Коли місцеві органи влади стають занадто великими: Ризики надмірного злиття

Об’єднання місцевих органів влади призводить до значних політичних витрат, які можуть поставити під загрозу переваги децентралізації. У глобалізованому світі людям необхідне місце, де вони будуть відчувати себе як вдома. Центральні уряди мають бути дуже обережними, щоб не надто перевищити розміри місцевих органів влади.

Рекордно низький рівень впевненості в уряді

Довіра українців до своїх політиків продемонструвала значне падіння в останні роки, не дивлячись на те, що і так трималася на доволі низькому рівні. Звичайно, така тривожна тенденція не є чимось унікальним для України. Довіра до уряду підривається в багатьох колишніх комуністичних країнах Центральної та Східної Європи. Проте в Україні рівень довіри сьогодні досяг досі небаченого рекродно низького рівня, коли лише 9% від усіх українців довіряє своєму уряду – показник, який, безумовно, кидає виклик демократії. Популярним і часто обговорюваним засобом відновлення довіри є децентралізація, яка також відбувається в Україні. Децентралізація державних послуг від національних до місцевих органів розширює повноваження місцевих політиків, а також робить процес прийняття рішень ближчим до людей. Це може полегшити процес спостереження виборцями за діями політиків, підвищити підзвітність і підвищити довіру до адміністрацій і політиків. Самоврядні муніципалітети і міста також надають потужну навчальну базу для демократії, а позитивні ефекти можна поширювати на вищі рівні влади. Швейцарія, безумовно, є найбільш яскравим прикладом високо децентралізованої системи всередині навіть дуже малої території. Але багаторівнева система управління набирає популярності в багатьох країнах світу.

Децентралізація потребує адміністративних можливостей

Дуже часто реформи децентралізації проводяться із об’єднанняам місцевих органів влади. Об’єднання скорочує кількість місцевих органів самоврядування і збільшує середній розмір адміністрацій. Важливим аргументом на користь об’єднання є економія на масштабі – більші муніципалітети повинні використовувати ресурси більш ефективно. Однак економічні результати проведення ізольованих реформ об’єднання є щонайменш змішаними. Дані від численних реформ, під час яких задачі місцевих урядів не були змінені, демонструють, що само по собі просте об’єднання органів місцевого самоврядування не підвищує їхньої ефективності. Проте, з децентралізацією все відбувається інакше, тому що нові задачі потребують додаткових адміністративних можливостей і спеціалізованих ноу-хау, які малі адміністрації дуже часто не можуть надати. Через це уряд Греції об’єднав майже 6,000 старих муніципалітетів у 325 нових, перед тим як дати завдання місцевому рівню. Інший приклад – Данія. Збільшення розміру місцевих органів самоврядування часто розглядається як передумова для ефективної децентралізації, яка, у свою чергу, може сприяти довірі. Коротко кажучи, це доволі відома теорія.

Політичні витрати, що виникають через надмірне збільшення

Наразі емпіричні дослідження продемонстрували, що все є трохи складнішим. Аргумент цієї статті полягає в тому, що об’єднання місцевих органів влади ніколи не відбувається без витрат. Розширення юрисдикцій призводить до значних політичних витрат, які ставлять під загрозу всі безперечні переваги децентралізації. Об’єднання навіть може наробити більше шкоди, ніж користі, якщо воно створює занадто великі географічні одиниці. Тоді сумарна ефективність щодо довіри до уряду стає не чіткою. В останні роки емпіричні дослідження підрахували політичні витрати від об’єднань і виявили серйозні політичні недоліки у тих випадках, коли органи місцевого самоврядування стають занадто великими:

• Залученість. Значення стимулів для голосування зменшується з підвищенням кількості населення. Виявилося, що явка виборців на місцевих виборах після об’єднання зменшується, що свідчить про зниження рівня задоволеності місцевими органами влади. І зменшується кількість кандидатів на місцевих виборах.
• Переваги. Якщо міські та сільські муніципалітети об’єднуються, то відбувається зіткнення зовсім різних переваг щодо суспільних благ. Всередині місцевої ради підвищується політична роздробленість і тиск. Густонаселені регіони, як правило, домінують в об’єднаних місцевих радах.
• Просторові нерівності. Після об’єднання місцевих органів влади, центри зростають за рахунок периферії. Коли адміністрації об’єднуються в одне ціле, робочі місця, доходи й мешканці переміщуються до нового центру, збільшуючи дистанцію та час, необхідний, щоб дістатися до роботи. Це може збільшити розрив між містом і селом.
• Представництво. Об’єднання зменшує загальну кількість місцевих політиків, тому що об’єднані ради зазвичай збільшуються менше, ніж кількість населення. Внаслідок багатьох злиттів місцевих урядів у Східній Німеччині, які розпочалися з 1990 року, в місцевих радах було знищено більше 80,000 місць із загальних 120,000, що залишило сотні селищ і околиць без представництва, а тих місцевих політиків, які залишилися, із набагато більшою робочою завантаженістю.
• Протест. Влітку 2017 року сотні тисяч громадян виступили проти примусового об’єднання місцевих органів влади у двох федеральних землях Східної Німеччини. У деяких містах рівень залученості громадян навіть виріс до показника 1989 року, коли Східна Німеччина виступила проти комуністичного режиму. Зіткнувшись із розповсюдженням протесту і прямими демократичними ініціативами, уряди повністю скасували свої плани щодо примусового об’єднання.
• Довіра. Виборці об’єднаних органів місцевого самоврядування відчувають себе менш поінформованими в питаннях місцевої політики через підвищення анонімності та складності. Нагляд стає все більш складним, довіра до місцевих політиків і адміністрацій знижується. Популісти користуються цією незадоволеністю.

Більше не завжди означає краще

Відновлення довіри через децентралізацію може потребувати декілька більш великих адміністрацій, які здатні забезпечувати державні послуги на ефективному рівні. Проте нове дослідження демонструє, що позитивні результати дуже швидко можуть перетворитися на негативні, коли процес об’єднання виходить за стандартні рамки. Якщо об’єднується занадто багато надто різнорідних органів, то збільшується розрив між містом і селом, знижується політичне представництво й залученість громадян, зростає кількість протестів і популізм, і нарешті зменшується рівень довіри – залишаючи все навіть гірше, ніж було. На жаль, не існує простого емпіричного правила, щоб встановити оптимальний розмір органів місцевого самоврядування. Після десятиліть досліджень цього питання в літературі робиться висновок, що розмір в жодному разі не впливає на ефективність, а масштабування дуже сильно залежить від місцевих умов і задач. 

Однак, ризики, які становили занадто великі органи місцевого самоврядування, були недооцінені протягом довго часу. Нещодавні великі протести проти примусового об’єднання місцевих урядів у Східній Німеччині продемонстрували, що місцеве самоврядування – це набагато більше, ніж бюрократія – місцеві кордони пов’язані з емоціями та місцевою ідентичністю. У глобалізованому світі людям необхідне місце, де вони б почували себе як вдома. Примусові об’єднання ставлять під ризик місцеву ідентичність. Проте повністю добровільні злиття можуть залишити бідніші громади без партнера і підвищити нерівність. Центральним урядам необхідно бути дуже обережними, балансуючи між питаннями ідентичності й нерівності. Головний урок об’єднавчих реформ в інших країнах полягає в тому, щоб у гонитві за ефективністю не надто збільшити розмір новооб’єднаних органів самоврядування, бо це потенційно може перетворити всі хороші наміри на погані наслідки.