінь укріпленості радянських еліт (Frye 2010).

За умов значного розшарування у суспільстві кожна група зацікавлена впливати на політику у власних інтересах. В перехідних країнах вирішення цього конфлікту ускладнювалося слабкістю правових інститутів. Втім, наявність у суспільстві сильних груп із широкими інтересами дозволяла завадити політикам діяти в інтересах окремих груп і змушувала діяти в інтересах більшості. В цілому політичні лідери не схильні добровільно ділитися владою з суспільством, тому демократизація, як правило, відбувається або через протестні рухи і зростання ризиків для еліти бути зміщеною, або ж через зміну складу правлячої еліти та її інтересів (Acemoglu, Robinson 2001).

Саме тому не загадкова «політична воля», а оновлення політичної еліти стало ключовим фактором успіху пострадянських країн. Адже в кінцевому рахунку важлива не наявність окремих політиків-реформаторів, а системні стимули і весь політичний контекст.

Там, де оновлювалася еліта та встановлювалися демократичні обмеження:

• Владу отримували групи з новими інтересами та цінностями;
• Ці групи були більш пов’язані з суспільством, більш підконтрольні і підзвітні йому;
• Успішна демократизація і оновлення влади давали суспільству механізми її повторної зміни і контролю, а політикам – розуміння, що це можливо;
• Значна частина зв’язків та механізмів зловживання владою руйнувалася з розпадом старих мереж. Зі зміною людей в системі зростає ймовірність, що її учасники ставатимуть контролерами один одного. Зловживання владою ускладнюється, якщо немає впевненості, що колеги будуть закривати на це очі і робити те ж саме;
• Тому повне оновлення інституцій допомагає вирватися з корумпованого статус-кво і збільшує ймовірність, що нові правила будуть дотримуватися через нові інтереси, внутрішній та зовнішній контроль учасників.

Досвід України підтверджує, що громадяни повинні мати можливість не лише обирати своїх лідерів, а й впливати на те, як вони використовують владу. Виборча демократія не покращує економічне зростання за високої корупції і широких можливостей для зловживань, роблячи економічний розвиток країни залежним від результатів виборів і зміни політичних персоналій (Collier, Hoeffler 2013).

Від дисфункціональної держави до депресивного суспільства

Попри аргументи про «впливових переможців», проблема України не лише в олігархах чи корумпованих посадовцях, що підтримують статус-кво, а в тому, що ключові державні інституції стали механізмом гонитви за привілеями і можуть використовуватися різними малими групами у власних інтересах. В той час, як громадяни і чесний бізнес не мають інструментів самозахисту і не можуть опиратися на єдині «правила гри». За таких умов переважна більшість населення країни існує в умовах обмежених ресурсів та обмеженого доступу до мереж, що їх розподіляють. Повсюдна неформальність у відносинах громадян з державою створює для одних груп умови соціальної винятковості, а для інших – соціального виключення з процесів виробництва, соціальної сфери, впливу на формування влади тощо.

Укріплення дисфункціональної держави в Україні і формування суспільства нерівних можливостей не могло не вплинути на поведінку громадян: у що вони вірять, як ставляться до системи, чи хочуть дотримуватися законів і як голосують на виборах.