Формування базових цінностей у державних службовців

Чи можливо інституалізувати цінності і зробити їх основою роботи державних службовців? Що таке базові цінності для шведського держслужбовця і чим вони відрізняються від закладених принципів в український закон про держслужбовців? Чи є взаємозв’язок між цінностями і корупцією або як довірчі розмови слугують одним із елементів формування культури, яка протистоїть корупції. З досвіду дослідницької поїздки до Швеції, Уляни Автономової, Молодіжного делегата в ООН, учасниці програми «Молодь змінить Україну».

За даними Національного агентства з питань державної служби, в Україні станом на 01.01.2015 налічувалось близько 300 000 державних службовців, які з першого травня цього року мають жити за  новим Законом про державну службу.

Закон  визначає такі принципи роботи державної служби:

1. верховенства права;
2. законності;
3. професіоналізму;
4. патріотизму;
5. доброчесності;
6. ефективності;
7. забезпечення рівного доступу до державної служби;
8. політичної неупередженості;
9. прозорості;
10. стабільності.

Під час дослідницької поїздки в рамках програми “Молодь змінить Україну” Фонду Богдана Гаврилишина мала змогу побачити дільність державних установ Швеції, ознайомитись із нормативною базою, що визначає роботу шведських державних службовців та дізнатись, як працює один із небагатьох світових прикладів інституалізації цінностей. Так, у Швеції діє орган з питань базових цінностей, що займається їх формуванням, імплементацією на усіх рівнях державних агенцій та формуванням загальної культури, що запобігає появам корупції серед державних службовців.

Один єдиний корумпований державний службовець може завдати такої шкоди, яку буде майже неможливо виправити.

Такими словами починається офіційний документ “Культура що протидіє корупції” (A culture that counteracts corruption) шведської Ради з базових цінностей (Council on Basic Values).  Основним завданням Ради з базових цінностей є зміцнення та вдосконалення знань державних службовців та формування поваги до базових цінностей державного сектора, якими є:

1. Демократія;
2. Законність;
3. Об’єктивність;
4. Свобода думки;
5. Повага до прав людини, свободи та гідності;
6. Ефективність та слугування.

Джерело малюнку.

Порівняємо перелічені цінності із вищенаведеними принципами роботи української державної служби. Перша разюча відмінність – у Швеції йдеться про цінності службовців, тобто конкретних осіб, в українському законі – про принципи роботи служби як механізму, в якому людина є лише гвинтиком. По-друге, серед “шведських” цінностей двічі згадується свобода, тоді як в Україні її, вочевидь, замінює патріотизм. Серед українських принципів присутня доброчесність, яка трактується як захист публічних інтересів, тоді як серед цінностей шведських держслужбовців присутнє “слугування” – насамперед, інтересам кожного громадянина. Одним словом, навіть  доволі прогресивний новий закон не спромігся поставити людину до центру українського державного всесвіту.

Як працює шведська  Рада з базових цінностей?

Її стратегією є імплементація цінностей через роботу із новими співробітниками, базова освіта та роз’яснення шведських законів і нормативних положень усім службовцям, впровадження цінностей в усі регулюючі документи, тренування менеджерів модерувати дискусії на регулярних зустрічах колективів на тему «Як ми можемо використовувати базові цінності для покращення нашої роботи?» та регулярні обговорення довіри та чесності.

 Під час таких дискусій підіймаються доволі прості, проте базові питання з приводу хабарництва – наприклад, чи є квіти хабарем, якщо Ви їх дуже любите? Відповіді на це питання різняться. Чи є хабарем вечеря із представником медичної компанії, якщо Ви займаєтесь закупівлями вакцини на державному рівні? Тут відповідь більш очевидна, ніж у першому питанні, оскільки присутній конфлікт інтересів. Проте, чи можуть квіти бути першим кроком для того, щоб отримати Вашу прихильність та все ж запросити на вечерю? Такі дискусії, на думку Христини Меттссон, директорки головного офісу Агенції з питань охорони здоров’я, формують спільне ставлення у людей із різним вихованням та попереднім життєвим досвідом до можливості взяти хабар та надають певні шаблони поведінки в ситуаціях, коли держслужбовцям пропонують подарунок. Така превентивна форма протидії корупції передбачає спілкування, довіру та можливість сформувати власне бачення через обговорення, а не наказовим шляхом.

Аналіз ризиків та превентивні заходи

Окрім формування правил поведінки, одним із головних завдань Ради з питань базових цінностей є аналіз ризиків виникнення корупції та вжиття  запобіжних заходів. Так, Національна шведська  рада з питань запобігання злочинності (Swedish National Council for Crime Prevention) у співробітництві з Університетом Ліннеуса (Linnaeus University) виокремили 6 типових зон ризиків із найбільшою ймовірністю появи корупції:

• закупівлі (procurement and purchases);
• виплата коштів (outgoing payments);
• надходження коштів  (incoming payments);
• кримінальні розслідування (criminal investigation);
• секретна або стратегічна інформація (sensitive or strategic information);
• видача ліценцій та сертифікатів (licenses and certification).

Найбільш ефективно ризики можуть бути подолані лише тоді, коли вони усвідомлюються державним органом. Аналіз ризиків повинен бути періодичним, систематичним та покривати усі сфери діяльності. Важливо аналізувати нові ризики та набувати досвіду в ситуаціях,  коли ризики реалізувалися. Так, Національним шведським офісом аудиту (Swedish National Audit Office) було сформовано список загальних заходів зі зниження корупційних ризиків:

• рекомендації щодо поведінки посадових осіб при здійсненні публічних дій, щоб протидіяти невизначеності щодо того, що можна вважати корупцією. Зрозуміло, що у кожної людини розуміння морального чи аморального вчинку буде відрізнятись, так само будуть відрізнятись межі прийнятної повіденки на робочому місці. Державний службовець, на думку шведів, є публічною особою, уся інформація щодо поведінки якої, наприклад,  листування (електронні листи та навіть смс повідомлення), повинні бути надані за вимогою будь-якої особи, що звернеться із відповідним проханням. Саме тому роз`яснення та рекомендації є важливою частиною у формуванні загальної поведінки державного службовця.
• принцип чотирьох очей означає, що посадові особи працюють у парах, так аби більш ніж одна людина мала повне уявлення про перебіг подій. Така практика має кілька переваг. По-перше, з однією людиною легше домовитись про неправомірні дії, ніж із двома. По-друге, у випадку неможливості подальшого виконання обов`язків державним службовцем забезпечується безперервність роботи, оскільки інша людина може продовжити розпочату справу.
• ротація чиновників на позиціях із найвищим ризиком корупції забезпечує деякий захист від утворення корупційних та особистих зв’язків (наприклад, у сфері державних закупівель). Українцям добре відомий ефект “сім`ї” у політиці та наслідків, до яких він призводить, тому зрозуміла важливість ротації державних службовців, яка є доволі простим та ефективним методом протидії корупції. Імовірність формування схем в обхід законів знижується через систематичну зміну кадрів.
• навчання та регулярні дискусії з базових цінностей, нормативних актів  та етичних дилем. Регулярний діалог щодо меж прийнятного та неприйнятного. Проста розмова іноді може бути ефективнішою за інші форми запобігання корупції, бо під час спілкування можна дізнатися, наприклад, про скрутну життєву ситуацію, що може підштовхнути людину до порушення закону чи інших неправових дій. Навчання передбачає формування загального клімату та схожого розуміння цінностей державними службовцями.
• система контролю. Продумана система контролю є одним із найнадійніших способів виявлення та запобігання корупції. Це може бути громадський контроль, різні заходи у межах установи, що стосуються прозорості прийняття рішень та їх виконання. Враховуючи умови формування свідомого ставлення до цінностей, має бути механізм контролю діяльності посадової особи, оскільки навіть атом змінює свій рух під час спостереження, що вже казати про державного службовця.
• близьке управління – менеджери, які тісно співпрацюють із держслужбовцями, спрямовують та підтримують співробітників у складних питаннях, які можуть спостерігати зміни у поведінці на робочому місці, що є важливим для запобігання правопорушенням.
• відкритість: для організації важливо відкрито говорити про минулі інциденти та підтверджені правопорушення, щоб робити з них висновки. Розглядаються усі факти, а також те, як було виявлено це правопорушення, які було вжито заходи тощо – це підтримує внутрішню дискусію про те, що правильно та неправильно.

Базові цінності є несумісними з  корупцією в будь-якій формі. Високий рівень усвідомлення базових цінностей формує культуру, яка бореться із корупцією на робочому місці.

Недарма за даними Transparency International (2015 рік) Швеція знаходиться на 3 місці за рівнєм сприйняття корупції, у той час як Україна – на 130-му. На мою думку,  Рада з базових цінностей є одним зі складників успіху Швеції у боротьбі із корупцією.

Тому в Україні потрібно не лише підвищувати заробітню платню державним службовцям, а й розивати їхні базові цінності.