Как построить инклюзивные институты? Сильным или слабым должно бы государство? Почему не правы ни автократы, ни либертарианцы? Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон решают извечную загадку экономики, используя образы Левиафана Гоббса и королевы из «Алисы в Стране Чудес».
Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон — авторы ведущей теории о причинах богатства народов вносят очередной вклад в решение извечной загадки экономики. В своей книге «Почему одни страны богатые, а другие бедные» они показали, что в основе процветания стран — не культура или география, а институты, наделяющие властью и возможностями широкие слои населения. Книга стала мировым бестселлером и абсолютным нон-фикшн рекордсменом в Украине с тиражом в более 30 000 экземпляров.
Продолжение книги планируется в следующем году. Впрочем, ознакомиться с новыми идеями авторов можно уже сейчас: многочисленные лекции и публикации раскрывают, что авторы вновь готовы предложить миру. Как построить инклюзивные институты? Каким должно быть государство и как заставить его работать в интересах общества? Новые концепции упаковываются в еще более яркие образы, подтверждаются не менее захватывающим историческим анализом и помогают в решении затяжного квеста об экономическом развитии Украины.
Книга «Why Nations Fail» базируется на пятнадцатилетних исследованиях на стыке экономики, истории и политологии и объясняет причины расхождений в экономическом и социальном развитии государств. Почему одним странам удалось стать успешными, обеспечить достойный уровень жизни своих граждан в то время, как другие провалились — остановились в развитии, обеднели или скатились в полнейший хаос.
Этот вопрос беспокоил экономистов со времен Адама Смита. То есть, с начала экономической науки. До этого успехи и провалы государств объясняли особенностями культуры, (не)компетентностью государственных лидеров, географическими и климатическими различиями... Хотя эти теории много говорили о провалах отдельных стран, они не смогли объяснить общей картины и первопричины проблем. Открытым оставался вопрос, почему географически и культурно похожие страны иногда достигли противоположных экономических результатов.
Аджемоглу и Робинсон показали, что в основе успехов и провалов стран — не культура или география, а вопрос распределения власти в обществе. Политические и экономические институты задают своеобразные «правила игры», определяют, кому принадлежит власть, как распределяются ресурсы и возможности. Если институты наделяют властью узкие группы «избранных», такие страны в среднем развиваются хуже. Если власть, а с ней доступ к ресурсам и возможностям получают широкие слои населения, такие страны выходят на благоприятную траекторию, лучше реагируют на «вызовы истории» и в конце концов достигают процветания.
Идеи Аджемоглу и Робинсона стали доминирующими в дискурсе об экономическом развитии, вывели институциональную экономику с периферии экономической науки в мейнстрим и приблизились к званию универсального объяснения логики развития государств. Впрочем, многие вопросы оставались открытыми либо же нуждались в более развернутых ответах. Например: как построить инклюзивные институты; какова в этом роль общества; что именно должно делать общество, чтобы заставить государство работать в интересах большинства; сильным или слабым должно быть государство, чтобы привести страну к процветанию?
На успехе «Стран» авторы не остановились и продолжили работу над расширением нарратива. В многочисленных лекциях и исследованиях они предлагают новые концепции, которые будут положены в основу следующей книги. Образы «Закованного Левиафана» и «Красной королевы» рискуют стать такими же вирусными, как понятие инклюзивных институций. Они обещают привести извечные дискуссии о причинах процветания и оптимальной силе государства к их логическому завершению.
Левиафан — это библейское морское чудовище. Английский классический философ Томас Гоббс использует его как образ деспотического государства.
В выдающемся трактате Гоббса, люди создают государство-Левиафана, чтобы защитить себя и избежать войны «всех против всех» в условиях анархии. Создавая могущественное чудовище, люди надеются, что Левиафан защитит их, сделает их жизнь лучше и безопаснее. Под страхом неминуемого истребления «люди отказываются от части своих естественных прав и по негласно заключаемому общественному договору наделяют ими государство-Левиафана». Со временем Левиафан становится слишком могущественным и сам лишает людей всего. Становясь сильнее, он претендует «не только на управление людьми, но и на их имущество, жизнь и, что самое ужасное, на их внутренний мир и религиозные убеждения».
Аджемоглу и Робинсон используют образ Левиафана, чтобы объяснить, какими бывают государства и как заставить их работать в интересах общества. Государство призвано защитить общество от внешних угроз и внутреннего беспорядка. Но, обретая могущество, оно само может эксплуатировать людей, чрезмерно вмешиваться в их жизнь или перераспределять общественное благо в пользу «избранных».
Гоббсовское деспотическое государство, доминирующее над обществом, авторы называют «Деспотическим Левиафаном», а помимо деспотического выделяют еще три разновидности
Отсутствующий Левиафан. Это общество, у которого нет эффективного государства, способного решать конфликты, координировать процессы и обеспечивать общественные блага. При Отсутствующем Левиафане государство слабое и не способно выполнять свои функции. Например, государства с колеблющимися границами или несколькими центрами власти, что рассматривается как форма распада и провала государства. Современные примеры — Центрально-Африканская Республика или Афганистан.
Бумажный Левиафан. Это «распущенное» и неэффективное государство, способное злоупотреблять своей властью. Это ситуация, когда государство обладает некоторой силой и может эксплуатировать или даже репрессировать общество по отдельным вопросам, но плохо выполняет свои функции, такие как разрешение конфликтов, соблюдение прав, создание качественных общественных благ. По ряду признаков украинское государство относится именно к этому типу.
Деспотеский Левиафан. Ситуация, когда государство сильное, а общество слабое. Оно способно как репрессировать общество, так и обеспечивать качественные общественные блага, но использует свое могущество чаще для репрессий и доминирования над обществом, чем для решения его проблем. Такое государство может без согласия граждан решать, что обществу нужно, какие блага создавать и в каком направлении развиваться. А общество не способно принимать активное участие в политическом процессе.
Как Советский Союз, инвестировавший в человеческий капитал скорее ради достижения целей режима, чем для реализации человеческого потенциала. Или современный Китай, где государство обеспечивает экономический рост, но доминирует над обществом, определяет траекторию его развития и наращивает ресурсы для контроля граждан.
Закованный Левиафан или Инклюзивное Государство. Это государство, способное выполнять свои функции, решать конфликты и обеспечивать качественные общественные блага именно потому, что находится под постоянным надзором общества. На этом типе мы сосредоточим внимание. В случае Закованного Левиафана между государством и обществом устанавливается баланс власти. Это создает стимулы для государства реагировать на запросы общества и приводит к формированию государственной состоятельности. Закованный Левиафан — секрет прогресса государств, которым удалось достичь экономического процветания. В обществах, которым удалось «укротить» Левиафана, большинство граждан живут обеспеченной жизнью и свободны от насилия со стороны государства или других групп населения. Современные примеры — весь «клуб» богатых демократических стран.
Именно характер отношений между государством и обществом определяет, насколько сильным будем государство. Сформированный тип государства в свою очередь влияет на уровень благополучия и безопасность большинства граждан.
Разные типы государств определяют их способность выполнять те или иные функции:
| Способность государства к: | Отсутствующий Левиафан | Бумажный Левиафан | Деспотический Левиафан |
|---|---|---|---|
| Решению конфликтов, поддержанию порядка, соблюдению прав | Сильные могут доминировать над слабыми. Когда нет общей силы, сдерживающей людей, общество скатывается к состоянию, которое Гоббс называет «warre» — каждый против каждого, или война всех против всех | Ничем не сдерживаемое государство способно доминировать над обществом и может злоупотреблять этим доминированием | Ничем не сдерживаемое государство способно доминировать над обществом и может злоупотреблять этим доминированием |
| Обеспечению общественных благ и созданию качественных государственных услуг | При отсутствии государства это практически невозможно | Общественные блага, как правило, обеспечиваются в недостаточном количестве или качестве | Излишне сильное государство предоставляет только те общественные блага, которые считает необходимыми, а общество не способно на это влиять |
| Созданию условий для экономического роста | Возможен только незначительный рост | Рост нестабильный и зависит от действий государства | Рост нестабильный и слишком зависит от действий государства |
Особенно интересны неэффективные и авторитарные государства, выраженные в образах Бумажного и Деспотичного Левиафана. Их объединяет то, что государство доминирует над обществом, а у общества нет достаточного количества инструментов, чтобы ограничить злоупотребление этим доминированием. Закованный Левиафан решает эту проблему и ставит долгожданную точку в дискуссии по вопросу, сильным или слабым должно быть государство.
Крайние взгляды на оптимальный размер и силу государства хорошо представлены в противостоянии автократов и либертарианцев. Автократы утверждают, что для порядка и развития государство должно быть сильным, а власть концентрироваться в центре либо в одних «сильных руках». Граждане имеют ограниченное либо лишь формальное влияние на политический процесс.
Либертарианцы же выступают за максимизацию личной и политической свободы и минимизацию роли государства.Анархо-капиталисты — часть либертарианцев с крайними взглядами на роль государства, выступают за ликвидацию централизованного государства в пользу индивидуального суверенитета в условиях свободного рынка (тут специально приведена именно крайняя позиция — не для критики либертарианства как такового, а для демонстрации идеи Закованного Левиафана).
Аджемоглу и Робинсон показывают, что ответ лежит не на одном из полюсов, а где-то посередине. Не в слишком сильном или слишком слабом государстве, а в балансе власти между государством и обществом. Их теоретические модели и исторические примеры показывают, что каждая из крайностей ведет к плохим результатам, таким как слабая экономика, а также насилие и доминирование одних групп над другими.
Когда государство слишком сильное, оно может угнетать и эксплуатировать общество. Ничем не ограниченная власть политиков и должностных лиц позволяет им и приближенной к ним элите злоупотреблять своим положением. Если государство слишком сильное, общество в конце концов оставляет попытки контролировать его. Коррупция и злоупотребление властью, насилие и репрессии в отношении меньшинств и несогласных, ограничения прав и свобод граждан — лишь некоторые из последствий излишне сильного и ничем не ограниченного государства.
Такие диктаторы-долгожители с неограниченной властью, как Мобуту, Мугабе или Дювалье из Гаити не слишком способствовали развитию своих стран, приравнивая целые государства к системам организованного бандитизма. Из-за возможности злоупотребления властью, сильное государство как таковое — вовсе не панацея, и само может стать источником доминирования, насилия и хаоса. К примеру, Китай, использующий новейшие системы сбора данных о гражданах для контроля над ними. Или преследование меньшинств Рохинджа в Мьянме, возникшее не вследствие провала государства, а фактически им совершаемое.
Обратная крайность — когда общество сильнее государства — не менее опасна. Излишне сильное и ничем не сдерживаемое общество или общество, где государство утрачивает способность управлять, может препятствовать развитию или провоцировать полнейший хаос. Государство должно быть централизованным и достаточно сильным, чтобы выполнять свои функции: собирать налоги, сохранять границы, защищать территорию и поддерживать порядок. В политологии способность государства выполнять свои функции выражается термином «государственная состоятельность» (State Capacity). Государственная состоятельность, которая, к примеру, может измеряться способностью собирать налоги, сильно коррелирует с уровнем благополучия страны.
Источник: Acemoglu, 2018. Political Economy of Institutions and Development.
Слабые государства практически не способны достигать экономических успехов. При крайней слабости или отсутствии государства общество не способно институционализировать практику разрешения конфликтов и создавать важные для экономического роста общественные блага, такие как инфраструктура, образование, медицина. Неспособность государства контролировать всю территорию страны может провоцировать насильственную борьбу различных групп за доминирование и ресурсы, что делает невозможным реализацию либертарианского принципа свободы.
Помимо риска анархии и конфликтов, существуют примеры обществ, давление и сила которых не позволяют возникнуть государству с его полезными функциями. Даже сегодня некоторым обществам удается существовать в мире, имея крайние формы государственных структур.Например, народ Тив (The Tiv) в Нигерии существует вовсе без централизованной власти. В силу местной культуры и верований, люди, становившиеся слишком влиятельными, обвинялись в колдовстве. Это не позволило возникнуть институту вождей и сделало невозможным эволюцию государственных структур. Аджемоглу использует Тив как крайний пример: когда очень сильное или неконтролируемое общество мешает возникновению состоятельного государства, оно останавливается в своем развитии.
Когда сила общества не уступает силе государства и обществу удается заковать Левиафана. Левиафан — государство в лице его институтов и правителей. Заковывание Левиафана — процесс, когда граждане, не относящиеся к элите, устанавливают контроль над действиями государства, институционализируя механизмы сдержек и противовесов. Как только в обществе возникает процесс, когда граждане «укрощают» Левиафана, это не только прокладывает путь к свободе от произвола государства, но и фундаментально меняет характер политического процесса. Укрощенная сила приводит к еще большей силе.
Государство может и должно быть сильным, чтобы выполнять свои функции, но, вопреки мнению автократов, эта сила должна ограничиваться соизмеримой силой общества. Состоятельное государство, способное поддерживать безопасность граждан, решать конфликты, создавать общественные блага и проводить качественную политику, нуждается в сильном обществе, а не сильном лидере или неоспоримой монополии на насилие. Могущество государства должно существовать не само по себе, а лишь под контролем общества. Общество должно не лишать государство силы, а укротить его и эксплуатировать в своих интересах, накладывая ограничения на власть политиков и чиновников. Общественный контроль над “деспотом” не только сдерживает деспотизм, но и прокладывает путь к свободе от произвола, доминирования и угрозы насилия. Сдерживаемое государство начинает применять свою силу на благо общества, что в результате усиливает и общество, и само государство.
Политики и чиновники могут быть заинтересованы в росте экономики, но они также могут быть заинтересованы в получении собственной выгоды-ренты, если есть такая возможность. Ограничения власти перекрывают источники ренты и меняют стимулы властителей. При невозможности злоупотреблять, единственный смысл пребывания в должности — хорошо выполнять свою работу и совершенствовать необходимые для экономического роста институции.
Что сдерживает власть. Роль кандалов, благодаря которым общество контролирует государство и предупреждает злоупотребления элиты выполняют «механизмы сдержек и противовесов» («Checks and Balances») и другие механизмы ограничения власти. Это понятие используют в экономике и политологии. В узком значении «сдержки и противовесы» обозначают распределение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, что позволяет им сдерживать злоупотребления друг друга. В более широком смысле к механизмам ограничения власти могут относить медиа, системы контроля за выборами, электронное правительство или другие государственные, бюрократические и общественные механизмы, которые ограничивают злоупотребления и дают в руки граждан инструменты контроля над государством. Такие механизмы общество, как правило, отвоевывает в протестах, а потом институционализирует их для закрепления своей силы и влияния на государство.
Как формируются сдержки и противовесы. Концепция закованного Левиафана олицетворяет процесс, в котором общества мобилизуются, чтобы оказывать давление на государство. Это происходит путем мобилизации и самоорганизации людей, продвигающих изменения. Например, путем протестов. Аджемоглу и Робинсон путем к процветанию называют построение инклюзивных институций, распределяющих власть и ресурсы в интересах всего общества, а путем к построению инклюзивных институций — коллективные действия и борьбу граждан за свои права. Джеймс Робинсон в интервью VoxUkraine утверждает: «Люди, недовольные распределением власти в обществе и страдающие от несправедливости экстрактивных институтов должны мобилизоваться, чтобы изменить баланс власти в интересах общества и заставить государство действовать в интересах граждан».
Впрочем, мобилизовать большое количество людей на протесты непросто из-за существования проблемы коллективных действий («Людиcollective action problem») — каждый получает пользу от борьбы общества за свои интересы, но каждый по отдельности недостаточно заинтересован присоединяться к протестам из-за наличия собственных интересов и понимания, что за него это может сделать кто-то другой. Чтобы общество было способно к быстрой мобилизации к протестам, а с другой стороны, не надеялось только на протесты в будущем, оно должно институционализовать свою силу — сделать ее более формальной, организованной и постоянной. Это может происходить путем объединения групп и создания организаций, выполняющих функции контроля над государством и сотрудничества с ним. Свободные и общественные медиа, объединение групп по интересам, организации активистов, организации, осуществляющие мониторинг власти или государственных расходов.
Итак, чтобы заковать Левиафана нужны: Способность общества к коллективным действиям и мобилизации -> Наложение ограничений на власть -> Институционализация
Заковали. Что дальше?
Если обществу удалось укротить Левиафана: найти в себе силы для коллективных действий, мобилизоваться, наложить ограничения на злоупотребление властью и начать институционализировать свою силу, перед ним предстает новая трудность — удержать Левиафана в «оковах», даже если он будет усиливаться. Авторы отвечают на этот вызов концепцией «Красной королевы». В выдающемся произведении Льюиса Кэрролла «Алиса в Стране Чудес» персонаж по имени Красная королева говорит: «Нужно бежать со всех ног, чтобы только остаться на том же месте». Аджемоглу и Робинсон используют этот образ и показывают: чтобы удержать государство закованным и подотчетным, общество должно усиливаться с такой же скоростью.
Ведь мир не стоит на месте. Даже сдерживаемое государство непременно будет становиться сильнее, получая новые инструменты доминирования. Для удержаний Левиафана в оковах и сохранения благоприятного статуса-кво общество должно усиливаться в унисон с государством. Закованный Левиафан создает процесс, в котором государство и общество наращивают силу и поддерживают баланс сил в вечном соревновании друг с другом. Это помогает как стимулировать состоятельное государство работать над повышением благосостояния населения, так и развивать уверенное, мобильное и активное общество. Сильное государство и сильное общество существуют не в статике, а лишь в динамике. Они контрбалансируют и сдерживают друг друга, предотвращая доминирование одной из сторон и обеспечивая взаимное развитие. Этот динамический эффект и является эффектом «Красной королевы», который нужно мобилизовать после заковывания Левиафана. Он объясняет, как государства становятся сильными и успешными.
Аджемоглу утверждает, что государственная состоятельность возникает из соревнования между гражданским обществом с одной стороны и элитой и институциями, которые она контролирует, с другой. Между ними идет постоянная борьба. Поскольку государство постоянно старается доминировать над обществом, оно формирует институциональную состоятельность в своих интересах и для своего усиления. Чтобы предотвратить чрезмерное укрепление государства, общество инвестирует в средства координации, такие как медиа и собственную организационную состоятельность. Вследствие этой борьбы формируются общества и государства различной силы и состоятельности. Если баланс власти смещается в пользу государства, возникает Деспотический или Бумажный Левиафан. Если в интересах общества — Отсутствующий Левиафан. Если устанавливается баланс силы, возникает «справедливый» и продуктивный Закованный Левиафан, длительное существование которого поддерживается эффектом Красной королевы.
Похожие исторические процессы могут иметь очень разные последствия в зависимости от соотношения власти между государством и обществом. Развал Советского Союза поставил многие страны перед необходимостью масштабных изменений. Впрочем, успехов удалось достичь тем постсоветским странам, в которых при переходе было сильное гражданское общество и не было сильных авторитарных правительств для его подавления (Bruszt et al. 2010). В переходных условиях слабых институций сильное гражданское общество не позволяло государственным лидерам сместить баланс власти в свою пользу, удерживало их от злоупотреблений и заставляло вводить ограничения на власть. Вследствие этого такие страны, как Украина и Польша — похожие по уровню благосостояния, но отличающиеся силой и консолидацией общества, становились на различные траектории развития и достигали различных успехов. Также сегодня: в странах, где политики стараются ослабить институции и сконцентрировать власть в своих руках, надежда именно на то, что общество мобилизуется, усилится и не позволит этого.
На графике из лекции — «коридор», по которому движутся страны, если им удается сохранять баланс силы между государством и обществом. Важно попасть в коридор и не выпадать. Когда общество и государство движутся с единой скоростью, согласно эффекту Красной королевы, они остаются в коридоре и оба укрепляются. Если баланс смещается в пользу одной из сторон, она становится доминирующей, а страна выпадает из коридора и теряет сбалансированное развитие.
Источник: Acemoglu, Robinson, 2018. The Narrow Corridor to Liberty
В середине ХХ века Великобритания начала масштабную реформу системы социального обеспечения. Основным автором реформы считается экономист и политический деятель Уильям Беверидж. Ее основной документ — «Отчет Бевериджа» предлагал широкий план реформирования социальной политики страны. Реформы Бевериджа стали британским эквивалентом того, что делали социальные демократы в Скандинавии. Они укрепляли государство и расширяли сферы его вмешательства в экономику, увеличивали налогообложения и перераспределение, усиливали профсоюзы. Нобелевский лауреат по экономике Фридрих фон Хайек считал это ужасной идеей. Его книга, разкритиковавшая реформы Бевериджа, получила название «Путь к рабству». Хайек считал, что нужно быть осмотрительным в вопросе усиления административной способности государства; что новая политика и институции постепенно подорвут «дух общества», а слишком сильное государство ограничит способность общества к мобилизации снизу. В терминах «Красной королевы», Хайек предупреждал, что, усиливая государство, Западные общества рискуют выпасть из «коридора развития».
Но этого не случилось. Аргумент Аджемоглу: Хайек ошибся, поскольку не учитывал динамический эффект Красной королевы. Укрепление государства — не проблема, если параллельно укрепляется общество. Если государство становится сильнее, получая больше ресурсов и полномочий, общество может реорганизоваться и укрепить собственную состоятельность. Это произошло во многих западноевропейских странах: в определенной степени в Великобритании и в значительно большей степени в скандинавских странах. Ответом на рост государственной бюрократии стали новые способы общества удерживать ее подотчетной.
В ответ на вопрос, как реагировать на новые вызовы государства, Аджемоглу отвечает: «Balance of Power, Balance of Power, Balance of Power». Если государство перетягивает одеяло на свою сторону, то же самое должно делать общество — на усиление государства реагировать увеличением способности к мобилизации и институционализировать свою силу — строить институции, обеспечивающие широкое участие граждан в политическом процессе и ограничивающие власть политической элиты и олигархических интересов.
То же самое предлагается в ответ на новые глобальные вызовы: автоматизацию рабочих мест, глобализацию, монополизацию, безработицу развитых стран и проблему неравенства, войну с терроризмом, социальные медиа, фейковые новости и угрозы демократии. Появление новых вызовов порождает новые требования к государству со стороны общества. Чтобы оставаться в коридоре, общества должны поддерживать баланс власти и создавать новые институции для контроля над все более сложной властью государственных институтов.
Баланс власти смещен в сторону коррумпированного государства и влиятельной элиты. Представители политической и связанной бизнес-элиты способны устанавливать рыночные монополии, контролировать политические партии и ключевые медиа. Из-за нехватки внутренней независимости, разные ветви власти недостаточно ограничивают злоупотребления друг друга. Коррупция в судах позволяет политикам, чиновникам и приближенным к ним избегать ответственности за злоупотребления, предоставляя им лучшие возможности в обществе и бизнесе. Неэффективность бюрократии дает чиновникам доступ к коррупционной ренте и пространство для злоупотреблений. Медиа в руках представителей крупного бизнеса и политически связанной элиты теряют функцию общественного контролера и превращаются в мощный политический инструмент. Даже при наличии выборов, без работающих механизмов сдержек и противовесов, у общества недостаточно инструментов для контроля своих лидеров и ограничения политического произвола.
Впрочем, несколько революций и дальнейшая консолидация гражданского общества несколько сместили баланс сил. Это позволяет утверждать, что Украина движется к «коридору». В особенности в последние годы общество значительно укрепило свои позиции относительно государства. Оно еще слабо институционализированно и исполнено внутренних противоречий, а отдельные его группы несут деструктивный потенциал. Впрочем, процессы последних лет — попытка гражданского общества укротить «Левиафана»: путем протестов и разоблачением злоупотреблений, путем создания многочисленных общественных и волонтерских организаций, продавливания представителей общества в коридоры власти и институционализацию ограничений на злоупотребления. Такие шаги, как создание независимых антикоррупционных органов, децентрализация власти, наблюдательные советы государственных предприятий, ProZorro, открытые данные, инициативы электронного управления, декларирование доходов чиновников и т.д., дают обществу инструменты надзора и контроля за действиями государства и надежду шаг за шагом установить вожделенный баланс и наконец выйти на благоприятную траекторию развития.
Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!
