Болезни Комитетов: Как Лечить

Пакет «визовых» законов привлек внимание широкой общественности к проблемам работы парламентских комитетов. Эта статья является попыткой разобраться в том, какие именно проблемы существуют в парламентских комитетах и какие механизмы их решения доступны.

Какие именно проблемы имеют парламентские комитеты?

По закону, кроме календарного плана работы комитета, председатель комитета составляет план заседаний не менее чем на двухнедельный срок. Председатель комитета сообщает его членам об изменениях в плане не менее чем за 4 дня до заседания в период между пленарными заседаниями и не менее чем за 24 часа в пленарную неделю (ст. 43, п. 3, п. 4). В чем здесь проблема?

Прежде всего — даже своевременное информирование депутатов об изменениях не значит, что общественность вообще будет проинформирована о заседании. Это создает риск «проталкивания» законопроектов через комитет без учета мнения общественности и экспертов. Проблему можно было бы решить, обязав одновременно с информированием депутатов публиковать изменения графика заседаний на официальном сайте комитета, на сайте ВРУ в разделе «ориентировочный график заседаний комитетов».

Больше того, на данный момент во время пленарной недели комитеты не всегда придерживаются нормы о уведомлении членов комитетов за 24 часа до начала заседания. Например, во время рассмотрения изменений в Закон Украины «Об акционерных обществах» комитет по вопросам экономической политики не мог собраться около 5 раз. При этом членов комитета предупредили о проведении одного из заседаний за 10-15 минут до его начала. Во время рассмотрения «визовых» законопроектов комитет по вопросам предотвращения и противодействия коррупции не смог собрать кворум в анонсированное время (14-00, 09.11.2015) и решил провести заседание на следующий день в 9 часов утра. К сожалению, такие случаи можно считать типичными.

Проблема неперсонального голосования

В сессионном зале народные депутаты находятся под пристальным наблюдением журналистов — зато заседания комитетов чаще всего происходят при их отсутствии. Соответственно, зафиксировать неперсональное голосование достаточно сложно, в то время как довести факт неперсонального голосования без надлежащего доказательства (например, видеозаписи) практически невозможно, кроме особенных случаев. Примером такого «особенного случая» является заседание комитета по вопросам строительства, градостроения и ЖКХ 16 сентября. Председательствующий на заседании (Андриевский Д. Й.) объявил о наличии кворума на основании «писем от народных депутатов», в которых они передавали свои голоса председателю. После общественной огласки, результаты заседания 16 сентября были отменены решением комитета, при этом решения, принятые на заседании от второго сентября, на котором также было отмечено неперсональное голосование, опять же под председательством Андриевского, — остается в силе.

Заседание без кворума под председательством Андриевского является уникальным по причине внесения информации о неперсональном голосовании в протокол. Вместе с тем, достаточно распространенными являются случаи, когда заседание комитета проводится без кворума, и на следующий день законопроекты, рассмотренные на заседании, выносятся на голосование в сессионный зал (как, например, это произошло во время заседания комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности 9 ноября, председательствующий на заседании – Кожемякин А.А.). На момент внесения рассматриваемых законопроектов протокол заседания отсутствовал, а во время оформления протокола перечень присутствующих народных депутатов расширился с целью легитимации заседания. Что интересно, если в этом же протоколе посмотреть на количество голосов (просуммировать «За», «Против», «Воздержался») – мы можем получить реальное количество присутствующих народных депутатов.

Низкая явка народных депутатов на заседания комитетов

С проблемой неперсонального голосования связана низкая явка депутатов. Узнать о том, посетил ли народный депутат заседание, сейчас достаточно сложно.

В настоящее время лишь 12 из 27 комитетов ВРУ публикуют на официальном сайте статистику посещения народными депутатами заседаний комитетов. Кроме этой статистики источником данных могут служить:

• запросы о доступе к публичной информации, на которые не всегда отвечают удовлетворительно;
• протоколы заседаний комитетов, но длительность их оформления и публикации значительно варьируется, от нескольких дней-недели до 30-40 дней, в зависимости от комитета.

Как общественность может повлиять на показатели посещаемости?

Было бы целесообразно обязать оглашать данные о посещении народными депутатами заседаний комитетов на официальном портале ВРУ, на персональных страницах народных депутатов, с указанием причины их отсутствия, ведь на данный момент причины отсутствия народных депутатов на заседании должны быть указаны в протоколах заседаний. Сейчас фактически отсутствует детализация таких причин — обычно в протоколе указывают (если вообще указывают) обобщенную формулировку — «по уважительным причинам».

Публикация данных о регистрации на пленарных заседаниях, мониторинг этих данных со стороны СМИ, составление рейтинга «топ-прогульщиков» и другие «профилактические» меры будут влиять как на самого народного депутата, так и на выбор избирателей.

Блокирование работы комитета из-за отсутствия кворума

Существует целый ряд народных депутатов, которые систематически отсутствуют на заседаниях комитетов. Яркими примерами являются четыре народных депутата (Ю. Бойко, А. Пресман, М. Добкин, В. Богуслаев), которые в течение работы Рады восьмого созыва ни разу не присутствовали на заседании своего комитета.

Соответственно, складывается следующая ситуация: некоторые народные депутаты систематически отсутствуют на заседаниях, вследствие чего комитет, в случае отсутствия еще нескольких народных депутатов (пусть и по уважительным причинам), не может провести заседания и рассмотреть законопроекты.

Учитывая вышесказанное, выглядит уместным разработать механизм исключения из состава комитетов народных депутатов, систематически не посещающих заседания (например, отсутствовавших более чем на половине заседаний комитета).

Низкой уровень освещения деятельности комитетов

Еще одной острой проблемой является низкий уровень освещения заседаний комитетов в средствах массовой информации. Почему так происходит? Большинство заседаний комитетов проходят одновременно, в среду пленарной недели, после пленарного заседания. Привычной практикой является ситуация, когда одновременно проводят свои заседания более 20 из 27 комитетов.

Хотя право проводить заседание комитетов в среду пленарной недели закреплено частью 3 статьи 19 ЗУ «О Регламенте Верховной Рады Украины», часть первая той же статьи Регламента выделяет для работы в комитетах целую неделю. И например, если 4 октября (среда пленарной недели), около трех часов дня начали свои заседания 22 комитета, то 7-11 сентября 2015 года, в неделю работы в комитетах проводили свои заседания пять комитетов, из них одно — в формате круглого стола, и еще одно — в формате комитетского слушания.

Соответственно, ни один из телеканалов не может выделить свыше 20 съемочных групп лишь на два дня в месяц, ради обеспечения фиксации нарушений народных депутатов. СМИ освещают работу лишь нескольких комитетов, законопроекты на обсуждении которых вызывают общественный резонанс.

Об одновременном проведении всех заседаний жалуются в Фейсбуке и сами народные избранники.

Такая «концентрация» заседаний мешает и нормальной работе народного депутата, и контролю со стороны общественности. Даже если запланированная на следующий год видеотрансляция всех заседаний комитетов сможет облегчить контроль со стороны общественности — нормальной законотворческой работе это не поможет. Народные депутаты не смогут лично защитить свои правки к законопроектам, свои законопроекты в других комитетах. Одним из вариантов решения этой проблемы является ограниченный перечень помещений, в которых парламентарии могут проводить заседание комитетов (именно так урегулирован вопрос пленарных заседаний парламента, отдельной статьей Регламента). Каждое из этих помещений может быть оборудовано необходимыми техническими средствами для проведения качественных видеотрансляций, быть достаточно большим для размещения прессы, граждан, желающих посетить заседание, экспертов, приглашенных лиц. Из-за небольшого количества помещений для заседаний бронировать их нужно будет заранее, в случае непроведения заседания по причине отсутствия кворума не будет возможности перенести заседание на следующий день, что повысит уровень ответственности депутатов-прогульщиков (в том числе и в результате значительного давления со стороны руководства фракций и председателя комитета).

Также уместным будет ограничить отклонения от анонсированного времени начала заседаний. Например, комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности 09.11.2015 начал свое «заседание» с задержкой на полтора часа, и, соответственно, некоторые народные депутаты, не являющиеся членами комитета, представители прессы к моменту начала «заседания» уже покинули зал заседания и не смогли препятствовать или задокументировать должным образом проведение заседания без кворума. Такой порядок значительно повышает риск нарушений на заседании (например, голосование при отсутствии кворума), а также риск недостаточного освещения заседания в СМИ.

Отсутствие информации о голосовании в комитете

На данный момент общественности трудно следить не только за тем, как народный депутат ходит на заседание, но и за тем, как он голосует по вопросам на повестке дня во время заседаний комитетов. Оформление протокола заседаний комитетов регламентируется статьей 51 Закона «О комитетах Верховной Рады», в которой нет ни одного упоминания о персонифицированных результатах голосования. То есть в протоколе заседания комитета мы можем увидеть общий результат голосования по каждому из пунктов повестки дня. Выглядит это приблизительно так: «за — 3; против — 2; воздержались — 3; не голосовали — 1».

Узнать о том, кто как голосовал во время заседаний, мы можем лишь благодаря доброй воле секретариатов восьми из 27 комитетов, которые детализируют результаты голосования в протоколе.

На наш взгляд, информация о персональной позиции народного депутата, выраженной путем голосования на заседании, является общественно важной и должна подлежать публикации, с дублированием этой информации на персональных страницах народных депутатов (по аналогии с тем, как публикуются результаты голосования на пленарных заседаниях).

Ограниченность информации о персональном составе и предмете ведения подкомитетов

Подкомитеты созданы в 23 из 27 комитетов ВРУ. К тому же лишь 10 комитетов опубликовали на своих официальных сайтах предметы ведения подкомитетов, а персональный состав подкомитетов обнародован в 14 комитетах.

Если же комитет не обнародовал персональный состав подкомитетов, как общественность может узнать, в каком подкомитете (каких подкомитетах) состоит народный депутат-член соответствующего комитета? Соответствующая информация указывается на его персональной странице, на странице комитета на сайте Верховной Рады только в случае, если народный депутат является главой соответствующего подкомитета. Информация о его членстве в других подкомитетах не предоставляется. Во всех других случаях узнать о членстве в подкомитетах на сайте Верховной Рады невозможно. Вопрос предоставления такой информации является принципиальным, ведь членство народного депутата в подкомитете является признаком его специализации в законотворческом процессе.

Проблема организации работы подкомитетов

По закону, подкомитеты проводят свои заседания в том же порядке, что и заседания комитета. Соответственно, заседания подкомитета должны оформляться протоколом, а также должен существовать определенный график проведения заседаний подкомитетов.

Однако, как свидетельствует анализ ответов на запрос общественной инициативы «Мониторинг Открыто» заседания подкомитетов не оформляются протоколом, секретариат не владеет информацией о графике проведения заседаний.

На официальном сайте комитетов протоколы и график заседаний подкомитетов не публикуются.

Закон «о доступе к публичной информации» нарушали не рабочие группы, а сами комитеты, точнее – секретариат комитетов

На сайте лишь 4 из 27 комитетов присутствует информация о наличии в них рабочих групп. При этом лишь на трех сайтах указан перечень и персональный состав рабочих групп. На наш взгляд, эта информация является общественно важной, ведь она позволяет присоединиться к разработке законов на ранней стадии.

Следовательно, были направлены запросы на доступ к публичной информации и оказалось, что рабочие группы созданы в 18 комитетах. При этом стоит отметить, что два комитета не предоставили информацию о количестве рабочих групп, ограничившись ответом «Рабочие группы создаются при необходимости», а еще семь просто не ответили на запрос о доступе к публичной информации. Подчеркиваю, семь комитетов грубо нарушили ЗУ «О доступе к публичной информации», вообще не предоставив ответа, два комитета ограничились отпиской и еще три предоставили неполный ответ.

Соответственно, общественность не имеет достаточного доступа к информации о деятельности рабочих групп, этот вопрос нуждается в дополнительном законодательном урегулировании.

Если обобщить проблему освещения деятельности комитетов — отсутствует адекватное законодательное урегулирование освещения их деятельности. По закону, комитет размещает на официальном сайте информацию о текущей деятельности, о принятых решениях. Все другое (включительно с протоколами, стенограммами заседаний, информацией о работе подкомитетов, рабочих групп и т. д.) — лишь добрая воля комитетов. Нужна новая редакция ст. 9 «Освещение деятельности комитетов» с отчетливым перечнем сведений и документов, которые должны публиковаться на официальном сайте, с указанием сроков их обнародования.

Подводя итоги

Мы осознаем, что имплементация всего вышесказанного существенно увеличит нагрузку на секретариат комитетов и повысит риск того, что увеличится время прохождения законопроектов через комитеты. Однако на самом деле речь идет о том, что необходимо вернуть институциональное доверие к законотворческому органу. Люди должны получить возможность увидеть другие стороны парламентских реалий: не драки и провальные голосования, а огромную работу, проделанную над каждым законопроектом, и конструктивное обсуждение, практически лишенное политического налета.