Голос країни. Референдум як платформа для суспільної дискусії

Складність, заплутаність та суперечливість норм, вибірковість їх застосування у поєднанні з глибокою соціальною нерівністю посилюють правовий нігілізм в громадській свідомості. Втім, суспільство має усвідомити, що такий підхід до праворозуміння віддаляє Україну від західного вектору розвитку і утримує в орбіті обмеженого світогляду. Недостатньо говорити про прихильність до західних цінностей, – миру, свободи й справедливості, необхідно брати безпосередню участь у боротьбі за них, наповнюючи їх таким чином сенсом і власною питомою вагою.

А тому заяви нового керівництва країни про плани проведення всеукраїнського референдуму, на якому буде вирішуватись доля подальших відносин із Росією, є особливо небезпечними. Ми маємо з особливою увагою поставитись до гучних заяв про необхідність проведення референдуму. І в першу чергу ми маємо зосередитись на тому, за допомогою яких правових механізмів вони будуть здійснюватись. Адже від цього залежить, чи зможуть вони насправді стати підтримкою правової держави або ж будуть головною загрозою нашої демократії.

Право/неправо

Національне право – це важливий елемент ідентичності будь-якого суспільства. Воно є його власним продуктом, за допомогою якого вибудовуються міцні взаємини між членами суспільства та владою. Повага до права і постійна боротьба за нього є не наслідком, а причиною західних демократій. За відсутності такої боротьби право заміщається “неправом”, – волею, яка демонструє свавілля та затверджує тоталітаризм. Але в той час, коли “неправо”, пригноблює суспільний дух свободи, намагаючись знищити загальнолюдське право, воно одночасно закладає фундамент своєї мінливості.

Так чи інакше, тривале пригнічення людської свободи подібно до ефекту стиснутої пружини може призвести до раптового вивільнення великої кількості акумульованої енергії, яка може бути як конструктивною, так і деструктивною. Тобто наслідки такого ефекту в масштабі суспільства рівною мірою можуть сприяти встановленню справжнього права або його химерного віддзеркалення – “неправа”.

Так, із набуттям Незалежності Україна проголосила однією зі своїх цілей побудову ринкової економіки, яка неможлива без верховенства права, свободи підприємницької діяльності або недоторканності приватної власності. Втім, поки що це конструктивне прагнення лишається лише на формальному рівні. Наприклад, про яке право власності може йтися, якщо гарантії його захисту залежать не від правової рівності, а від наявності або відсутності зв’язку з якимось феодалом або іншою подібною силою? Певно, як відзначав у своїй видатній статті «На захист права» (1902) український правник Богдан Кістяківський (1868–1920), недостатньо просто запозичувати західні правові ідеї, необхідно в певний момент життя бути цілком ними охопленим. Як зазначив автор, ідея права виникає під час творчої роботи свідомості окремої особистості, так і свідомості всього суспільства. Ця робота, писав Б. Кістяківський, повинна полягати в асиміляції і рецепції ідейних елементів права з національними звичаями і традиціями, що зробило б їх прийнятними для суспільства.

Це означає, що українське суспільство не може просто взяти і застосувати “копі/паст” до європейських правових принципів, які вже розвинені в деталях і втілені в західних демократіях. Їхнє запровадження має супроводжуватись активною суспільною дискусією, під час якої нові правові норми будуть усвідомлюватися та інтерпретуватися у зрозумілий суспільству спосіб. Так, наприклад, реформа децентралізації України навряд чи стала би однією з найуспішніших, якби не знаходила сильної підтримки в наших правових традиціях, а місцеві громади не сприймали свідомо  розширення своїх свобод. На цьому прикладі ми можемо спостерігати, як історичний досвід, що сягає своїм корінням у середньовіччя, є сприятливим підґрунтям для організації та впровадження дуже складної реформи самоврядування по всій Україні.

Традиція віча

Українська правова культура має й набагато глибшу ідею, яка може слугувати ідеальним з’єднувальним елементом суспільства з правом. Ґрунтується вона на принципах народоправства і народного суверенітету. Ці стародавні принципи можна спостерігати ще в основі правової організації Київської Русі, верховна влада в якій не була завжди і повністю зосереджена в руках однієї особи, – з багатьох питань вона належала віче (народним зборам). Віче як інструмент прямої участі народу в процесі ухвалення рішень було верховним органом влади, який спрямовував державу і контролював князя. Проф. Ростислав Лащенко (1878–1929), звертає увагу на те, що кожен член вічевого суспільства розглядався не тільки як повноправний суб’єкт права, але і як носій ідеї народної суверенності.

Традиція віча в свідомості українського суспільства пережила велику кількість епох. Сучасна історія України також переконує – ідея віча жива і сьогодні. Під час першого (2 жовтня 1990), другого (22 листопада 2004) і третього (21 листопада 2013) Майданів суспільство об’єднувалось навколо єдиного уявлення про право на участь у процесі ухвалення рішень і щоразу досягало мети. Українці, спираючись на свою тисячолітню вічову традицію, змушені виходити на вулиці – демонструвати свою суверенність та коригувати напрямок розвитку своєї держави. Але, на жаль, це правове почуття, яке охоплювало українське суспільство під час революцій, не перетворилось з імпульсивного пориву в дисципліноване та конструктивне правове переконання.

Дивовижно, однак за 28 років незалежності ми так і не спромоглися створити закони про мирні зібрання і референдум. Незважаючи на те, що фактично саме ці конституційні права мають втілювати вічову функцію, політична еліта саботує їх законодавче врегулювання. Так, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року був одним із перших законів незалежної України. За його нормами було проведено перший всеукраїнський референдум, а також більше двохсот місцевих референдумів.

За часів Януковича, у 2012 році було прийнято ЗУ “Про Всеукраїнський референдум”, а Закон 1991 року, низка положень якого не узгоджувались із Конституцією, втратив чинність. Проте новий Закон також був підданий різкій критиці з боку Венеціанської комісії у зв’язку з тим, що містив антиконституційну норму про можливість винесення на референдум питання про зміну Конституції. Зокрема, у зв’язку з цим у 2018 році він був “скасований” Конституційним Судом України. То ж станом на сьогодні – маємо законодавчу порожнечу. Стосовно мирних зібрань справа є не набагато кращою. Конституційне право на мирні зібрання в Україні взагалі ніколи не регулювалося спеціальним законодавством, але станом на сьогодні існує рішення Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 року, яке вказує нам на наше право користуватися нормою статті 39 Конституції як нормою прямої дії. І хоча за умов відсутності спеціального законодавства українці фактично мають можливість реалізовувати своє право на мирне зібрання, такого, на жаль, не можна сказати про реалізацію права на референдум. Це при тому, що Конституція містить положення, які визначають питання, що мають вирішуються виключно референдумом.

Практика референдуму

Використання референдуму як інструменту волевиявлення народу є практикою, до якої сформувалось чимало неоднозначних ставлень. З одного боку це ефективний інструмент прямої демократії, з іншого – він може дестабілізувати суспільство в кризовий чи перехідний період. На користь цього твердження можуть свідчити останні референдуми у західній Європі, які стали головним болем для Великобританії та, наприклад, Іспанії. У негативному досвіді референдумів в цих країнах демагоги отримували можливість спотворювати реальність та апелювати до емоцій, а також спрощували складні питання до простого вибору “залишаємося або виходимо” (вихід Великобританії з ЄС та від’єднання Каталонії від Іспанії), змушуючи людей негайно приєднуватися до однієї або іншої сторони в поляризованих дебатах.

Проте британці не відмовляються від референдумів, а навпаки – розглядають їх як «більш демократичний» за представницький спосіб прийняття рішень, який, однак, не слід розглядати окремо від нього. Цей досвід нагадав європейцям цінний античний урок – референдум без правил та певних стандартів буде лише запрошенням до виразу колективного гніву, який може бути використаний популістами. Зокрема, можна згадати Всеукраїнський референдум 2000 року, що його тодішній президент Леонід Кучма використав як важіль у політичній боротьбі. Питання про скорочення кількості депутатів та скасування депутатської недоторканності отримали велику підтримку (понад 90% голосів “за”) через традиційно низьку (опитування КМІС) підтримку ВРУ.

Як і тисячі років тому, сучасна криза і популярність демагогів бере своє коріння у проблемі суспільної непоінформованості й правовій неосвіченості. І хоча європейські інститути референдумів працюють та користуються великим авторитетом серед населення, їхня подальша ефективність є сумнівною саме через проблеми з забезпеченням належної інформаційної кампанії референдуму, здатної пояснити суспільству наслідки їхнього вибору.

Так, наприклад, сьогодні британці кажуть, що під час проведення референдуму про вихід Великобританії з ЄС у 2016 році якість дискусії та інформаційної кампанії були неналежними, а інформація, необхідна для ухвалення зваженого рішення, була неповною і мала обмежений доступ. В результаті, після того як 52% населення обрало “вихід”, вже майже три роки громадянське суспільство знаходиться в активній дискусії про те, «чи знає хтось як саме має відбутись Брекзит?». У травні 2019 року прем’єр-міністр Великобританії була змушена піти у відставку через те, що їй тричі не вдалося провести через парламент різні варіанти Брекзиту. Не виключено, що в результаті цієї активної дискусії буде проведено другий референдум, під час якого вже більш поінформовані британці матимуть можливість виправити ситуацію. Щоб знайти підстави для таких сподівань, не потрібно навіть покидати межі Об’єднаного Королівства – після проведення інформаційної кампанії референдуму про незалежність Шотландії у 2014 році було зафіксоване значне зростання суспільного інтересу до політики і політичних вчень, а в подальшому і значного зростання явки шотландців на загальних виборах, яка протягом останніх десятиліть була середньою.

Захід

Так, сьогодні європейці зосереджені на опрацюванні таких правил, які б могли захистити референдуми від зловживання з боку політиків та посилили їхні демократії.

По-перше, у багатьох європейських країнах результати референдумів не є обов’язковими до втілення. Серед країн, які практикують так звані консультативні референдуми, — Бельгія, Іспанія, Фінляндія, Німеччина, Франція, Швеція та ін. Винятком є післязаконодавчі референдуми, коли на всенародне обговорення виноситься питання, яке вже пройшло всі необхідні затверджувальні процеси у законодавчому органі і для набрання юридичної сили залишається лише затвердження на референдумі. У нас є власний приклад такого референдуму – Всеукраїнський референдум 1991 року, який легітимізував Акт проголошення незалежності України. У такому випадку політикам важко ігнорувати результати референдуму, а також зловживати інтерпретацією отриманих результатів. Крім цього, проведення післязаконодавчого референдуму означає, що запропонована зміна до законодавства є чітко сформульованою і має підтримку парламенту, а тому не може вважатися альтернативою процесу представницької демократії.

По-друге, суспільству має бути надано стільки часу, якісної інформації та можливостей до участі у справжній дискусії із експертами і політиками, щоб останні не мали змоги маніпулювати волевиявленням громадськості. Венеціанська комісія наголошує на тому, що публікація в офіційній газеті не може вважатися достатнім заходом з інформування громадськості. Кожна людина має отримати доступ до повного тексту, який виноситься на схвалення, разом із пояснювальним звітом, в якому мають бути вичерпно викладені усі точки зору. Цей звіт має бути перевірений незалежним органом, щодо повноважень якого все ще точаться дискусії. До них, зокрема, має входити перевірка заяв про недобросовісну агітацію та поширення недостовірної інформації, яка є хибною або вводить в оману. У випадку виявлення порушення такий «арбітр правди» має надавати роз’яснення, накладати штрафи, а також зобов’язувати порушників відкликати неправдиві твердження,  здійснювати їх спростування у спосіб, у який вони були поширені.

Окремої уваги заслуговує досвід штату Орегон (США), який демонструє неймовірну ефективність у питаннях проведення інформаційних кампаній. Неурядова організація “Здорова демократія” з 2010 року залучає невеликі групи громадян (18-20 осіб) до якісного і деталізованого обговорення, яке триває 3-5 днів. Під час таких заходів громадяни беруть участь в інтенсивному обговоренні, зустрічаються з прихильниками та противниками тієї чи іншої позиції, а також незалежними експертами. В результаті обговорення видається брошура, в якій викладаються ключові висновки й аргументи за/проти певних варіантів вибору. Після того, як більшість учасників погодять зміст цієї брошури, вона додається до офіційного бюлетеню виборця. Це дозволяє громадянам зрозуміти, що думають такі ж люди, як вони, про питання, які виносятся на референдум. Загалом, як зазначає Незалежна комісія з питань проведення референдумів, дослідження результатів таких інформаційних кампаній свідчать про те, що близько чверті виборців вивчали такі брошури, і близько трьох п’ятих із них вважали їх корисними і змістовними. Експерти вважають, що вищенаведена практика може бути протиставлена звичайним кампаніям, а також може бути панацеєю проти інформаційного “білого шуму”, який не дає громадянам розібратися у суті питань та обмежує їхній доступ до важливої інформації.

З цих самих причин стандарти, що ставляться до належної інформаційної кампанії, не можуть обмежуватись обговоренням в окремих групах, оскільки у будь-якому випадку агітація буде проникати в ЗМІ. Саме тому представники різних точок зору повинні мати рівне та збалансоване висвітлення своїх позицій в державних ЗМІ. Приватним медіа Венеціанська комісія рекомендує займати професійну та об’єктивну позицію під час висвітлення інформації щодо питань, які виносяться на публічне обговорення. Під час дебатів та дискусій телерадіокомпанії мусять сприяти інклюзивному, збалансованому та просвітницькому обговоренню пропозицій, що виносятся на референдум. Такі високі вимоги до ЗМІ обумовлені тим, що саме вони відіграють центральну роль в інформуванні суспільства в межах кампаній. Наприклад, у Великобританії суттєвий внесок у стримування недобросовісної агітації зробили BBC та Channel 4, які під час референдуму 2016 року проводили детальний “Факт-чек” заяв та аргументів опонуючих сторін.

Як можна побачити з вищенаведеного, західні ліберальні демократії сприймають референдуми не як спосіб прямої демократії, але як скеровуючу силу представницьої системи. Крім цього, інформаційні кампанії, що супроводжують референдуми, можуть сприяти поглибленню участі громадян у процесі ухвалення рішень. Це в свою чергу позитивно впливає на рівень правової освіченості суспільства та підвищує рівень довіри до правової системи в цілому. Механізми залучення громадян до цих процесів знижують кількість відсторонених та розчарованих у правовій системі людей, а також створюють системну протидію популістським тенденціям, небезпечність яких не варто недооцінювати. Залучення громадськості до суспільної дискусії та пошуку компромісів може лише зміцнити демократію, надавши представницькій системі додатковий контроль та підтримку з боку суспільства.

Україна

Венеціанська комісія зазначає, що у країнах, які мають традицію народних зборів, референдуми здатні значно посилити демократію, запобігти узурпації влади, а також розвинути конституційний захист прав і свобод людини. До таких країн з історичної точки зору можна віднести і Україну, проте без спеціального законодавства цей шлях для нас закрито.

Закону не існує, а зареєстрований у Верховній Раді законопроект не містить понять консультативного та післязаконодавчого референдуму. До того ж, положення цього законопроекту, яке регламентує порядок проведення інформаційної кампанії, обмежується одним лаконічним зауваженням. Про референдуми в Україні згадують лише напередодні виборів і, на жаль, лише задля посилення своїх популістських гасел: чи то для затвердження “народних конституцій”, чи то для того щоб черговий раз підкреслити «важливість» народної думки.

Проте жодного разу ніхто не обмовився й словом про те, якими бачаться механізми проведення майбутнього референдуму. Жодної конкретики. Це особливо прикро, якщо взяти до уваги нерозкритий потенціал народної довіри до традиції віче. За умови ефективного використання західного досвіду, інститут консультативного та післязаконодавчого референдуму, а також інформаційні кампанії, які б мали проводитись в їхньому контексті, спонукали би громадян до творчої роботи, яка б поступово змінювала суспільне ставлення до нашої ролі у процесі прийняття рішень та до права в цілому. Більше того, за допомогою впровадження електронного голосування ми також могли б спробувати залучити пасивні верстви населення та молодь до участі в державотворчих процесах.