Євроінтеграційні успіхи та поразки України: як ми виконуємо Угоду про асоціацію з ЄС

Помилково думати, що підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС передбачає автоматичне впровадження євроінтеграційних реформ. Це план роботи до 2025 року. І за цей час Україна має імплементувати близько 350 актів європейського законодавства. Ми оцінили прогрес, починаючи з моменту тимчасового застосування Угоди півтора роки тому.  Крім цього в статті наведено аналіз найбільш успішної і найбільш відстаючої сфери у виконанні  Угоди.

З листопада 2014 року до першого кварталу 2016-го Україна мала виконати 15 зобов′язань. Більшість з них (а саме 8) – у сфері енергетики. Інші зобов′язання впродовж вищезгаданого періоду стосувалися транспорту – 3 зобов′язання, громадського здоров′я – 3 зобов′язання та охорони довкілля – 1 зобов′язання.

Хоча Україна почала виконувати свої зобов’язання у вищезазначених сферах, у кожній – з різною швидкістю, результативністю та специфікою. Однак поки жодне з них не виконано в певній мірі.

Водночас, найуспішнішою поки можна назвати роботу з адаптації законодавства у секторі енергетики, найбільш невдалу – у секторі громадського здоров’я. Чому маємо такі результати, а також якими можуть бути наслідки процесу адаптації/неадаптації законодавства України до законодавства ЄС?

Запуск реформи енергетики

Приєднавшись до Енергетичного Співтовариства у 2012 році, Україна зобов’язалася зобов′язання поступово адаптувати своє законодавство до вимог Третього Енергопакету. Кінцевою метою імплементації цього регулювання в самому ЄС було створення Спільного енергетичного ринку з уніфікованими правилами роботи для розвитку конкуренції, здійсненню інвестицій та захисту прав споживачів. Добрим прикладом такої конкуренції є ринок газу Великобританії, на якому навіть побутові споживачі можуть вільно обирати і змінювати постачальника.

Відтак до 01 квітня 2016 року [1] Україна мала адаптувати своє законодавство у сфері енергетики до вимог ряду директив ЄС (повний перелік яких надано в Звіті [2] ):

• у секторі газу (Директива 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу);
• у секторі електроенергії (Директива 2009/72/ЄС щодо загальних правил функціонування внутрішнього ринку електроенергії);
• у секторі енергоефективності (Директиву 2010/31/ЄС про енергетичні характеристики будівель та Директиву 2010/30/ЄС про вказування за допомогою маркування та стандартної інформації про товар обсягів споживання енергії та інших ресурсів енергоспоживчими продуктами.

Беззаперечним лідером став газовий сектор завдяки скоординованим зусиллям нардепів, Міністерства енергетики, НАК «Нафтогаз України», регулятора у сфері енергетики (НКРЕКП), українських та європейських експертів. Так, у квітні 2015 року Верховною Радою було прийнято рамковий Закон «Про ринок природного газу», а також два інші закони (№812 та 994), які узгодили між собою нові вимоги рамкового закону та норми Митного та Податкового кодексів.

Завдяки цьому Кабмін, Міненерговугілля та НКРЕКП затвердили широкий пакет вторинного законодавства на ринку газу, що фактично «запустило» реформу зі створення нової, конкурентної моделі роботи на цьому непростому з точки зору регулювання ринку.

Зокрема, було проведене чітке розділення регульованих і нерегульованих сегментів ринку, затверджені порядок регулювання спеціальних обов’язків для забезпечення загальносуспільних інтересів на ринку газу (т. зв. public service obligations), процедура відбору постачальника «останньої надії». Також розроблено порядок створення страхового запасу газу та правила безпеки постачання природного газу, кодекси газотранспортної системи, газорозподільних систем та газосховищ, що мають гарантувати вільний доступ третіх осіб до газопередавальної інфраструктури на чітко визначених умовах. З’явилася нова методологія визначення тарифів на транспортування природного газу по системі точок «вхід – вихід» та багато іншого важливого вторинного законодавства.

Показово, що саме у цьому сегменті відбулися перші реальні кроки з імплементації нових правил регулювання за стандартами ЄС.

Так, було розпочато процес юридичного розділення НАК «Нафтогаз» та облгазів, проведено реформу ціноутворення, в рамках якої було скасоване державне регулювання цін для комерційних споживачів. У регульованому сегменті ринку (населення і ТКЕ) ціни були приведені до рівня паритету з цінами імпорту газу. Також адаптація регулювання у сфері торгівлі газом до стандартних практик ЄС дозволила розпочати імпорт газу з країн ЄС (т. зв. реверс), зруйнувавши таким чином монополію російського Газпрому на ринку імпорту газу.

Проте в інших секторах енергетики ситуація з адаптацією європейських норм не є такою ж успішною. Наприклад, у сфері електроенергетики перехід до нової моделі організації ринку (від моделі «пул» до повністю конкурентного ринку) відповідно до вимог директив 3го Енергопакету ЄС «забуксувала» на рівні прийняття рамкового законопроекту №4493 «Про ринок електричної енергії України». Відсутність цього закону в цілому блокує подальшу роботу із розробки вторинного законодавства та відтермінує старт цієї важливої для країни реформи, незважаючи на початок роботи Міненерговугілля та НКРЕКП над рядом нормативно-правових актів, необхідних для імплементації норм нового закону.

Євроінтеграційним потугам України у секторі енергоефективності також бракує системного підходу. Прийнято ряд хоч і важливих, але вторинних нормативно-правових актів, але при цьому необхідні рамкові закони – «Про енергоефективність», «Про енергетичну ефективність будівель» та «Про комерційний облік комунальних послуг» – досі перебувають на стадії проектів. Хоча саме вони мають встановити юридичну основу для визначення цілей державного регулювання у сфері енергетичної ефективності та регулювання нового для України ринку послуг у сфері енергоефективності.

Водночас були зроблені спроби запустити механізм енергосервісних контрактів та створити основу для проведення енергоефективних заходів об′єднаннями власників багатоквартирних будинків (т. зв. ОСББ), а також затверджені кілька стандартів, що визначають показники енергоспоживання новими будинками, національні стандарти з енергоаудиту та енергетичного менеджменту ISO 50000. Однак це все лише точкові заходи, повноцінний запуск навіть цих невеликих змін потребує подальших комплексних змін до національного законодавства.

Проблемні питання в енергетиці

Незважаючи на поступ у впровадженні європейських норм у газовому секторі, в цілому можна відмітити, що євроінтеграційні реформи в енергетиці здійснюються занадто повільно і подальше їх відтягування буде мати негативні наслідки для енергетичного сектору країни.

Так, відтермінування імплементації положень нового законодавства на ринку газу може поставити під загрозу створення реальної конкуренції між компаніями-постачальниками на оптовому та роздрібному сегментах ринку та надання права відповідного вибору споживачам. Відповідно, від цього буде залежати механізм формування ціни на природний газ та похідних від неї ціни на тепло та гарячу воду для населення, який зараз є об’єктом «ручного регулювання» держави навіть за умови переходу на рівень паритету з цінами імпорту.

Наразі реального ринкового механізму визначення ціни на газ всередині не існує, тому створення відповідної ринкової інфраструктури, такої як, наприклад, біржова торгівля газом, буде мати величезне значення для встановлення об’єктивного рівня цін та зняття соціальної напруги в суспільстві. Також імплементація європейських норм дозволить створити прозорі та конкурентні умови роботи природних монополій, таких як газотранспортна система України та газорозподільні мережі, що дозволить забезпечити доступ широкого кола постачальників до внутрішнього ринку газу України.

Ринок електроенергії без проведення реформи ризикує залишитися в рамках нинішньої моделі ринку «пул», яка передбачає надмірне втручання держави у цінове регулювання та наявності кросс-субсидування між цінами для населення та промислових споживачів. У результаті створюються обтяжливі умови для вітчизняної промисловості та відбувається падіння рівня життя населення (через те, що завищені ціни електроенергії є одним з факторів зростання інфляції). Також нова модель конкурентного ринку дозволить створити ринок продажу електроенергії в режимі «день-наперед». Це стане об’єктивним індикатором цін замість нинішнього «ручного» керування ціноутворенням, що «вбиває» стимул для здійснення інвестицій у вкрай зношену генеруючу та передавальну інфраструктуру.

У секторі енергоефективності зволікання із прийняттям рамкового законодавства може призвести до того, що на фоні останнього приведення цін на енергію для домогосподарств до рівня ринкового паритету, населення залишиться сам-на-сам з фінансовим тягарем оплати житлово-комунальних послуг замість того, щоб впроваджувати в життя енергоефективні заходи та скорочувати споживання енергоресурсів. Це у свою чергу, може загострити проблему їх імпорту (наприклад, газу і вугілля) та створити тиск на платіжний баланс та курс національної валюти. Нове законодавство у сфері енергоефективності дозволить створити цілі та інструменти державної підтримки у сфері енергозбереження та дасть старт новим сегментам ринку, таким як енергосервісна послуги, енергоаудит і т.д.

Водночас найбільш складною у сфері енергетики залишається реформа національного енергетичного регулятора (НКРЕКП), яка мала відбутися відповідно до правил, прописаних у Директивах 2009/72/ЄС та 2009/73/ЄС. Європейці приділяють дуже велику роль незалежній і професійній регуляторній агенції на ринку енергетики для імплементації нового регулювання 3го Енергопакету ЄС. Це фактично головний «арбітр» на ринку, який має слідкувати за реформуванням енергоринків і дотримання нових правил регулювання. Однак в Україні дана реформа – зокрема прийняття законопроекту №2966-д «Про НКРЕКП» у другому читанні – наштовхується на системний спротив гравців, які не хочуть більшої конкуренції та прозорості ринку.

Політичний вплив на прийняття рішень енергетичним регулятором створює ризик для імплементації вимог ЄС. Відсутність незалежності регулятора може призвести до того, що конкуренція на ринку буде викривлена на користь компаній монополістів чи політичного популізму, а імплементація європейських норм – зведена нанівець.

Чому громадське здоров’я найбільше відстає у виконанні Угоди?

Перш за все, варто відзначити, що попри складнощі виконання Угоди про асоціацію у сфері громадського здоров’я, все-таки відбулася часткова адаптація певних норм.

Так, відповідно до Угоди про асоціацію Україна також має імплементувати ряд нормативно-правових актів ЄС, спрямованих на зміну системи громадського здоров’я, які зокрема стосуються запровадження контролю за інфекційними захворюваннями та їх ідентифікацією.

Чому такі зміни важливі для ЄС і на що це впливає? В Європейському Союзі за останні десятиліття розвиток системи громадського здоров’я дозволив значно скоротити розповсюдження інфекційних захворювань та контролювати їх наслідки. Уряди держав-членів ЄС вже давно зрозуміли, що недооцінювати інфекційні захворювання не варто. Тому вимога щодо попередження і контролю за такими захворюваннями, створення чіткої системи епідеміологічного нагляду для обміну інформацією напряму пов’язана як із безпекою всередині України, так і в ЄС.

Тому станом на 1 листопада 2014 року Україна вже мала би адаптувати своє законодавство у сфері інфекційних хвороб до законодавства ЄС. Так, у країнах ЄС основу системи охорони громадського здоров’я у сфері інфекційних хвороб створюють наступні рішення:

• Рішення № 2119/98/ЄС «Про створення мережі епідеміологічного нагляду та контролю за поширенням інфекційних захворювань в Співтоваристві»;
• Рішення №2000/96/ЄС «Про інфекційні захворювання, які мають поступово охоплюватися мережею Співтовариства відповідно до Рішення 2119/98/ЄС;
• Рішення Комісії №2002/253/ЄС «Про випадки, що використовуються для передачі інформації про інфекційні хвороби до мережі Співтовариства, створеної відповідно до Рішення №2119/98/ЄС.

Що маємо в результаті?

По-перше, положення, яким передбачається створення мережі епідеміологічного контролю в Україні за поширенням інфекційних захворювань, не були повністю адаптовані.

По-друге, зобов’язання, що містяться в Рішенні № 2002/253/ЄС знайшли відображення у Наказі Міністерства охорони здоров’я № 905 «Про затвердження критеріїв, за якими визначаються випадки інфекційних та паразитарних захворювань, які підлягають реєстрації». Цим Наказом МОЗ затверджує критерії, за якими визначаються випадки для інфекційних та паразитарних захворювань, про які необхідно звітувати до ЄС. Завдяки правильній імплементації це має створити підґрунтя для однакового підходу до визначення інфекційних хвороб в Україні та ЄС, що, у свою чергу, дасть можливість отримувати співставну інформацію щодо рівня захворюваності під час звітування та обміну інформацією на європейському рівні.

Водночас малоймовірно що реалізація даного наказу стане ефективною, оскільки не було прийнято рішення щодо необхідності звітування щодо випадків інфекційних захворювань в Україні. Також не проводяться тренінги для медичного персоналу щодо ознайомлення із новими критеріями, що визначені у Наказі № 905. Крім того, паралельно існують накази МОЗ, якими також визначаються критерії визначення тих чи інших інфекційних захворювань, а, отже, відбувається дублювання та розходження в поняттях та визначеннях. Отже, і це зобов’язання не може вважатись таким, що є виконаним в повному обсязі в частині адаптації законодавства.

Що ж стосується адаптації законодавства до Рішення № 2000/96/ЄС, то МОЗ розробило та прийняло Наказ № 362 від 13 квітня 2016 року, яким було затверджено Перелік інфекційних захворювань, які мають прогресивно/поступово охоплюватися епідеміологічним наглядом.

Водночас існують перепони, що ускладнюють імплементацію Рішення № 2000/96/ЄС. Зокрема, Наказ № 362 не враховує ряд змін, які були внесені у Рішення № 2000/96/ЄС, що частково змінюють перелік інфекційних захворювань та їх класифікацію. Також не було внесено відповідних змін і до Переліку інфекційних хвороб, затвердженого постановою КМУ № 157, щодо яких заклади та установи охорони здоров’я подають статистичну звітність. Це може спричинити ситуацію, коли в одному наказі визначено один перелік інфекційних захворювань, а в іншому – інший. У результаті при звітуванні будуть використовувати положення більш “вигідного” наказу. Все це вказує нам на те, що і дане Рішення не є повністю адаптованим.

Чим загрожує невиконання зобов’язань у сфері громадського здоров’я?

Якщо Україна не буде якісно адаптувати своє законодавство до перерахованих вище рішень ЄС, що передбачені Угодою про асоціацію, то ми можемо опинитись в ситуації суцільного хаосу та отримати нові хвилі інфекційних захворювань, притаманних низько розвиненим країнам, в яких влада приділяє мало уваги благополуччю власного народу.

Очевидно, що одним із найбільш суттєвих факторів, які впливають на розвиток таких інфекційних захворювань є наявність слабкої епідеміологічної служби, а отже і неефективність системи громадського здоров’я. Стримуючи проведення необхідних реформи та не створюючи умови для того, щоб попереджати, боротися та контролювати інфекційні захворювання, можна опинитися у дуже складній ситуацій. Оскільки можуть відновитись епідемії, які були на початку 1990-х, та повернутись ті, що у сучасному та розвиненому світі вважались давно забутими, такі як холера та чума.

Станом на сьогодні Міністерство охорони здоров’я здійснило спробу відтворити текст Рішень ЄС, що необхідно імплементувати, в наказах, однак це було зроблено дуже формально. За нашою оцінкою, хоча робота з імплементації ведеться, жодне з цих рішень не можна вважати повністю адаптованим до національного законодавства України.

У той же час варто пам’ятати, що навіть при надійній системі громадського здоров’я інфекційні захворювання ставлять перед державами нелегкі задачі. І лише одноразова адаптація законодавства – це тільки одна із вакцин, що має бути введена в організм системи громадського здоров’я України.

Уроки на майбутнє

Моніторинг показав, що успішне виконання Україною своїх євроінтеграційних зобов’язань в значній мірі залежить від інституційної спроможності виконавців та наявності політичної волі на найвищому рівні для просування конкретних змін в національному законодавстві. Ті виконавці, які створили ефективний кадровий потенціал, продемонстрували гарні результати у просуванні євроінтеграційних реформ. Міністерства, які не могли показати високих результатів в адаптації європейських директив – не мали ні кваліфікованих кадрів, ні політичної волі на рівні керівництва. Так, реформа газового сектору стала найбільш успішним прикладом такої роботи, виконання євроінтеграційних зобов’язань у сфері охороні здоров’я стало заручником відсутності реформ у цьому секторі в принципі.

Що стосується сектору громадського здоров’я, то ситуація вкрай складна саме через низку негативних показників та провальних спроб здійснити реформу охорони здоровя в Україні. З однієї сторони, можна говорити про відсутність необхідної кількості кваліфікованих кадрів, які здійснюють адаптацію українського законодавства до законодавства ЄС. З іншої сторони – відсутність знань у тих, хто безпосередньо залучений до процесу адаптації.

Також суттєвою перепоною на шляху якісної адаптації законодавства є небажання руйнувати вже існуючу систему та ризики, які можуть виникнути під час втілення нових правил.

І все ж таки, щоб реформи почали приносити користь населенню необхідно підійти до цього як фахово, так і ресурсно правильно. Не гнатися за результатом лише через закінчення строків виконання, а все ж таки орієнтуватися на якість та можливі наслідки. Якщо процес буде відбуватися саме таким чином, успіх адаптації не змусить себе довго чекати.

Примітки: