Формирование базовых ценностей у государственных служащих

Возможно ли институализировать ценности и сделать их основой работы государственных служащих? Что такое базовые ценности для шведского госслужащего и чем они отличаются от заложенных принципов в украинский закон о государственных служащих? Есть ли взаимосвязь между ценностями и коррупцией или как доверительные разговоры служат одним из элементов формирования культуры, которая противостоит коррупции. Из опыта исследовательской поездки в Швецию, Ульяны Автономовой, Молодёжного делегата в ООН, участницы программы «Молодёжь изменит Украину».

По данным Национального агентства по вопросам государственной службы, в Украине по состоянию на 01.01.2015 насчитывалось около 300 000 государственных служащих, которые с первого мая этого года должны жить по новому Закону о государственной службе.

Закон определяет такие принципы работы государственной службы:

1. верховенства права;
2. законности;
3. профессионализма;
4. патриотизма;
5. добродетели;
6. эффективности;
7. обеспечения равного доступа к государственной службе;
8. политической непредвзятости;
9. прозрачности;
10. стабильности.

Во время исследовательской поездки в рамках программы «Молодежь изменит Украину» Фонда Богдана Гаврилишина получила возможность увидеть деятельность государственных учреждений Швеции, ознакомиться с нормативной базой, определяющей работу шведских государственных служащих и узнать, как работает один из немногих мировых примеров институализации ценностей. Так, в Швеции действует орган по вопросам базовых ценностей, который занимается их формированием, имплементацией на всех уровнях государственных агентств и формированием общей культуры, предупреждающей появление коррупции среди государственных служащих.

Один-единственный коррумпированный государственный служащий может нанести такой вред, который будет невозможно исправить.

Такими словами начинается официальный документ «Культура, которая противостоит коррупции» (A culture that counteracts corruption) шведского Совета по базовым ценностям (Council on Basic Values). Основной задачей Совета по базовым ценностям является укрепление и совершенствование знаний государственных служащих и формирование уважения к базовым ценностям государственного сектора, которыми являются:

1. Демократия;
2. Законность;
3. Объективность;
4. Свобода мысли;
5. Уважение к правам человека, свободе и достоинству;
6. Эффективность и служение.

Сравним перечисленные ценности с вышеприведенными принципами работы украинской государственной службы. Первое разительное отличие – в Швеции речь идет о ценностях служащих, то есть конкретных лиц, в украинском законе – о принципах работы службы как механизма, в котором человек является лишь винтиком. Во-вторых, среди «шведских» ценностей дважды упоминается свобода, тогда как в Украине ее, очевидно, заменяет патриотизм. Среди украинских принципов присутствует добродетель, которая трактуется как защита публичных интересов, тогда как среди ценностей шведских госслужащих присутствует «служение» – прежде всего интересам каждого гражданина. Словом, даже довольно прогрессивный новый закон не смог поставить человека в центр украинской государственной вселенной.

Как работает шведский Совет по базовым ценностям?

Его стратегией является имплементация ценностей путем работы с новыми сотрудниками, базовое образование, разъяснение шведских законов и нормативных положений всем служащим, внедрение ценностей во все регулирующие документы, обучение менеджеров модерировать дискуссии на регулярных встречах коллективов на тему «Как мы можем использовать базовые ценности для улучшения нашей работы?» и регулярные обсуждения доверия и честности.

Во время таких дискуссий поднимаются довольно простые, однако базовые вопросы по поводу взяточничества – например, являются ли взяткой цветы, если Вы их очень любите? Ответы на этот вопрос разнятся. Является ли взяткой ужин с представителем медицинской компании, если Вы занимаетесь закупками вакцины на государственном уровне? Здесь ответ более очевиден, чем в первом вопросе, поскольку присутствует конфликт интересов. Однако, могут ли цветы быть первым шагом к обретению Вашей благосклонности и дальнейшему приглашению на ужин? Такие дискуссии, по мнению Кристины Меттссон, директора главного офиса Агентства по вопросам охраны здоровья, формируют общее отношение у людей с разным воспитанием и предыдущим жизненным опытом к возможности принять взятку и предоставляют определенные шаблоны поведения в ситуациях, когда госслужащим предлагают подарок. Такая превентивная форма противодействия коррупции предполагает общение, доверие и возможность сформировать собственное видение путем обсуждения, а не в принудительной форме.

Анализ рисков и превентивные меры

Кроме формирования правил поведения одной из главных задач Совета по вопросам базовых ценностей является анализ рисков возникновения коррупции и применение предупредительных мер. Так, Национальный шведский совет по вопросам предупреждения преступности (Swedish National Council for Crime Prevention) в сотрудничестве с Университетом Линнеуса (Linnaeus University) выделили 6 типичных зон рисков с наибольшей вероятностью появления коррупции:

• закупки (procurement and purchases);
• выплата средств (outgoing payments);
• поступление средств (incoming payments);
• криминальные расследования (criminal investigation);
• секретная или стратегическая информация (sensitive or strategic information);
• выдача лицензий и сертификатов (licenses and certification).

Наиболее эффективно риски могут быть преодолены только тогда, когда они осознаются государственным органом. Анализ рисков должен быть периодическим, систематическим и покрывать все сферы деятельности. Важно анализировать новые риски и приобретать опыт в ситуациях, когда риски реализовались. Так, Национальным шведским офисом аудита (Swedish National Audit Office) был сформирован список общих мероприятий по снижению коррупционных рисков:

• рекомендации относительно поведения должностных лиц при осуществлении публичных действий, чтобы противодействовать неопределенности касательно того, что можно считать коррупцией. Понятно, что у каждого человека понимание морального или аморального поступка будет отличаться, так же будут отличаться границы приемлемого поведения на рабочем месте. Государственный служащий, по мнению шведов, является публичным лицом, вся информация о поведении которого, например, переписка (электронные письма и даже сообщения в телефоне), должны быть предоставлены по требованию любого лица, которое обратится с соответствующей просьбой. Именно поэтому разъяснения и рекомендации являются важной частью в формировании общего поведения государственного служащего.
• принцип четырех глаз означает, что должностные лица работают в парах, так, чтобы более одного человека имело полное представление о ходе событий. У такой практики есть несколько преимуществ. Во-первых, с одним человеком легче договориться о неправомерных действиях, чем с двумя. Во-вторых, в случае невозможности дальнейшего исполнения обязанностей государственным служащим обеспечивается непрерывность работы, поскольку другой человек может продолжить начатое дело.
• ротация чиновников на должностях с самым высоким риском коррупции обеспечивает некоторую защиту от образования коррупционных и личных связей (например, в сфере государственных закупок). Украинцам хорошо известен эффект «семьи» в политике и последствий, к которым он приводит, поэтому понятна важность ротации государственных служащих, являющаяся достаточно простым и эффективным методом противодействия коррупции. Вероятность формирования схем в обход законов снижается из-за систематической смены кадров.
• обучение и регулярные дискуссии о базовых ценностях, нормативных актах и этических дилеммах. Регулярный диалог о границах приемлемого и неприемлемого. Простой разговор иногда может быть более эффективным, чем другие формы предупреждения коррупции, потому что во время общения можно узнать, например, о трудной жизненной ситуации, которая может подтолкнуть человека к нарушению закона или иным неправовым действиям. Обучение предусматривает формирование общего климата и похожего понимания ценностей государственными служащими.
• система контроля. Продуманная система контроля является одним из самых надежных способов выявления и предотвращения коррупции. Это может быть общественный контроль, различные мероприятия в рамках учреждения, касающиеся прозрачности принятия решений и их выполнения. Учитывая условия формирования сознательного отношения к ценностям, должен быть механизм контроля деятельности должностного лица, поскольку даже атом меняет свое движение во время наблюдения, что уже говорить уже о государственном служащем.
• близкое управления – менеджеры, которые тесно сотрудничают с госслужащими, направляют и поддерживают сотрудников в сложных вопросах, которые могут наблюдать изменения в поведении на рабочем месте, что является важным для предотвращения правонарушений.
• открытость: для организации важно открыто говорить о прошлых инцидентах и подтвержденных правонарушениях, чтобы делать из них выводы. Рассматриваются все факты, а также то, как было обнаружено это правонарушение, какие были приняты меры и т.д. – это поддерживает внутреннюю дискуссию о том, что правильно и что неправильно.

Базовые ценности несовместимы с коррупцией в любой форме. Высокий уровень осознания базовых ценностей формирует культуру, которая борется с коррупцией на рабочем месте.

Недаром по данным Transparency International (за 2015 год) Швеция находится на 3 месте по уровню восприятия коррупции, в то время как Украина – на 130-м. По моему мнению, Совет по базовым ценностям является одним из составляющих успеха Швеции в борьбе с коррупцией.

Поэтому в Украине нужно не только повышать заработную плату государственным служащим, но и развивать их базовые ценности.