Від «підтримки демократії» до демократичної стійкості: що мають змінити ЄС і партнери у Східному сусідстві

Аналітика REDEMOS пропонує саме таку зміну рамки: від набору розрізнених грантів — до портфельної стратегії, де взаємодоповнюючі моделі демократії (виборча, ліберальна, учасницька, егалітарна, феміністська, миробудівна) працюють разом на три компоненти стійкості — інституції, участь і цінності. Ми переносимо дискусію з рівня «окремих кейсів» на рівень керованого портфеля, де видно доповнюваність, дублювання і «вузькі місця» (насамперед у виборчій моделі та локальній участі).

Сьогодні портфель донорських проєктів має три головні вади: (1) короткі горизонти та фрагментація (тобто окремі проєкти не узгоджені між собою), (2) недостатні дані (відсутні стандартизовані поля «тривалість», «етапність» та «співфінансування»), (3) хронічне недофінансування виборчого домену, попри зростання ризиків, зокрема пов’язаних із ШІ.

Післявоєнне планування та статус країни-кандидата у ЄС відкривають для України рідкісне вікно можливостей: допомогу можна перезапустити у форматі бюджетних та програмних інструментів, а не лише у формі грантів. Довгі «вісьові» програми на кшталт U-LEAD забезпечують тяглість: вони створюють каркас, до якого додаються дрібні інноваційні ініціативи, і ці ініціативи не зникають безслідно, а працюють на спільний результат. 

У цій статті ми представляємо напрацювання проєкту REDEMOS. Це дослідницький проєкт, що фінансується ЄС та спрямований на вивчення демократичних реформ у країнах Східного сусідства. Він об’єднує 10 інституцій із 9 країн, серед них і Київську школу економіки, для аналізу впливу політичних режимів на демократизацію та пошуку шляхів зміцнення демократії в регіоні. Стаття спирається на такі дослідження: (1) Working paper D 3.4. Funding practices, variegated conceptions of funding categories, and implications on democracy support research. Anastasiia Vlasenko, Maryna Rabinovych, Vira Usyk, Andrii Darkovich, Kyiv School of Economics. (2) REDEMOS Policy Paper D3.3, February 2025. Trends, patterns and coordination in the EU, Member States’ and international institutions’ assistance to the eastern neighbourhood countries. Maryna Rabinovych & Stiven Kimmel. 

Ми використовуємо базу REDEMOS за 2005–2022 роки, зібрану з офіційної звітності OECD/CRS. У базі 1 474 записи про проєкти з підтримки демократії для шести країн Східного сусідства (Україна, Грузія, Молдова, Вірменія, Азербайджан, Білорусь), розподілені за донорами: інституції ЄС — 222; держави-члени ЄС — 646; США — 416; міжнародні організації — 155. Щоб побачити, що і де фінансують різні донори, ми класифікуємо кожен запис як належний до однієї з шести «моделей демократії»: виборча (проєкт стосується виборів чи правил гри), ліберальна (йдеться про права людини й суди), учасницька (участь громадян і медіа), егалітарна (доступ до послуг і рівність), феміністська (гендерна рівність) та миробудівна (запобігання конфліктам і безпека). Завдяки цій класифікації можна побачити, як змінювалися пріоритети донорів у 2005–2013, після 2014 та після 2022-го року. 

У своєму дослідженні ми описуємо, куди і на що спрямовувалися кошти, але свідомо не робимо причинно-наслідкових висновків на кшталт «це фінансування зміцнило демократію», оскільки в публічній звітності бракує даних про тривалість, етапність і співфінансування проєктів, а також є асиметрія класифікації місій (наприклад, EUMM у Грузії часто зараховують до «демдопомоги», тоді як EUAM/EUBAM в Україні — ні). Щоб уникнути перекосів, ми застосували гармонізоване правило: включаємо до портфеля всі місії з мандатом на верховенство права, права людини й цивільну безпеку і паралельно для перевірки чутливості показуємо «вузьку» версію без CSDP-місій. Наш результат — портфельна карта пріоритетів і прогалин, придатна для управлінських рішень. Ми не оцінюємо ефективність проєктів, оскільки для цього потрібні інші дані та методи. Проте ми можемо побачити «велику картину» — на що витрачались гроші, на що ні, а також визначити проблеми з даними: наприклад, що неузгодженість кодування призводить до викривлення результатів. 

Короткі цикли й фрагментація знижують здатність програм/проєктів дати тривалий ефект: вплив стає короткочасним, рішення важко масштабувати, кумулятивний ефект зникає. А брак стандартних полів у даних і різне кодування спільних ініціатив спотворюють аналітичні висновки про пріоритети та ефективність портфеля, тож ним стає складніше управляти.

Що показують дані 2005–2022?

ЄС суттєво наростив допомогу демократії в регіоні: зі 159 тисяч доларів у 2005 до понад 13 млн доларів у 2022. Проте цей тренд був нерівномірним через внутрішні та геополітичні чинники. Найбільшим реципієнтом допомоги від ЄС стала Грузія (близько 47,6% усієї допомоги), тоді як Україна отримала 32%, решта країн – сумарно 20%. Одна з причин цього — різні практики класифікації місій, що підсвічує прогалини звітності (рис.1). 

Щоб перевірити, як вади даних впливають на висновки, ми побудували три версії портфеля:

1. «Широку», яка включає всі місії/операції з мандатом на верховенство права, цивільну безпеку чи запобігання конфліктам, незалежно від інституційної рамки (сюди потрапляють як CSDP-місії на кшталт EUMM у Грузії та EUAM в Україні, так і суміжні не-CSDP операції, напр. EUBAM на кордоні Молдови–України);
2. «Вузьку» — взагалі без таких місій/операцій; 
3. «Гармонізовану» — за єдиним правилом мандату: включаємо всі місії/операції (CSDP і не-CSDP), якщо їхній офіційний мандат прямо стосується верховенства права, прав людини, цивільної безпеки чи запобігання конфліктам. Такий підхід прибирає асиметрію між EUMM, EUAM та EUBAM і дає порівнюваний результат. 

Гармонізація звужує розрив між частками Грузії та України: за 2014–2022 рр. фінансування України за окремими сценаріями досягає або випереджає Грузію. Водночас на проміжку 2005–2022 перевага Грузії зберігається через тривалий вплив EUMM. На цьому прикладі видно вплив класифікації на кінцевий результат.

Структура витрат різниться залежно від донора. Інституції ЄС частіше працюють з «миробудівною» моделлю (безпека та запобігання конфліктам), держави-члени — з ліберальною (верховенство права, права людини) й учасницькою (громадянське суспільство), США — насамперед з учасницькою (місцевий рівень влади, медіа). Це робить допомогу багатовекторною і тому складною для узгодження. 

В цифрах портфель інституцій ЄС виглядає так: найбільшу частку фінансування (45,4%, $83.68 млн.) отримує миробудівна модель (насамперед завдяки проєкту EUMM у Грузії), на другому місці ліберальна (19,9%, $36.70 млн.), далі егалітарна (соціальні послуги, зайнятість) — 17,2% ($31.84 млн.) та учасницька (13,2%), а феміністська й виборча моделі отримали лише трохи більше 2% кожна. Вочевидь ЄС ЄС пріоризує безпеково-інституційні підходи, помірно підтримує громадянську участь, а виборча модель залишається найслабшою ланкою фінансування. Держави-члени ЄС мають виразний акцент на ліберальній (≈34,6%) і учасницькій (≈27%) моделях та найбільше з-поміж донорів підтримують феміністську модель.

Грузія отримує найбільше фінансування від інституцій ЄС: близько 47,6% загальної суми, тоді як Україна 32%. Проте Україна найбільший реципієнт допомоги від окремих держав-членів ЄС (близько 71,9 млн дол.), та від США (139,1 млн дол.). США найбільше вкладаються в учасницьку модель (48,9% портфеля), на другому місці – ліберальна (24,1%), а також значно підтримують меда/ інфосистему.

Рисунок 2 демонструє, що сукупна допомога демократії, надана країнам Східного сусідства у 2005–2022 роках, охоплювала всі моделі демократії, але різні моделі були більш актуальними у різні періоди часу. 

Чому ключове слово — «стійкість»?

«Демократична стійкість» — не модний вислів, а процес: здатність інституцій і суспільства утримуватися, адаптуватися і оновлюватись під тиском. Її зручно мислити в трьох вимірах:

• Інституційна спроможність: чесні вибори, поділ влади, верховенство права, антикорупція.
• Громадянська участь: потужні НУО, інклюзивність і представництво, розвиток партій.
• Суспільні цінності: соціальна згуртованість, права меншин і жінок, культура демократичних норм.

Кожна з шести моделей демократії зміцнює певні складники стійкості (таблиця 1). Причому на деякі складники вона впливає прямо, а на деякі має вторинний вплив (як побічний ефект). 

Що робити: 7 кроків для ЄС, держав-членів і країн-партнерів

Ці кроки — елементи єдиної портфельної логіки, які працюють у комплексі.

Перша рекомендація стосується даних і стандартів. У дослідженнях Redemos наголошуємо: задля керованості портфеля потрібні уніфіковані стандарти подання проєктних назв, описів і класифікації до бібліотеки ОЕСР (CRS/IATI), включно з даними про тривалість та етапність проєктів. Нині розбіжності в описах і відсутність часових параметрів спотворюють як кодування моделей, так і порівнюваність трендів. 

По-друге, попри центральність вільних і чесних виборів і зростання ризиків зовнішнього втручання виборчий напрямок системно отримував найменше фінансування. Тому дослідження REDEMOS рекомендує ЄС і державам-членам посилити підтримку виборчої моделі. Крім того, ми підкреслюємо потребу оцінки портфелю (portfolio assessments), аби бачити взаємодоповнюваність ініціатив, ліквідовувати дублювання та збалансовувати стабільність із адаптивністю.

Третій крок — координація донорів і довгостроковість. Попри зростання загальних обсягів допомоги, ми бачимо багато невеликих (до 1 млн дол.) ініціатив у сферах громадянського суспільства чи прав жінок, які часто не мають продовження, що знижує кумулятивний ефект. Тому потрібна мультистейкхолдерна підтримка довгих пріоритетних реформ (наприклад, така, яку отримала реформа децентралізації в Україні), де «вісьова» програма стає платформою для синхронізації менших проєктів та розподілу ролей за спеціалізацією донорів.

По-четверте, потрібні регулярні портфельні огляди з публічними дашбордами. Щорічний перегляд проєктів у кожній країні за уніфікованим шаблоном (донор, модель демократії, інструмент, суми, тривалість) дозволить своєчасно виявляти дублювання, прогалини (насамперед у виборчій моделі) та перерозподіляти кошти на основі доказів, а не за інерцією.

По-п’яте, участь місцевих організацій має стати інфраструктурою, а не «додатком». Потрібні окремі й стабільні лінії підтримки для НУО, локальних медіа та університетських платформ, а також підтримка таких інструментів як суспільно орієнтоване навчання (service learning), бюджети участі, студентські/молодіжні майданчики та ін. з багаторічним фінансуванням і спрощеною звітністю. Таким чином можна посилити підзвітність місцевих органів влади й підвищити довіру між виборчими циклами.

По-шосте, варто розширити гнучкі інструменти фінансування. Більша частка програм і секторальної бюджетної підтримки з чіткими «маяками» управління (rule of law, прозорість, гендерна рівність) плюс невеликі резерви для швидкого реагування на шоки (кібератаки, дезінформаційні кампанії) зменшать розпорошення коротких грантів і додадуть масштабованості. Тобто невеликі гранти мають бути вбудовані в рамки великих програм.

По-сьоме, антикорупційні запобіжники, а також моніторинг і оцінка (M&E) мають бути вбудовані в кожний етап проєкту. Відкриті дані про закупівлі й контракти, незалежні аудити, оцінки доброчесності партнерів, а також показники впливу за трьома опорами стійкості (інституції — участь — цінності) забезпечать ефективність витрат і політичну стійкість портфеля.

Концептуальний висновок дослідження такий: ЄС не варто обирати між цінностями та впливом. Навпаки, довгі програми з правосуддя, виборів і антикорупції зі значним залученням місцевих гравців роблять країни-партнери стійкішими та водночас посилюють геополітичну вагу ЄС у регіоні. Дотримання цінностей всередині Євросоюзу і стала підтримка їх у країнах-сусідах — це складова демократичної стійкості ЄС та посилення його геополітичної ваги. На практичному рівні це означає рух від надання «зовнішніх стимулів» до утвореня сталих партнерств і секторальної підтримки, здатної зміцнювати інституційний каркас у країнах-партнерах.

Критичним контекстним фактором, на який ми звертаємо увагу, є скорочення/завершення більшості програм USAID в регіоні: це водночас виклик і можливість для ЄС. Спостерігаючи, які організації витримують «стрес-тест» відходу великого донора, ЄС може перерозподілити ресурси до найперспективніших виконавців, тим самим переформатувавши ландшафт підтримки демократії в ключових підсекторах. 

Оскільки в дослідженні ми рекомендуємо підсилити виборчу складову, інформаційний вимір (протидія дезінформації та зниження цифрових ризиків), а також перейти від ситуативної до системної підтримки громадянського суспільства, то ключовими секторами мають стати участь «знизу», локальні медіа та громадянська освіта. Ці сектори — найважливіші складові стійкості. Адже участь «знизу» (локальні НУО, спільноти) створює інструменти підзвітності між виборами, підтягує «слабкі місця» реформ на рівні громад і зменшує ризик відкату через локальну коаліцію на користь змін. У свою чергу локальні медіа ключові для довіри та протидії дезінформації саме там, де люди отримують щоденні новини. Без них національні стандарти прозорості не будуть дотримані на практиці. А громадянська освіта формує навички критичного мислення, участі й доброчесності в школах та університетах і таким чином створює основу для довготривалої легітимності реформ і виборчої доброчесності.

Що це означає для України?

Для України — кандидата в члени ЄС і країни, що, знаходиться у війні, перехід до логіки стійкості означає три практичні пріоритети:

• Вибори і довіра — технічне зміцнення виборчих процесів та інституційні «запобіжники» (суди, медіа-стандарти, прозорість фінансування політики).
• Локальна участь як інфраструктура стійкості — від громадських центрів і партисипативного бюджетування до студентських/університетських платформ. Це те, що тримає суспільство в режимі «включеності» навіть під час війни.
• Антикорупційна архітектура як безпековий щит. Це не лише норма ЄС — це демократичний механізм, що убезпечує оборонні та відбудовчі ресурси від захоплення і знижує вразливість країни до зовнішнього впливу.

Головний ресурс ЄС в регіоні — не тільки гроші, а довіра і правила гри. «Геополітичне пробудження» Європи після 2022 року означає активнішу зовнішньополітичну та безпекову роль, а не відмову від цінностей. Навпаки, коли верховенство права, інклюзивність і участь реально вбудовані у правові норми, процедури, бюджети та управлінські практики країн-партнерів (а в інструментах ЄС — у дизайн програм та умови фінансування), це підвищує їхню демократичну стійкість і робить їх надійнішими союзниками для ЄС у довгій грі проти шантажу, корупції та дезінформації.