Погані рішення: Як побудувати найбіднішу країну Європи

Чому одні східноєвропейські країни після розвалу Союзу і Варшавського блоку стали багатими, а інші залишилися бідними? За рахунок чого держави, що стартували з одного рівня економічного розвитку, за 25 років досягли таких різних результатів? Для прикладу, в 2015 році ВВП на одного жителя Польщі був майже в 3,5 разу більший, ніж на жителя України, а різниця в доходах між середньостатистичним естонцем і українцем перевищила шість разів. І чи можуть аутсайдери вирватися з «колії невдах»? На ці питання є багато правильних відповідей - швидкість і глибина реформ, роль особистості, якість інститутів, спадщина Радянського Союзу, допомога західних партнерів і багато іншого. Ми вирішили зосередитися на «прикладній» частини проблеми - якості економічних рішень.

За 25 років Україна зібрала щедру колекцію економічних помилок: вибрати найгірші з гірших було зовсім не просто. Визначаючи перелік, ми намагалися не брати безликі терміни «гіперінфляція», «поганий інвестклімат» або «репресивна податкова система», а визначити першу подію (закон, постанову), кількісно оцінити її шкоду для економіки і показати еволюцію конкретного рішення в глибинну проблему.

Не дивно, що така схема привела нас у 1990-і, коли задавалися параметри економічного ДНК України. Саме тоді були ухвалені рішення і прийняті закони, які згодом «виросли» в олігархію, неконкурентні ринки, корупційну ренту, репресивну податкову систему та ін. Конструкція склалася нежиттєздатна і неконкурентна, її доводиться болісно перебудовувати.

У економічного фіаско України немає одного учасника. У різний час свій вагомий внесок зробили президенти, уряди і парламент. Суб'єктивно - внесок парламенту все ж таки більший. А головні причини - популізм, безвідповідальність і некомпетентність.

Наприклад, у жовтні 1994 року Верховна Рада вирішила підвищити мінімальну заробітну плату. В умовах гіперінфляції та дефіциту бюджету президент і Кабмін виступили проти. "Підвищення мінімальної зарплати в Україні, яке в даний час обговорюється на сесії Верховної Ради, може «підірвати» ситуацію у країні", - цитувало президента Леоніда Кучму "Дзеркало тижня". "Після кожного підвищення мінімальної зарплати протягом кількох місяців триває падіння реальної, і вона фактично стає нижчою, ніж до підвищення. Таке ми вже спостерігали не раз протягом минулого року", - пояснював тоді ж перший віце-прем'єр Віктор Пинзеник. Народні депутати проігнорували ці аргументи, тим самим знову підкинувши дров у багаття гіперінфляції і постійної девальвації купонокарбованців.

Повною мірою норма про незалежність НБУ почала впроваджуватися в життя тільки в 2015 році, після прийняття парламентом змін до закону про Національний банк. Зниження обсягів монетарної емісії в 2015-2016 роках стало однією з ключових причин макроекономічної стабілізації в Україні після кризи 2014-го.

Україна отримала незалежність водночас із гіперінфляцією. За 1991 рік ціни виросли на 290%. У 1992-му до обігу були введені купони, темп інфляції перейшов за межі 2000%. Уряд молодої держави вирішив, що буде боротись із 20-ти кратним зростанням цін не жорсткою монетарною політикою, а переходом до ручного ціноутворення.

Наприкінці 1991 року, 27 грудня, Кабінет Міністрів України під керівництвом першого віце-прем’єра Костянтина Масика приймає постанову №376 «Про систему цін у народному господарстві і на споживчому ринку України». Цей документ покликаний лібералізувати значну частину цін в економіці. Проте уряд п’ятимісячної держави не наважився «відпустити» всі ціни та цією ж постановою запровадив регулювання на широкий перелік ключових товарів і послуг. Наприклад, встановлювалась межа для підвищення цін і тарифів на вугілля, нафту, газовий конденсат, природний та скраплений газ, електроенергію та тепло, транспортні послуги, окремі сорти хліба тощо. Але навіть з урахуванням цього переліку це дуже були дуже ліберальні місяці – наступні два роки економічного життя країни пройдуть під знаком все більш жорсткого регулювання ціноутворення та торгівлі. За незрозумілою традицією найбільш антиринкові кроки уряду будуть здійснюватись у грудні.

Обережно, ринок зачиняється

В грудні 1992 року Кабмін, очолюваний тоді Леонідом Кучмою, прийняв постанову №715 «Про регуляцію цін». Вона встановлювала граничний рівень збільшення цін на вугілля, електроенергію, послуги зв’язку. Також постанова давала право місцевим органам влади регулювати націнки у мережі громадського харчування та ціни на майже 10 видів товарів та послуг, включно з овочами та картоплею. Міністерство промисловості отримало можливість регулювати ціни на кокс, продукцію металургійної та хімічної галузей, Мінекономіки – оптові ціни на газ та воду тощо.

За рік в української економіки відберуть навіть залишки «ринковості». У грудні 1993 року уряд вже в.о. прем’єр-міністра Юхима Звягільського повністю відмовиться від концепції «вільних цін» та прийме постанову №987 “Про упорядкування цін і тарифів”. Вона зобов’язувала центральну та місцеву владу «посилити режим контролю за встановленням та використанням цін», уводила санкції стосовно суб’єктів економіки, які «безпідставно завищили склад витрат, а також ще більше розширила перелік товарів, які потрапили під регулювання.

“Кожне підприємство промисловості, транспорту, служби побуту намагається збільшити прибуток найлегшим способом, завищуючи ціни на свою продукцію”, - пояснював свою логіку Звягільський у статті «Давайте будемо реалістами», опублікованій в «Урядовому кур’єрі» 7 вересня 1993 року. – …”Зі спробами отримати прибуток не за рахунок збільшення виробництва, а за допомогою збільшенням ціни потрібно вести адміністративну, суспільну та економічну боротьбу».

Як створювалась рента

Паралельно зі штучними обмеженням внутрішніх цін, уряд узявся активно регулювати (обмежувати) експорт.

У січні 1993 року Кабмін випускає декрет № 6-93 “Про квотування і ліцензування експорту товарів (робіт, послуг)”, запровадивши загальну «межу» для обмеження експорту та вузьке коло ліцензованих товарів. У межах наступного року урядами Кучми та Звягільського прийнято ще три десятки постанов, які обмежували експорт або надавали право (пільгового) експорту конкретним підприємствам.

Під обмеження потрапляв експорт практично всіх сировинних товарів: кольорові метали, залізна руда, сира нафта, вугілля, нафтовий газ, зерно, борошно та ін. Ліцензії на експорт видавало Міністерство економіки. За пропозицією цього відомства Кабмін міг надати право на безмитне увезення продукції окремим компаніям або навіть органам місцевої влади. Наприклад, "Донецьквугіллю" або Олевській райадміністрації.

Результат такої політики не змусив себе довго чекати – з’явилась велика різниця між цінами на товари всередині України та на зовнішньому ринку. Заробляє на цій різниці вузька каста компаній, допущених до зовнішньої торгівлі, – класичний інструмент екстрактивної економіки.

Про масштаби перекосу та ренти, яка діставалася обраним (та виборним), можна судити за цифрами, які наводить Андрес Осунд у своїй книзі: «У 1992 році сировинні товари складали 40% експорту України, а їх середня ринкова вартість складала лише 10% світових ринкових цін. Тобто рента від експорту склала близько $4,1 млрд, або 20% ВВП країни у 1992 році».

Питання не лише у тому, що ці гроші осіли у кишенях окремих осіб, а й у тому, що вони фактично не зайшли до економіки, яка переживала страшну кризу. Занижені ціни позбавляли підприємства мотивації до роботи та стимулювали зростання безробіття. Все ж, мабуть, найбільш згубний результат такої політики – вона створила ґрунт для формування першої плеяди українських олігархів. «До 1994 року Україна вже була знайома з концепцією олігархів», - вважає Аслунд.

Повернення ринку

На лібералізацію експорту пішли лише у 1995 році під тиском Міжнародного валютного фонду. Можливість голів областей обмежувати торгову націнку на хліб, борошно та вироби з борошна була ліквідована у травні 1996-го. До кінця 1996 року перелік продуктів, ціни на які потрібно було повідомляти наперед, був ліквідований повністю, за винятковим деяких фармацевтичних продуктів [2]. Проте до цього часу в Україні існує перелік товарів, ціни на які моніторять та регулюють на центральному та місцевому (соціальні сорти хліба) рівнях.

21 квітня 1994 року президент Леонід Кравчук підписав Указ №178/94 "Про введення в готівковий обіг приватизаційних майнових сертифікатів". В Україні стартувала ваучерна приватизація - мабуть, найнеоднозначніший етап роздержавлення власності.

Після розвалу Союзу навіть найбільш «ліві» партії Верховної Ради розуміли, що в Україні доведеться будувати нову, більш ринкову економіку, в якій не буде державної монополії в усіх галузях. Бюджет молодої держави просто не міг утримувати таку кількість збиткових держпідприємств.

Ще в березні 1992 року парламент прийняв Закон «Про приватизацію державного майна» (стосувався великих промислових об'єктів). Паралельно був прийнятий закон про приватизацію малих підприємств. У липні того ж року було затверджено Державну програму приватизації держпідприємств, яка визначила об'єкти для першочергової приватизації і спосіб оплати за них. Разом ці закони заклали основу процесу роздержавлення.

За 1992-1994 роки було приватизовано 12 000 підприємств. Роздержавлення проходило хаотично, через викуп підприємств інсайдерами (колективом і директорами), які мали можливість робити це на пільгових умовах. Таким чином, в ті роки було приватизовано 80% всіх компаній, за даними Світового банку (World Bank, 1997. Between State and Market: Mass Privatization in Transition Economies). Така приватизація була неконкурентною за формою, а по суті - ускладнювала доступ до підприємств стратегічним інвесторам.

На початку 1990-х в уряді йшла боротьба між прихильниками приватизації за грошові кошти і за приватизаційні майнові сертифікати (ПМС). Прихильником приватизації в грошовій формі в уряді Вітольда Фокіна (квітень 1991 - жовтень 1992 року) був міністр у справах роздержавлення власності і демонополізації Віктор Сальніков. Лобістами ПМСів - віце-прем'єр Володимир Лановий і голова Комітету ВР з питань економічної політики та реформ Володимир Пилипчук, розповідає Роман Шпек, який прийшов на посаду міністра у справах роздержавлення власності в 1992 році.
Перемогу здобули прихильники ПМСів.

Швидко та кожному

Завданням ваучерної приватизації було "форсувати" передачу держвласності в приватні руки на більш відкритій і конкурентній основі, створити широкий клас власників, поліпшити ефективність управління підприємствами і закласти основи ринку капіталу.

Згідно з Указом №178/94, з початку 1995 року ПМСи ставали однією з основних форм платежу за приватизаційні об'єкти. Протягом наступних двох років їх повинен був отримати кожен житель України. Закінчитися ваучерний етап приватизації повинен був до кінця 1996 (згодом термін закінчення двічі переносився).

Але результати виявилися далекими від очікуваних. Пізніше президент Леонід Кучма назве період ваучерної приватизації "політикою повзучого роздержавлення та корпоратизації".

Проміжний підсумок

По-перше, було приватизовано набагато менше компаній, ніж розраховували. З 1995-го по 1998-й форму власності змінили близько 50 000 об'єктів (40 000 малих та 8000 середніх і великих підприємств). При цьому повноцінно було приватизовано ще менше підприємств: за даними Центру економічного розвитку, лише у 30% середніх і великих підприємств було продано більше 70% акцій (в 1995-му). По суті, у більшості приватизованих об'єктів держава залишилася власником суттєвої частки.

По-друге, через складність процедури майже 7,8 млн громадян не взяли участі у ваучерній приватизації (5,3 млн людей не отримали приватизаційні сертифікати, а 2,5 млн не використали їх) [4]. Власниками акцій стало трохи більше 19 млн чоловік з 46 млн, які отримали сертифікати.

По-третє, значна частина приватизованих активів виявилася зосередженою не у населення або кінцевих інвесторів, а в руках фінансових посередників, поточного керівництва і партійної номенклатури або криміналітету, які за ними стояли.

Що пішло не так

«Приватизація проводилась в умовах, коли у населення була надто велика спокуса продати свої сертифікати "за ковбасу", - каже Сергій Терьохін, який в 1993 році був заступником міністра економіки.

Уряд намагався уникнути такого сценарію. ПМС був задуманий як іменний сертифікат, який не підлягав обігу. Що, втім, не зупинило подальший продаж ПМСів.

Власник іменного ваучера міг або купити акції в обмін на ПМСи напряму, або віддати ПМСи у довірче управління компанії-посереднику, яка, в свою чергу, повинна була інвестувати ці сертифікати у приватизацію. Формально це виглядало як обмін громадянином ваучера на пай інвест- або довірчого фонду (просто трасту), а на практиці часто було продажем сертифікату.

"Хтось нагорі вирішив, що сертифікат має обмінюватися лише на акції. А люди вирішили, що їм краще отримати гроші. Тому ми і впровадили цю послугу," – описував у 1994 році суть схеми конвертації ПМСів в гроші Сергій Оксанич, президент компанії «Кінто».

У розпорядженні трастів тепер була майже половина всіх «активних» ваучерів. Так, на кінець 1996 року фінансові посередники сконцентрували близько 20 млн таких сертифікатів, вклавши в об’єкти нарухомості більш ніж 14 млн. грн.

Такого сценарію можна було уникнути. Згідно з дослідженням CASE Україна, в Чехії, де також проводилась ваучерна приватизація, фінпосередники залучалися до процесу роздержавлення підприємств тільки у випадку якщо на акції підприємства не було попиту з боку великих інвесторів. У Росії було розволено перепродаж ваучерів на вторинному ринку. Завдяки цьому інвестори могли купувати такі ваучери великими партіями напряму у населення.

В Україні через сильні позиції «лівих» партій у середині 1990-х запровадження права продажу ваучерів на вторинному ринку в Україні виявилося неможливим.

Червоні директори і Рада vs інвестори

Багато українців відчували себе ошуканими, бо не мали шансу взяти участь у роздержавленні більш-менш привабливих підприємств.

Парламент, галузеві міністерства, місцеві органи влади, але перш за все – самі директори підприємств - робили усе, щоб жодні інвестори не отримали можливості контролювати підприємство.

Наприклад, сильно гальмувало приватизацію інвесторами довгострокове право оренди, що надавалося трудовому колективу, а на практиці – вузькій групі інсайдерів. Пізніше вони отримали право трансформувати цю оренду в договори про викуп підприємств, йдеться у дослідженні Пивоварського.

Своє слово сказала і Рада. Парламентарії зробили все можливе, щоб держкомпанії не знайшли реальних інвесторів. Вадою системи приватизації була можливість Ради впливати на темпи приватизації, щорічно встановлюючи перелік об’єктів. За останній відбувались справжні баталії – народні депутати активно "редагували" перелік підприємств, що підлягають приватизації: у середині 1994-го парламент видав постанову «Про вдосконалення механізму приватизації в Україні і посилення контролю за її проведенням», запровадивши мораторій на приватизацію, що тривав до грудня, коли парламент прийняв список із 5400 державних підприємств, які не підлягають приватизації. Пізніше це число виросло до 6000.

Сумний результат

В результаті приватизація так і не привела до появи класу інвесторів, зміни власників та модернізації виробництв. "Приватизація мала невеликий вплив на (якість) управління підприємствами, переважно тому, що більшість (85%) акцій було видано чинним менеджерам і працівникам через механізм преференційованого розміщення акцій (preferred share allocation) на етапі закритої підписки» – йдеться у звіті МВФ по Україні, виданому в жовтні 1997 року.

При цьому торгівля цінними паперами, перехід прав власності, реєстри акціонерів і діяльність цих посередників практично не регулювалась. Захист прав міноритарних акціонерів акціонерних товариств також був практично відсутній (на початок 1995 року діяльність АТ регулювалась лише 25 статтями в Законі про господарські товариства, а окремий закон про акціонерні товариства був прийнятий лише в 2008-му).

На тлі цього виникало багато зловживань, махінацій і схем з незаконного привласнення майна. Це дозволяло директорам підприємств і великим акціонерам захоплювати повний контроль над підприємством і його фінансовими потоками.

Багато трастів, які збирали ПМСи у населення, не змогли сконцентрувати великі пакети акцій підприємств, не брали участь в управлінні та контролі компаній. Як наслідок, багаторазові додемісії розмили до мікроскопічних розмірів частки громадян, і більшість українців так ніколи й не дочекались виплати дивідендів.

У жовтні 1992 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон". Цей закон закладав правові підвалини для спеціальних (вільних) економічних зон, як «частину території України, на якій встановлюється і діє спеціальний правовий режим економічної діяльності».

ВВ кінці 1990-х років цей інструмент стане одним із ключових у мінімізації оподаткування в Україні. А в середині нульових СЕЗ втратять право на спеціальний правовий режим як такі, що не виправдали покладених на них очікувань.

Однак, щоб зробити цей висновок, країні знадобилося більше 12 років та мільярдні збитки.

На момент створення СЕЗів на них сподівались як на економічну панацею. Держава розраховувала, що вони допоможуть залучити іноземні інвестиції, стимулюватимуть розвиток окремих територій та експорту товарів і послуг, залучать нові технології та прискорять соціально-економічний розвиток усієї країни. Для цього СЕЗ отримали право на «пільгові митні, валютно-фінансові, податкові та інші умови економічної діяльності національних та іноземних юридичних і фізичних осіб».

Невдале клонування

Самі по собі СЕЗ, звісно, не були українською новацією. Перші подібні зони з’явились у США ще у часи Великої депресії, а після Другої світової стали активно розповсюджуватись в усьому світі. Якщо в 1970-х роках у світі нараховувалось кілька таких зон, то до середини 1990-х років, згідно з дослідженнями Світового Банку, в 73 країнах світу діяло вже 500 зон, спрямованих на розвиток експорту.

У багатьох країнах саме спеціальні економічні зони в свій час стали локомотивом зростання - завдяки їм ріс ВВП та експорт, створювались робочі місця і т.д. Наприклад, успіхи Китаю не в останню чергу пов’язані саме зі створення п’яти особливих економічних регіонів у 1980-х роках.

У рамках світового тренду вирішила рухатись і Україна, прийнявши в 1992 році відповідний закон.

За перші 6 років його дії була створена тільки одна СЕЗ - в Криму, згідно з указом Президента "Про Північнокримську експериментальну економічну зону "Сиваш" від 30 червня 1995 року. Бум створення СЕЗ почався з 1998 року: за наступні чотири роки в Україні з’явилось одразу 11 спецзон: Азов, Донецьк, Закарпаття, Інтер-порт Ковель, Курортополіс Трускавець, Миколаїв, Порто Франко Одеса, Порт Крим, Рені, Славутич і Яворів. Під кожну зону приймався окремий закон, який визначав, як вона працює, який режим на неї впливає, які пільги застосовуютьсяі т.д..

Причина буму?
У 1998 році відбулись чергові парламентські вибори. За оцінкою дослідників Центру ім. Разумкова, у склад Верховної Ради третього скликання потрапила рекордна кількість підприємців - вони стали другою за чисельністю групою в парламенті і склали 21% від усіх депутатів (у другому скликанні їх було всього 8.9%). Одною з причин цього зростання стало те, що половина депутатів обирались за пропорційною системою: тепер можна було не проводити особисто виборчу кампанію в окрузі, а "внести кошти" за місця у прохідній частині партійного списку.

Після цього створення СЕЗ в парламенті було "поставлено на конвеєр". Для наближених бізнесменів це була манна небесна: СЕЗи і Території приорітетного розвитку (ТПР) надавали широкі й "кастомізовані" податкові пільги. Станом на 2003 рік сумарна територія СЕЗ і ТПР, що отримували схожі механізми стимулювання, досягла 1/10 всієї площі України [6].

Залізний експеримент
Одночасно Рада запровадила ще один різновид пільг для металургійної галузі. 14 липня 1999 року парламент, за пропозицією уряду, прийняв Закон "Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо-металургійного комплексу України". Експеримент повинен був тривати з 1 липня 1999 до 1 січня 2002-го, і запроваджував для підприємств ГМК щедрі податкові пільги. Зокрема, податок на прибуток для них зменшувався з 30% до 9%; ставка екологічного податку зменшувалась на 70%. Крім того, в рамках експерименту уряд погасив борги підприємствам-учасникам програми за період до 1 липня 1999 року.

Разом ці два напрямки податкових пільг привели до суперечливих наслідків для економіки, що дає підставу вважати їх суттєвими помилками економічної політики України.

Результати експерименту в ГМК для самої галузі були, безумовно, добрими: значно покращились фінансові показники підприємств ГМК. Зокрема, за період з 1999 по 2002-й витрати на 1 грн прибутку від реалізації знизились з 1,01 до 0,83 грн. Рентабельність виросла з -1% до 16,6%, обсяги бартерних операцій зменшились з 48% до 12,2%. Кількісно збільшився перелік прибуткових підприємств - з 20 до 34, їхні доходи за кілька років виросли з 768 млн грн до 3,14 млрд грн.

Але на цьому гарні новини закінчуються.

По-перше, ці пільги не форсували модернізацію, в ході експерименту на оновлення основних фондів підприємств ГМК було спрямовано лише 10% коштів, отриманих галуззю за рахунок пільг, пояснював вже у 2002 році президент Леонід Кучма. Простіше кажучи, підприємства скористались експериментом, щоб більше заробити і вивести кошти до офшорів.

По-друге, експеримент допоміг підприємствам у неринковий спосіб зменшити собівартість своєї продукції. У відповідь проти української металопродукції було розпочато антидемпінгові розслідування з боку всіх ключових імпортерів: ЄС, Росії, Канади, Мексики, Китаю.

СЕЗ бездонний

Результати роботи СЕЗ виглядають іще більш неоднозначно.

"Податкові стимули, націлені на розвиток промислового виробництва і залучення іноземних інвестицій, в Україні мали невдалу конструкцію", - відзначається у звіті МВФ по Україні за 2003 рік.

За даними, які наводили в 2006 році українські вчері Валерій Геєць і Володимир Семиноженко, план із залучення інвестицій був виконаний лише на 12,2% (план - $17,1 млрд, реально залучено за роки роботи - $2,1 млрд), план зі створення робочих місць - на 35,5% ($137,7 тис. проти $387,4 тис.). При цьому лише 25% інвестицій були іноземними, решта - реінвестування прибутку вітчизняних підприємств.

СЕЗ активно використовувались для ухиляння від оподаткування і для контрабанди товарів. "Податкові канікули, які є звичайними для економічних зон, створюють потужні стимули для тих підприємств, які оподатковуються, вступати в економічні зв'язки з тими, хто не платить податків, працюючи в рамках СЕЗ, із тим, щоб перенести свої податки на останніх через механізми трансфертного ціноутворення,” - йдеться в дослідженні МВФ. - “Великий обсяг сировинних товарів, що не мають стосунку до здійснення інвестиційних проектів (наприклад, м'ясо та інші продукти) імпортуються (в Україні) через економічні зони".

Дозволений СЕЗам безмитний імпорт матеріалів завдав економіці значної шкоди - вторить МВФ дослідження Світового банку - адже такий імпорт суперечив основній місії СЕЗ - сприяти розвитку технологій, виробництва та залученню іноземного капіталу. Також, згідно з дослідженнями Світового банку, СЕЗ зменшують рівень інвестицій за межами «зони», стимулюють корупцію в керівництві адміністрації «зони», оскільки саме керівництво СЕЗ впливає на вибір інвестиційних проектів.

Коріння податкового зла

Втім, найбільш серйозним негативним моментом від існування СЕЗ і експерименту в ГМК став його вплив на податкову систему в цілому.

У держфінансів незалежної України майже відразу виникла серйозна проблема - вкрай спотворене податкове законодавство. З одного боку, загальний режим оподаткування в країні був "каральним" для бізнесу, через що значна частина компаній переходила в тіньовий сектор [7]. З іншого, податкове законодавство було наскрізь "прошито" значною кількістю галузевих податкових пільг, які дуже дорого обходилися державі. Наприклад, тільки винятки з режиму оподаткування ПДВ в середині 1990-х років призводили до втрат бюджету не менше 2% ВВП.

Під тиском МВФ у середині 1990-х Україна дещо "залатала" дірки в податковому законодавстві й за рахунок цього змогла знизити ставки податків. Наприклад, податок на доходи підприємств був замінений податком на прибуток (стягувався тільки з прибутку підприємства, а не з прибутку і заробітної плати, як раніше), ставка ПДВ була знижена з 28% до 20%, а граничну ставку ПДФО з рекордних 90% знизили спочатку до 60% [8], а згодом - до 40%.

Водночас, ліквідуючи одні спотворення в податковій системі, під тиском галузевих лобістів Україна впроваджувала нові - такі як СЕЗ і пільги для ГМК. За оцінками МВФ (Звіт №03 / 173 за липень 2003 р.), тільки за 2001 рік металурги "заробили" на недоплаті податку на прибуток 1 млрд грн. СЕЗи і ТПР обходилися бюджету ще в 600-800 млн грн недоотриманих податків. Разом це становило близько 1% ВВП на рік.

Але це не все. З урахуванням інших податкових пільг загальний розмір втрат бюджету в 2001 році тільки з ПДВ та податку на прибуток склав 3,4% ВВП. Для порівняння, загальні надходження бюджету від цих податків становили 9,2% ВВП (МВФ, 2003).

Таким чином, на три гривні цих податкових надходжень до бюджету одна “пільгова” гривня залишалася на підприємствах. Більш того, запровадження цих податкових пільг значно нівелювало зусилля, які уряд спрямовував на зменшення викривлень у сфері оподаткування ПДВ. З 1998 по 2000 роки загальний обсяг пільг з ПДВ був скорочений з 3,7% ВВП до 2,1% ВВП. У той же час, пільги з податку на прибуток зросли вдвічі (з 0,8% ВВП до 1.6% ВВП) [9].

Порочне коло

Ключовим негативним наслідком такої практики було (і частково залишається) те, що зниження доходів бюджету за одним напрямком потрібно компенсувати за рахунок інших платників податків.

"Податкова система України стала більш викривленою, ніж це є нормою для інших країн в перехідному періоді. Високі податкові ставки стали необхідними через вузьку базу", - йдеться в дослідженні МВФ від 2003 року.

Наприклад, незважаючи на зобов'язання знизити граничну ставку ПДФО з 40% до 30%, які Україна взяла в рамках співпраці з МВФ у 1997 році, станом на 2003 рік це зроблено не було. В свою чергу, високі ставки податків приводили до загального погіршення інвестиційного клімату в Україні. З цієї причини ще під час масового створення СЕЗ, у 2000 році, МВФ виступив категорично проти такої практики.

«МВФ уважає, що ми наламали дров, бо після появи СЕЗ значно зменшилися бюджетні надходження», - так описував претензії Фонду 2000 року радник Кучми з економічних питань Анатолій Гальчинський.

СЕЗи закриваються

Для того, щоб "погодитися" з міжнародними кредиторами, Україні знадобилося 5 років. У березні 2005 року уряд Юлії Тимошенко провів через парламент проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України», який скасував усі пільгові митні та податкові режими підприємницької діяльності на території СЕЗ. Цим рішенням парламент не ліквідував СЕЗ як такові, але змінив їх сутність: вони були позбавлені спеціального правового режиму.

Це скасування було передумовою для отримання кредиту від Світового банку, для якого Україна повинна була знизити обсяг галузевих пільг не менше ніж на 55% в порівнянні з 1 січня 2002 року. Від дії експерименту в ГМК влада відмовиться самостійно ще за президентства Леоніда Кучми. Хоча ще довгий час уряд і Верховна Рада будуть повертатися до практики надання податкових пільг окремим галузям, які мають потужне лобі в парламенті.

У 2011 році обсяг «випадаючих» доходів держбюджету, тобто коштів, які він недоотримав через надані пільги, склав 58,8 млрд грн або 4,5% ВВП. На той момент їх отримували понад 15 галузей економіки, більшості яких пільги були дані на десять років або навіть без обмеження терміну дії.

Рішучий крок у ліквідації галузевих пільг був зроблений лише в грудні 2014 року. А починаючи з 2017 року Україна повинна відмовитися від останньої значної галузевої пільги - спеціального режиму оподаткування аграрного сектора, обсяг непрямої підтримки якого в 2015 році, за даними Міністерства фінансів, склав 18 млрд грн.

Більше 13 років тому, 9 липня 2003 року, Верховна Рада України прийняла Закон "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Закон повинен був зрушити з патової ситуації «пенсійне питання». Новий закон передбачав проведення в Україні системної пенсійної реформи, створення солідарної, обов'язкової державної і приватної накопичувальних пенсійних систем, а також прив'язував рівень пенсій до тривалості професійного стажу і розміру заробітної плати в Україні.

Закон отримав високі оцінки з боку партнерів України. "Уряд України останнім часом продемонстрував відчутний прогрес у прийнятті комплексного плану пенсійної реформи...", - йдеться в економічному меморандумі Світового банку по Україні (грудень 2004 року).

На практиці Закон не привів до реальної реформи, не розв'язав проблему постійного дефіциту Пенсійного фонду, не забезпечив упровадження державної накопичувальної системи пенсійного забезпечення і не зміг гарантувати гідний рівень пенсійного забезпечення для своїх громадян.

Щоб зрозуміти, чому так сталося, необхідно подивитися на історію пенсійної реформи в Україні.

Дорога пенсія

Перші розмови про те, що в Україні потрібно впроваджувати пенсійне страхування і накопичувальне державне пенсійне страхування, почали вестися в Україні ще в 1994 році, говорить заступник міністра соціальної політики Віктор Іванкевич, який уже понад 20 років залучений в роботу пенсійної системи.

"У 1996 році за підтримки USAID було створено робочу групу з розробки реформи, до якої увійшли народні депутати, представники Кабміну, Пенсійного фонду, українські та зарубіжні експерти. Для більшої продуктивності групу на три місяці десантували в санаторій в Конча-Заспі під Києвом, де вона в режимі нон-стоп розробляла проект реформи ", - розповідає Іванкевич. Тоді проект був навіть внесений на розгляд парламенту, але потім був відкликаний на доопрацювання.

У серпні 1998 року в рамках програми МВФ "Механізм розширеного кредитування" (Extended Fund Facility) Україна дала вже перше офіційне зобов'язання провести пенсійну реформу.

“Україна зобов'язується розробити системну програму (пенсійної) реформи, яка буде включати накопичувальну систему пенсійного забезпечення і поступове підвищення пенсійного віку", – програма з МВФ, серпень 1998 р. Реформа була необхідна: різко зріс дефіцит Пенсійного фонду, при цьому пенсійна система не могла впоратися із завданням соціальної підтримки.

Ще на початку 1990-х років Пенсійний фонд України зводився з профіцитом. Потім співвідношення числа працюючих, які роблять пенсійні внески, і пенсіонерів, які отримують пенсії за рахунок цих внесків, стало стрімко погіршуватися: в лихі 1990-ті значна частина бізнесу пішла в тінь, переставши в принципі робити внески до Пенсійного фонду, говориться в дослідженні Світового банку "Пенсійна реформа, зростання і ринок праці в Україні" (Мішель Рибу і Хоакан Чу, 1997). Всього за два роки, з 1991-го по 1993-й, відношення фонду оплати праці до ВВП в Україні скоротилося з 45% до 23%. Це прискорило і посилило негативні демографічні та економічні тенденції.

В результаті, у 1993-му дефіцит Пенсійного фонду, виміряний за методологією Світового банку, склав 1% ВВП, а в 1996 році - вже 2,6% ВВП, говориться в дослідженні "Україна: реформуючи пенсійну систему" економіста СБ Чейх Кейна, проведеному в 1996 році.

До 2000 року завдяки ряду заходів, ужитих урядом, ситуацію з надходженнями до Пенсійного фонду вдалося нормалізувати: його доходи знову перевищили видатки. Але системні проблеми пенсійної системи нікуди не зникли. Це вкрай низький розмір пенсій і практична відсутність взаємозв'язку між зарплатою і майбутньою пенсією, що зовсім не стимулює платити внески до Пенсійного фонду.

Спроба Президента

«Після виходу на пенсію українці втрачають в середньому 2/3 свого доходу, а ті, хто отримував високу зарплату, втрачають до 90% доходу, в той час як в середньому по ЄС - не більше, ніж 40%», - заявив президент Леонід Кучма у своєму посланні посланні до Верховної Ради в жовтні 2001 року.

Кучма визнавав, що для вирішення цих проблем необхідне реформування солідарної пенсійної системи і паралельне створення обов'язкової державної і приватної накопичувальних пенсійних систем. Ще в 1998 році Кабміном був поданий в Раду перший проект Закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". "Якби Україна зробила тоді кілька непопулярних кроків, вона ще могла б собі дозволити одночасне впровадження і обов'язкової, і накопичувальної системи пенсійного страхування", - вважає Роман Шпек, в той час - голова Національного агентства з питань розвитку та європейської інтеграції.

Далі своє слово сказали депутати. Історія прийняття цього законопроекту нагадує законодавчий трилер. П'ять разів президент привласнював проекту статус «невідкладний». Чотири рази в Раду вносився законопроект "на заміну". (В оновленій версії закону від 2000 з'явилася норма про підвищення пенсійного віку до 60 років для жінок і до 65 років - для чоловіків.) Кілька разів проект закону відхилявся комітетами, не реєструвався в сесійній залі ВР або не отримував необхідної кількості голосів під час голосувань . Підсумковий документ був прийнятий лише через п'ять років після подачі його першої версії, в 2003 році, зі вступом в силу з січня 2004 року.

Нещасливий Закон
Але коли багатостраждальний законопроект прийняли, створити на його базі нормальну пенсійну систему вже було майже неможливо.

По-перше, в ході розгляду законопроекту в парламенті з нього було вилучено важливу з точки зору довгострокової стійкості пенсійної системи норму про поступове підвищення пенсійного віку до 60 років для жінок і до 65 років для чоловіків.

По-друге, законопроект не вирішував проблеми привілейованих пенсій: «VIP-пенсіонери» продовжували отримувати пенсії набагато більші, ніж вимагала економічна доцільність (виходячи з розмірів їхніх внесків до Пенсійного фонду) [3] Також закон не вирішував проблему занадто високого податкового навантаження на фонд оплати праці, пов'язаного з пенсійними відрахуваннями.

По-третє, набуття чинності другим рівнем пенсійної реформи (обов'язкове державне накопичувальне страхування) було відкладено "на потім" - до прийняття окремого закону про запуск накопичувального фонду обов'язкового пенсійного страхування. "У момент прийняття реформи профільний комітет ВР з пенсійної реформи очолювали комуністи. Вони розуміли, що другий рівень накопичувальної системи України потрібен, але їхні ідеологічні догми не дозволяли їм підписатися під таким капіталістичним інструментом, як обов'язкова накопичувальна система", - говорить Іванкевич.
Після прийняття пенсійної реформи минуло вже 13 років, але "потім" так і не настало.

Нарешті, час прийняття закону зробив його жертвою політичної кон'юнктури в Україні.

Бал популізму

Протягом всього періоду своєї другої каденції президент Леонід Кучма декларував свою підтримку пенсійної реформи.

Але в 2004 році, коли закон набрав чинності, Україна готувалася до президентських виборів, і політична кон'юнктура взяла гору над економічною доцільністю.

Протягом 2004 року уряд Віктора Януковича кілька разів серйозно підвищив пенсійні виплати. Якщо 1 січня 2004 року розмір мінімальної пенсії в країні становив 102,8 грн, то через 9 місяців - 294,6 грн. Наступні «помаранчеві» уряди підхопили естафету адміністративного підвищення пенсій. "Починаючи з 2003-го, коли була прийнята пенсійна реформа, до 2005 року ВВП України зріс на 15%, мінімальна заробітна плата - на 30% ... в той же час реальна мінімальна пенсія - майже на 190%", - пишуть дослідники Олександра Бетлій і Ларс Хандріх.

Така щедрість зруйнувала важливу передумову для впровадження обов'язкової накопичувальної системи пенсійного страхування - бездефіцитність ПФ. "Поточна незбалансованість солідарної пенсійної системи стала на шляху амбітної пенсійної реформи 2003 року", - відзначали Бетлій і Хандріх. Витрати на пенсійне забезпечення зросли з 8% ВВП в 1996 році до 15% ВВП у 2005-му. Трансфери з держбюджету на покриття дефіциту ПФ зросли з 0% у 2003 році до 3,7% ВВП у 2005-му.

«Купівля» електоральної лояльності пенсіонерів стала традицією. З 2002 по 2010 роки мінімальний розмір пенсій зріс у 9 разів у реальному виразі, в той час як середній розмір зарплати - бази нарахування пенсійних внесків - лише в 3,4 раза.

Україна опинилася в колії згубної для держфінансів спіралі. Нарощуючи пенсійні витрати, вона збільшувала дефіцит Фонду. Одночасне погіршення демографічної ситуації знижувало можливі опції для вирішення проблеми. І чим далі, тим більш болісно виглядають кроки, необхідні для оздоровлення пенсійної системи і запуску її другого рівня.

Welfare state

У 2010 році видатки Пенсійного фонду становили, за даними Міністерства фінансів, уже неймовірні 17,7% ВВП. З доступної статистики за країнами це найбільший показник в світі.

В цьому ж році уряд Миколи Азарова спробував реформувати пенсійну систему - в тому числі підвищити пенсійний вік для жінок з 55 до 60 років. Це дещо поліпшило ситуацію, витрати на пенсійну систему знизилися до 16,2% в 2012 році. Але вже наступного року видатки ПФ знову зросли до 17,1% ВВП. Прогрес «з'їло» чергове амбітне підвищення мінімальних пенсій президентом Януковичем.

До 2015 року Україна прийшла з фактичним дефіцитом Пенсійного фонду в 77 млрд грн, який покривається за рахунок держбюджету. За даними Мінфіну, загальна сума витрат на пенсійну систему в 2015 році становила 13,7% ВВП. Прямі витрати бюджету на фінансування пенсій склали 4,2% ВВП. Після зниження ЄСВ («трудових податків») до 22% з 2016 року проблема ускладнилася: Пенсійному фонду не вистачає понад 140 млрд. грн.

З урахуванням такої "дірки" наразі реформа пенсійної системи стала вже наріжним каменем для продовження співпраці з МВФ. Але керівництво України, як і раніше, продовжує відкладати складні й потенційно непопулярні кроки, тим самим провокуючи подальше погіршення ситуації у цій сфері.

18 січня 2001 року парламент України проголосував за впровадження тимчасового мораторію на продаж населенням своїх земельних паїв. Цей крок планувався як тимчасовий захід, який захистить український ринок від накопичення землі в руках вузького кола лендлордів. Однак, "тимчасовість" триває вже майже 16 років, мораторій заважає розвитку агросектору, створенню цивілізованого земельного ринку, пов'язаного з ним кредитування і довгострокових інвестицій у розвиток галузі.

Земля. Початок

Кабінет Міністрів України зробив першу спробу запустити ринок землі ще у 1993 році, прийнявши резолюцію "Про державні податки". Запроваджувалася змінна ставка податку на продаж землі в залежності від терміну, протягом якого її культивував власник. Якщо земля продається протягом року після приватизації, продавець сплачує 80% від ціни контракту; якщо ж земля продається через 6 років, то податок на продаж зменшується до 5%. Реформа так і не була втілена через сильну опозицію у Верховній Раді.

Наступну спробу запустити ринок землі уряд зробив у жовтні 1996 року, коли Кабмін спрямував до парламенту новий проект Земельного кодексу. Тоді, як і зараз, запуск ринку землі був умовою для продовження програми міжнародної допомоги Україні. Але, незважаючи на тиск із боку Світового банку та МВФ, у березні 1997 року проект був відхилений Радою.

Уряд і президент пішли іншим шляхом, і в 1998-1999 роках усе-таки почали роздержавлювати землю. Порядок поділу та передачі землі врегулював Указ Президента № 720 від 08.08.1995 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям». Колгоспну та совгоспну землю розпайовувавали і передавали у власність «членам колективного с/г підприємства, с/г кооперативу, с/г акціонерного товариства, у тому числі пенсіонерам, які раніше працювали в ньому» (ч. 2 Указу № 720).Саме у цей період земля почала продаватися. Існував відносно вільний ринок землі недовго - до 2001 року.

У січні 2001 року позафракційний депутат, екс-губернатор Вінницької області Анатолій Матвієнко (наразі - народний депутат від партії БПП) запропонував своїм колегам у парламенті впровадити тимчасовий мораторій на продаж землі. Відразу після різдвяних свят без обговорень у сесійній залі депутати підтримали його ініціативу, прийнявши 18 січня Закон "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)". Найбільше голосів за закон віддали представники Комуністичної партії (106 - за) і групи «Відродження регіонів» (майбутня Партія регіонів) (29 голосів - за). "Земля роздавалася пайовикам, і (народні депутати) боялися, що багаті люди будуть її скуповувати, чого дійсно не можна було виключити", - говорить експерт з питань агросектору Олег Нів'євський. Як коротко пояснила суть документу під час голосування голова профільного Комітету ВРУ з питань аграрної політики Катерина Ващук, мораторій мав «до прийняття Земельного кодексу України заборонити рух земельних паїв».

Семиразовий мораторій

Проект Земельного кодексу був поданий урядом Віктора Ющенка на розгляд Верховної Ради в жовтні 2001 року і навіть проголосований депутатами.

Цей документ "фактично створював передумови для реалізації третього етапу реформи – створення ефективного ринку землі", – відзначає економіст Анатолій Гальчинський у своїй книзі "Записки радника Президента: Десять років з Леонідом Кучмою".

Але були нюанси... При розгляді законопроекту в парламенті той самий Комітет з питань аграрної політики під керівництвом Ващук вніс правки, які не тільки залишили мораторій в силі спочатку до 2003-го, а потім - до 2005 року, але й поширили його дію на всі землі с/г призначення.

Те, що планувалося як тимчасовий захід, стало фактично постійною нормою для країни.

Вперше дію мораторію продовжили на два роки (до січня 2007-го) у жовтні 2004 р. За відповідне рішення голосували комуністи і соціалісти, а також "Наша Україна". Рішення про продовження мораторію підтримав навіть лідер "Нашої України", новообраний президент Віктор Ющенко.

Вдруге - наприкінці 2006 року - за продовження мораторію, окрім "лівих", проголосували найбільші парламентські партії того часу - БЮТ і Партія регіонів. Цього разу Ющенко вже наклав вето, проте парламент зміг його подолати. Після цього мораторій продовжували ще п'ять разів: у 2008, 2010, 2011, 2012 і 2015. Востаннє його продовжили до 1 січня 2017 року.

Невловимий законопроект

Сьогодні через дію мораторію 96% с/г землі перебуває поза ринком. Найбільше її у пайовиків - близько 68%.

Чи буде дія мораторію продовжена восени 2016-го? Це не головне. Відповідно до Земельного кодексу України, для зняття мораторію недостатньо просто не накладати його знову. Передумовою для зняття мораторію є набуття чинності закону про обіг земель сільськогосподарського призначення. Цей закон повинен створити «порядок реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай)».

Але за 16 років з моменту впровадження мораторію такий законопроект так і не був прийнятий Верховною Радою. Найдалі зайшов проект «Про ринок земель» депутата від Партії регіонів Григорія Калетника. У 2011 році проект навіть пройшов перше читання в Раді, але далі справа не пішла.

Відповідно до останнього закону про мораторій, Кабмін до 1 березня 2016 року мав подати на розгляд Ради проект Закону України про обіг земель. Цього досі не відбулося (хоча відповідний законопроект ще у 2013 році був розроблений Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру).

Чому народні депутати й уряд наполегливо ігнорують питання створення земельного ринку?

Електорально непривабливий

Одна з головних причин - несприйняття в суспільстві ідеї ринку землі, вважає заступник голови Земельного союзу України Андрій Мартин. Влада у своїй риториці і діях просто використовує електоральні настрої більшості громадян.

Поки чотири президенти і депутати шести скликань 16 років розмірковують про необхідність зняття (незняття) мораторію на продаж землі, Україна втратила (і продовжує втрачати) колосальні можливості для розвитку економіки, підвищення ефективності власного агросектору і добробуту сільських жителів.

Ціна мораторію

По-перше, сенс заборони обігу землі - щоб власники фінансових ресурсів не скупили землю - давно втрачений. Простий пошук в Google дозволяє знайти купу коментарів юристів про те, як можна законно обійти мораторій і придбати землю с/г призначення.

По-друге, власники землі змушені здавати її в оренду в 5-11 разів дешевше справедливої вартості.

Зараз обіг землі існує головним чином на правах орендних відносин. За підрахунками експертів агросектору Олега Нів'євського та Дениса Нізалова, вартість оренди землі с/г призначення в Україні більш ніж у 10 разів нижча, ніж могла би бути, якби були усунені викривлення на ринках землі та інших факторів виробництва - як-от поганий доступ до капіталу, мораторій на продаж землі, дроблення земельної власності. Крім того, від можливості вільно розпоряджатися землею виграли б не тільки ті, хто при бажанні продав би свій пай, а й ті, хто зберіг би його.

Зокрема, дослідники підрахували, що близько 60% сільськогосподарської землі в користуванні обробляється орендарями, які взяли землю в оренду у власників паїв. Середній орендний платіж в 2015 році склав $37/га. У той же час, якби ринки й чинники виробництва працювали нормально, вартість оренди складала б $455/га, тобто в 11 разів більше.

По-третє, без запуску офіційного ринку землі не варто розраховувати на довгострокові інвестиції в аграрний сектор. "Зараз вони не здійснюються через невпевненість у завтрашньому дні", - каже Сергій Зузак, директор з розвитку бізнесу SCM (відповідає в тому числі за розвиток аграрного бізнесу групи). Як приклад Зузак наводить створення поливних систем, які вимагають дуже довгострокових інвестицій, але спроможні дати новий поштовх розвитку сільського господарства в Україні та значно підвищити врожайність землі.

Четвертий ефект - це значне обмеження доступу аграріїв до кредитних ресурсів, пишуть Денис Нізалов, Катерина Івінська, Сергій Кубах і Олег Нів'євський у своїй статті "Мораторій на землі с/г призначення для чайників і не тільки"".

Створення ринку землі відразу ж запустить використання землі як заставного майна. "Поява землі як застави розв'яже руки банкам і дасть новий потужний поштовх для кредитування", - вважає Зузак. За його підрахунками, навіть якщо земля буде продаватися з дисконтом (через близькість до АТО або району Полісся, посушливості територій і т.д.), наприклад, в 50%, і при цьому буде торгуватися за справжньою вартістю в $300 за гектар (що вважається песимістичною оцінкою), мінімальний обсяг якісного заставного майна складе близько $9-10 млрд. За допомогою кредитування ці гроші будуть спрямовані в економіку, причому з урахуванням банківських мультиплікаторів позитивний вплив на економіку буде в рази вищим.

За підрахунками Андрія Мартина, у результаті дії мораторію і неможливості використовувати землю як заставу економіка України вже недоотримала від $40 до 50 млрд.

П'ятий негативний ефект від дії мораторію - стримування розвитку сільської місцевості та сільського господарства, оскільки він перешкоджає перерозподілу земельних ресурсів від менш ефективних до більш ефективних власників та виробників і знижує ціну оренди та доходи власників.

Нарешті, в дії мораторію є дуже важливе морально-соціальне питання. Власники паїв не мають можливості ефективно скористатися своєю землею: ціна оренди катастрофічно занижена, а продати її вони не можуть. І більше мільйона українців уже не зможуть ніколи. За підрахунками проекту Ціна держави, зараз 1,6 млн власників паїв - або 23% від усіх власників - це люди старше 70 років. А з моменту впровадження першого мораторію померло вже близько 1 млн власників паїв. Вони так і не встигли скористатися своєю власністю - не залишили спадкоємців, або ж спадкоємці не оформили свої права через дорожнечу процедури успадкування.

Від Радянського Союзу Україна дістала у спадок енергонеефективну економіку. Значну роль в енергобалансі грав газ, який складав приблизно 50% в структурі енергоспоживання країни у 1990-х та протягом більшої частини 2000-х років. Занепад економіки і особливо промисловості привів до скорочення енергоспоживання. Так, якщо у 1991 році споживання газу в Україні наближалось до 120 млрд кубометрів, то у 2005-му було спожито менше 80 млрд куб.м, а ще за десять років споживання газу склало вже 34 млрд кубометрів.

Історія тарифу

До 1998 року, коли був створений Нафтогаз, ринок газу був децентралізованим: компанії, що імпортували газ, мали отримувати відвовідну ліцензію. У 1996-1997 роках ліцензії були видані 8 компаніям, найбільші з яких - ЄЕСУ, Укргазпром, ІТЕРА. З 1998 року Нафтогаз поступово консолідував ринок, ставши у 2003-му році єдиним імпортером і монополістом на ринку газу.

Вже в 1999 році в одному з документів, присвячених реформам в Україні, Світовий банк вказує на необхідність підвищення тарифів на газ і тепло до економічно обгрунтованого рівня (до повної собівартості). На той час газ був відносно недорогим ($50 за куб м, але фактично середня ціна була ще нижча через практику розрахунків бартером), і проблема квазіфіскального дефіциту через непрямі субсидії на покриття різниці в тарифі не була дуже гострою. Значно актуальнішою була інша проблема – несплати за газ. Після трансформаційної кризи та гіперінфляції початку 1990-х і фінансової кризи та девальвації 1998 року Нафтогаз збирав лише 34% виставлених рахунків - йдеться у дослідженні Світового банку «Україна: виклики, що стоять перед газовим сектором» (2003 рік). Населення та підприємства просто не сплачували за рахунками. Визнаючи першочерговість платіжної дисципліни, той самий Світовий банк писав, що тарифи піднімати потрібно, але без ефективних заходів у боротьбі з неплатежами підвищення тарифів буде економічно безплідним.

За 1999-2000 роки Нафтогаз зміг домогтися значного підвищення платежів за газ, довівши їх до 90%. Тоді ж питання обґрунтованості тарифів знову вийшло на перше місце.

Якщо Україна імпортувала газ за домовленостями з Росією та Туркменістаном приблизно по $50 за тисячу кубометрів (що було у 3-5 разів нижче, ніж ціна в Європі), то середньозважений тариф для населення складав близько $19 за тисячу кубометрів, для підприємств ТКЕ - $28 за тисячу кубів, лише промисловість сплачувала біля $50. Таким чином, на початку 2000-х середньозважений тариф для всіх споживачів був приблизно $40 за кубометр.

Ці $10 різниці, помножені на помірні неплатежі та технологічні втрати, створювали прихований дефіцит у газовому секторі в розмірі 0,5-2,5% ВВП на рік[5].

Заради справедливості потрібно зазначити, що поступове підвищення тарифів та поліпшення платіжної дисципліни у 2003-2005 роках за політично стабільної ціни імпортного газу допомогло практично усунути цей дефіцит у газовому секторі, звівши його до 0-1,5% ВВП. Саме тоді й було втрачено політичну можливість безболісно реформувати тарифи.

Частково цьому недогляду «сприяли» й міжнародні фінансові організації (МФО). Після значного підвищення тарифів у середині 1990-х років і аж до кризи 2008-го року МФО особливо не підіймали тему тарифів. Наприклад, в МВФівській програмі Stand-By 2004 року містилася загальна обіцянка покращити транспаретність Нафтогазу та створити систему моніторингу субсидій в енергетичному секторі, а в традиційному моніторинговому (Article IV) звіті МВФ у липні 2008 року теми тарифів та Нафтогаза згадувались лише побіжно.

З 2006 року ситуація почала поступово погіршуватись. Законтрактувавши увесь середньоазійський газ, Росія стала його монопольним постачальником в Україну. Після першої газової війни на початку 2006 року Росія підвищила ціну на газ до $95 у 2006-му, $130 у 2007-му та $180 у 2008-му році. Після другої газової війни на початку 2009 року ціна почала визначатись щоквартально і в середньому була на рівні $200-300 (з усіма знижками) до середини 2011-го та близько $400 у 2012-2013 роках.

Девальвація гривні у 2008-2009 роках з 5 до 8 гривень за долар посилила проблему. Оскільки імпортний газ оплачувався доларами, а тарифи були в гривнях, у доларовому еквіваленті тарифи для населення і ТКЕ стали навіть нижчими. Часткове підвищення тарифів у 2008 і 2010 роках незначно компенсувало вплив девальвації. Якщо в 2009 році дефицит Нафтогазу зріс до 2,5% ВВП, то у 2010 році він знизився до 1,7% ВВП. Комплексна реформа газового сектору, включаючи підвищення тарифів, стала однією з ключових вимог програм МВФ 2008 і 2010 років. Уряди Юлії Тимошенко і Миколи Азарова проігнорували ці вимоги. Вже тоді різниця між тарифами для населення та імпортною ціною газу була п’ятиразовою, і питання вважалося дуже електорально токсичним.

Таким чином, в середині нульових Україна згаяла можливість плавно реформувати систему тарифів. Кожне наступне непідвищення тарифів було політичним рішенням, на якому спекулювали та піарились політики, а корупційну ренту заробляли наближені до влади газові «бізнесмени».

Розплата: ціна низького тарифу

Таке ціноутворення і система непрямого субсидування компенсували левову частку ціни газу всім – і бідним, і забезпеченим, і дуже багатим українцям. Держава (платники податків) не мала змоги економити гроші на більш точному таргетуванні субсидій.

За десятиріччя низьких цін населення звикло до енергетичного патерналізму, а політики – до спекуляцій та піару на газовому питанні. В умовах низьких цін не було стимулів для впровадження енегрозберігаючих технологій, індивідуального обліку газу і тепла та скорочення споживання.

Диференціація тарифів між домогосподарствами та промисловістю, що зросла з 2007 до 2010 року з 3 до 10 разів, створювала багате підгрунтя для арбітражу (перепродажу газу для населення промисловим споживачам). Корупційна рента текла рікою.

Нафтогаз упевнено прямував до банкрутства, фінансова діра держмонополії вимірювалась десятками мільярдів гривень. У 2014 році, після Революції гідності, коли баланс Нафтогазу припинив бути таємницею за сімома печатками, фіскальний дефіцит компанії (газового сектору) склав 5,7% ВВП (близько 90 млрд грн), перевищивши увесь бюджетний дефіцит України (4,6 %ВВП). Монетизація цього дефіциту через «друк» грошей викликала тиск на курс гривні.

Тоді ж, після Революції 2014 року, був зроблений спринтерський ривок для вирішення проблеми. Якщо у 2013-му консолідований збиток групи компаній Нафтогазу складав $1,7 млрд, то в цьому році очікується прибуток у $0,7 млрд (чистий прибуток Нафтогазу як окремої юрособи в першому півріччі склав 21,8 млрд грн). Це результат підвищення та вирівнювання тарифів на газ для населення і промисловості, поліпшення операційної ефективності Нафтогазу.

Щоправда, ця перемога залишається заручником макроекономічної стабільності в Україні. Головна проблема не в тарифах, а в девальвації. Наприклад, в 2014 році був графік, як за три етапи підвищення тарифів довести їх до ринкового рівня. Але різка девальвація – і вирішення проблеми наче й не було, тарифи потрібно знову піднімати», - розповідає Герус, який був у 2014-2015 членом НКРЕКП. Фінансове здоров’я Нафтогазу залежить не тільки від його керівництва, але перш за все від відновлення довгострокової стійкості української економіки, яка, в свою чергу, залежить від інвестиційної привабливості та надходження інвестицій. Без цього Україна приречена на хронічну девальвацію гривні, за якої тарифи потрібно буде піднімати постійно.