Хвороби Комітетів: Як Лікувати

Пакет «візових» законів привернув увагу широкого загалу до проблем роботи парламентських комітетів. Ця стаття – спроба розібратися, які саме проблеми мають парламентські комітети і які є механізми їх вирішення.

Які саме проблеми мають парламентські комітети?

За законом, окрім календарного плану роботи комітету, голова комітету складає план засідань не менш ніж на двотижневий термін. Про зміни до плану голова комітету повідомляє його членів не менш ніж за 4 дні до засідання в період між пленарними засіданнями та не менш ніж за 24 години у пленарний тиждень (ст. 43, п. 3, п. 4). У чому проблема?

Насамперед – навіть своєчасне інформування депутатів про зміни не означає, що громадськість буде взагалі поінформована про засідання. Це створює ризик «проштовхування» законопроектів через комітет без урахування думки громадськості, експертів. Проблему можна було б вирішити обов’язком одночасно з інформуванням депутатів публікувати зміни графіка засідань на офіційному сайті комітету, на сайті ВРУ в розділі “орієнтовний графік засідань комітетів”.

Поза тим, наразі під час пленарного тижня комітети не завжди дотримуються норми щодо інформування своїх членів за 24 години. Наприклад, під час розгляду змін до Закону України «Про акціонерні товариства» комітет з питань економічної політики не зміг зібратися близько 5 разів. При цьому членів комітету інформували про проведення одного з засідань за 10-15 хвилин до проведення засідання. Під час розгляду «візових» законопроектів комітет з питань запобігання та протидії корупції не зміг зібрати кворум в анонсований час (14:00, 09.11.2015) і вирішив провести засідання наступного дня о 9 годині ранку. На жаль, таку практику можна вважати типовою. 

Проблема неперсонального голосування

У сесійній залі народні депутати під пильним наглядом журналістів – натомість засідання комітетів найчастіше відбуваються без преси. Відповідно, зафіксувати неперсональне голосування досить складно, а довести цей факт без належного доказу (наприклад, відеозапису) фактично неможливо, окрім особливих випадків. Прикладом такого «особливого випадку» є засідання комітету з питань будівництва, містобудування та ЖКГ від 16 вересня. Головуючий під час засідання (Андрієвський Д. Й.) оголосив про наявність кворуму на підставі «листів від народних депутатів», у яких вони передавали свої голоси головуючому. Після суспільного розголосу результати засідання від 16 вересня було скасовано рішенням комітету, при цьому рішення прийняті на засіданні від 2 вересня, на якому теж було неперсональне голосування, знову під головуванням Андрієвського – залишається чинним.

Засідання без кворуму під головуванням Андрієвського є унікальним через внесення інформації про неперсональне голосування у протокол. Досить поширеним натомість є випадок, коли проводиться засідання комітету без кворуму, а наступного дня законопроекти, розглянуті на засіданні, вносяться до сесійної зали для голосування (як, наприклад, це відбувалося під час засідання комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності від 9 листопада, головуючий на засіданні – Кожем’якін А.А). На момент внесення законопроектів, що розглядалися, протоколу засідання не було, а під час оформлення протоколу збільшився перелік присутніх народних депутатів для легітимізації засідання. Що цікаво, якщо в цьому протоколі подивитися кількість голосів (підсумувати “За”, “Проти”, “Утримався”) – ми отримаємо реальну кількість присутніх народних депутатів.

Низька явка народних депутатів на засідання комітетів

З проблемою неперсонального голосування пов’язана низька явка депутатів. Дізнатися про те, чи відвідував народний депутат засідання, зараз доволі важко.

Нині з 27 комітетів ВРУ лише 12 публікують на офіційному сайті статистику відвідувань народними депутатами засідань комітетів. Окрім цієї статистики джерелом даних можуть слугувати:

• запити на доступ до публічної інформації, на які не завжди надходить задовільна відповідь;
• протоколи засідань комітетів, але тривалість їх оформлення та публікування значно варіюється, від кількох днів чи тижня до 30-40 днів, залежно від комітету.

Як громадськість може вплинути на показник відвідуванності?

Було б доцільно зобов’язати оприлюднювати дані щодо відвідування народними депутатами засідань комітетів на офіційному порталі ВРУ, на персональних сторінках народних депутатів, із зазначенням причини відсутності, адже наразі причини відсутності народних депутатів на засіданні мають бути зазначені у протоколах засідань. Зараз фактично немає деталізації таких причин: зазвичай у протоколі вказують (якщо взагалі вказують) узагальнене формулювання – «з поважних причин».

Публікація даних щодо реєстрації на пленарних засіданнях, моніторинг цих даних із боку ЗМІ, складання рейтингу «топ-прогульників» та інші «профілактичні» заходи впливатимуть як на самого народного депутата, так і на вибір виборців.

Блокування діяльності комітету, коли немає кворуму

Ціла низка народних депутатів систематично не відвідує засідання комітетів. Яскравим прикладом є 4 народні депутати (Ю. Бойко, О. Пресман, М. Добкін, В. Богуслаєв), котрі протягом VІІІ скликання жодного разу не були присутні на засіданні свого комітету.

Отож скадається така ситуація: деякі народні депутати систематично пропускають засідання, через що комітет, у разі відсутності ще декількох народних депутатів (нехай і з поважних причин), не може провести засідання та розглянути законопроекти.

Тому видається доречним розробити механізм виключення зі складу комітетів народних депутатів, що систематично не відвідують засідання (наприклад, пропустили більш ніж половину засідань комітету).

Низький рівень висвітлення діяльності комітетів

Ще однією нагальною проблемою є низький рівнь висвітлення засідань комітетів у засобах масової інформації. Яка причина? Більшість засідань комітетів відбуваються одночасно, в середу пленарного тижня, після пленарного засідання. Звичною практикою є ситуація, коли засідання проводять водночас понад 20 комітетів з 27.

Хоча право проводити засідання комітетів у середу пленарного тижня закріплено частиною 3 статті 19 ЗУ «Про Регламент Верховної Ради України», частина перша тієї самої статті Регламенту визначає цілий тиждень роботи у комітетах. І для прикладу, якщо 4 жовтня (середа пленарного тижня) близько третьої години дня розпочали свої засідання 22 комітети, то 7-11 вересня 2015 року, у тиждень роботи у комітетах проводили свої засідання 5 комітетів, з них одне – у форматі круглого столу, а ще одне – комітетське слухання.

Відповідно, жоден із телеканалів не може забезпечити понад 20 знімальних груп, котрі будуть потрібні лише два дні на місяць, задля забезпечення фіксації порушень народних депутатів. ЗМІ визначають лише декілька комітетів, законопроекти на обговоренні яких мають суспільний резонанс.

Щодо одночасного проведення всіх засідань скаржаться у фейсбуці і самі народні обранці.

Така «кучність» засідань заважає і нормальній роботі народного депутата, і контролю з боку громадкості. І якщо запланована на наступний рік відеотрансляція всіх засідань комітетів зможе полегшити контроль з боку громадкості – нормальній законотворчій роботі це не допоможе. Народні депутати не зможуть особисто захищати свої поправки до законопроектів, свої законопроекти в інших комітетах. Одним з варіантів вирішення цієї проблеми є обмежений перелік приміщень, у яких можуть проводити засідання комітетів парламентарі (як це врегульовано з пленарними засіданнями парламенту, окремою статтею Регламенту). Кожне з цих приміщень може бути обладнане належними технічними засобами для проведення якісних відеотрансляцій, містити достатній простір для розміщення преси, громадян, котрі бажають відвідати засідання, експертів, запрошених осіб. Через невелику кількість приміщень для засідань – бронювати їх потрібно буде заздалегідь, у випадку непроведення засідання через відсутність кворуму не буде можливості провести засідання на наступний день, що підвищить рівень відповідальності депутатів-прогульників (зокрема і через значний тиск керівництва фракцій та голови комітету).

Також доречним буде обмежити відхилення від анонсованого часу початку засідання. Для прикладу, комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності 09.11.2015 розпочав своє “засідання” із затримкою на півтори години, і, відповідно, деякі народні депутати, котрі не є членами комітету, представники преси до моменту початку “засідання” вже залишили залу засідання і не мали змоги перешкоджати чи задокументувати належним чином проведення засідання без кворуму. Такий порядок значно підвищує ризик проведення засідання з порушеннями (як-от голосування за відсутності кворуму), а також ризик недостатнього висвітлення засідання у ЗМІ.

Брак інформації щодо голосування у комітеті

Наразі громадкості не тільки важко відстежити, як народний депутат ходив на засідання, а й як він голосував щодо питань порядку денного під час засідань комітетів. Оформлення протоколу засідань комітетів регламентується статтею 51 Закону «Про комітети Верховної Ради», у якій немає жодної згадки про персоніфіковані результати голосування. Тобто у протоколі засідання комітету ми можемо побачити загальний результат голосування щодо кожного з пунктів порядку денного. Виглядає це приблизно так: «за – 3; проти – 2; утрималися – 3; не голосували – 1».

Дізнатися про те, хто як голосував під час засідань, ми можемо лише завдяки добрій волі секретаріатів 8 комітетів із 27, котрі деталізують результати голосування у протоколі.

На нашу думку, інформація про персональну позицію народного депутата, висловлену шляхом голосування на засіданні, є суспільно важливою і має підлягати публікуванню, з дублюванням цієї інформації на персональних сторінках народних депутатів (за аналогією з тим, як публікуються результати голосування на пленарних засіданнях).

Обмеженість інформації про персональний склад і предмет відання підкомітетів

Підкомітети утворені у 23 з 27 комітетів ВРУ. До того ж лише 10 комітетів опублікували на своїх офіційних сайтах предмети віддання підкомітетів, а персональний склад підкомітетів був оприлюднений у 14 комітетах.

Якщо ж комітет не оприлюднив персонального складу підкомітетів, як громадськість може дізнатися, до якого підкомітету (яких підкомітетів) належить народний депутат – член відповідного комітету? Відповідна інформація зазначається на його персональній сторінці, на сторінці комітету на сайті Верховної Ради тільки у випадку головування народним депутатом у підкомітеті. Інформація щодо його належності до інших підкомітетів не зазначена. У всіх інших випадках дізнатися про належність до складу підкомітетів із сайту Верховної Ради неможливо. Питання надання такої інформації є принциповим, адже належність народного депутата до складу підкомітету є ознакою його спеціалізації в законотворчому процесі.

Проблема організації роботи підкомітетів

Згідно з законом, підкомітети проводять свої засідання у такому самому порядку, що й засідання комітету. Відповідно, засідання підкомітету мають оформлюватися протоколом, а також має бути визначено графік проведення засідань підкомітетів.

Проте як свідчить аналіз відповідей на запит громадської ініціативи «Моніторинг Відкрито», засідання підкомітетів не оформлюється протоколом, секретаріат не володіє інформацією про графік проведення засідань.

На офіційному сайті комітетів протоколи та графік засідань підкомітетів не публікуються.

Закон «Про доступ до публічної інформації» порушували не робочі групи, а самі комітети, точніше секретаріат комітетів

З 27 комітетів на сайті лише 4 з них є інформація про наявність у них робочих груп. При цьому лише в трьох зазначається перелік та персональний склад робочих груп. На нашу думку, ця інформація є суспільно важливою, адже дозволяє долучитися до розробки законів на ранній стадії.

Тому були надіслані запити на доступ до публічної інформації, і виявилося, що робочі групи створені у 18 комітетах. При цьому 2 комітети не надали інформації про кількість робочих груп, обмежившись відповіддю «Робочі групи створюються за необхідністю», а ще 7 – просто не відповіли на запит про доступ до публічної інформації. Наголошую, 7 комітетів грубо порушили ЗУ «Про доступ до публічної інформації», взагалі не надавши відповіді, 2 комітети обмежилися відпискою і ще 3 – надали не повну відповідь.

Відповідно, громадськість не має достатнього доступу до інформації щодо діяльності робочих груп, і це питання потребує додаткового законодавчого врегулювання.

Якщо узагальнити проблему висвітлення діяльності комітетів – немає адекватного законодавчого врегулювання висвітлення діяльності. Згідно з законом, комітет розміщує на офіційному сайті інформацію про поточну діяльність, про прийняті рішення. Усе інше (включно з протоколами, стенограмами засідань, інформацією про діяльність підкомітетів, робочих груп тощо) – лише добра воля комітетів. Потрібна нова редакція ст. 9 «Висвітлення діяльності комітетів» із чітким переліком відомостей і документів, які вони мають викладати на офіційному сайті та в які строки.

Резюмуючи

Ми усвідомлюємо, що імплементація всього запропонованого істотно збільшить навантаження на секретаріат комітетів та підвищить ризик збільшення часу проходження законопроектів через комітети. Проте насправді йдеться про те, що треба повернути інституціональну довіру до законотворчого органу. У людей має бути можливість побачити інші сторони парламентських реалій: не бійки та провальні голосування, а величезну роботу, яка проводиться над кожним законопроектом, та конструктивне обговорення без політичного нальоту.