Місцеві бюджети: який стан справ у регіонах?

Місцеве самоврядування, яке суттєво зміцніло в процесі децентралізації, відіграє важливу роль у забезпеченні життєдіяльності країни у воєнний період. Як зазначив міністр розвитку громад та територій України Олексій Чернишов, органи місцевого самоврядування – “це теж армія, яка вправно та ефективно протистоїть сьогоднішнім викликам, наближаючи нашу перемогу”. 

Здатність ОМС виконувати їхні відповідні функції залежить від їхньої інституційної та фінансової спроможності (в цій статті ми аналізуємо останню). При цьому, за нашими спостереженнями, війна ще більше поглибила відмінності між різними територіальними громадами. 

Показово, що, наприклад, абсолютно у всіх територіальних громадах Чернігівщини, де у певні періоди частково або повністю перебували російські війська, обрані у демократичний спосіб українські органи місцевого самоврядування реалізовували встановлені Конституцією та законами України повноваження. Зокрема, вони продовжували виплачувати заробітні плати та фінансувати інші захищені видатки (за можливості). 

У більш безпечних областях важливою виявилась здатність ОМС сприяти відновленню економічної активності (зокрема, через релокацію підприємств) під час війни та спроможність забезпечити надання якісної підтримки внутрішньо переміщеним особам (ВПО). Були громади з чітко організованими гуманітарними штабами, а були й такі, де виявились неспроможними надати підтримку.

За даними ДПС, за перші чотири місяці 2022 року податкові надходження до місцевих бюджетів є більшими, ніж за аналогічний період минулого року. За січень-квітень цього року місцеві бюджети отримали 110,3 млрд грн податкових платежів, що на 9,8 млрд грн, або на 9,7% більше аналогічного показника за відповідний період минулого року. 

Головним чином перевиконання відбувалось у більш безпечних регіонах країни. Для прикладу поглянемо на показники місцевих бюджетів Львівщини та міста Тернополя.

За оперативними даними Департаменту фінансів Львівської ОДА, за січень-квітень 2022 року до загального фонду місцевих бюджетів Львівщини надійшло 7,7 млрд грн податкових платежів, що на 1,5 млрд грн або на 24% більше від надходжень за аналогічний період минулого року. Виконання плану поточного року на січень-квітень становить 106% (перевиконано на 403 млн грн). На 1 травня виконання річного плану досягло 33%. Надходження до державного бюджету з території Львівщини є також більшими, ніж минулого  року, – 18 млрд грн, що на 2 млрд грн або на 13% більше, ніж за перші чотири місяці 2021 року.

Бюджет Тернопільської міської територіальної громади у квітні виконано на 101,6% від зміненого плану. За січень-квітень 2022 року рівень виконання плану становив 99,6%, оскільки у березні план бюджету Тернопільської громади було виконано лише на 71,4%. Надходження до загального фонду громади (без трансфертів та субвенцій) за період становили 690,9 млн грн при 686,5 млн грн запланованих (100,6%). Якщо порівняти доходи бюджету Тернопільської громади за відповідні періоди 2022 та 2021 років, то у березні 2022 р. доходів надійшло на 49,1 млн грн або 23,4% менше, ніж у березні 2021 року, а у квітні 2022 року – на 5,7 млн грн або 2,5% більше, ніж за аналогічний період 2021р. Надходження за перші чотири місяці року в 2022 році були на 96,5 млн грн або 12% більшими, ніж у 2021р.

Чому в період війни місцеві бюджети в областях, де не ведуться активні бойові дії, змогли перевиконати цьогорічні плани, а подекуди зібрати більше податків, ніж минулого року? Причин тут декілька:

• Традиційне заниження початкових планів. Під час ухвалення рішень про місцеві бюджети напередодні бюджетного року ОМС зазвичай закладають занижені очікування щодо обсягу доходів. Місцеві фінансові органи, як правило, свідомо роблять “песимістичний” прогноз  надходжень для майбутнього перевиконання плану і можливості розподілу “понадпланових” надходжень на незаплановані потреби чи нові програми. 
• Коригування планів. Війна змусила багато громад знижувати планові доходи. У громадах, де план доходів не виконувався, у квітні його знизили, що власне й дозволило показати перевиконання плану. Залежно від рівня недоотриманих надходжень це було зроблено (1) шляхом переміщення планових доходів на наступні місяці (що насправді лише приховує реальний стан справ) або (2) зменшенням річного плану (зміни до БКУ дозволяють це робити під час воєнного стану не чекаючи кінця звітного періоду). 
• Поява нових платників податків. Станом на 20 травня до 215 тисяч підприємств та підприємців перейшли на “нову спрощенку”, тобто почали платити 2% з обороту замість податку на прибуток та ПДВ. Ці кошти надходять до місцевих бюджетів. 
• Сплата окремими платниками податків наперед. У перші місяці війни найбільш патріотично налаштовані платники сплачували податки наперед не лише до державного, але й до місцевих бюджетів. Звісно, це призведе до недоотримання відповідних платежів у другій половині року
• Збільшення заробітних плат та грошового забезпечення під час воєнного стану. Після повномасштабного вторгнення було збільшено грошові винагороди військовослужбовцям та заробітні плати поліції, ДСНС та іншим правоохоронцям – на 30 тис. грн, а тим, хто безпосередньо бере участь у бойових діях – на 100 тис. грн. Відповідно частина ПДФО з цих додаткових платежів надходить до місцевих бюджетів, що для окремих бюджетів дає перевиконання планів.
• Ділова активність платників податків відновлюється, вони сплачують податки. До того ж, запроваджені в березні податкові пільги практично не вплинули на основне джерело надходжень місцевих бюджетів – податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). 
• Податковими пільгами, що мають негативний вплив на місцеві бюджети (перш за все, пільги з єдиного податку), скористалась незначна частина платників. З початку повномасштабного вторгнення Верховна Рада України дозволила не сплачувати податки певним категоріям платників. Але з нашого спілкування з громадами можна зробити висновок, що переважно цим скористались ті, хто реально не провадить діяльність через військові дії або пов’язані з ними причини (наприклад, працівники виїхали за кордон). Багато платників єдиного податку продовжують його сплачувати незважаючи на можливість не платити. Імовірно, вони це роблять з одного боку, через власні патріотичні переконання, а з іншого – через діалог із місцевими радами та податковими органами, які активно рекомендують таки платити. Те саме стосується і можливості переходу на 2%-ву ставку єдиного податку у тих, хто й раніше був на третій групі, але сплачував за ставкою 3% або 5%. 

За нашими оцінками, базуючись на інтерв’ю з працівниками фінансових відділів ОМС, кількість внутрішньо переміщених осіб (ВПО) навряд чи впливає на дохідну частину місцевих бюджетів тих областей, куди вони прибули. Часто ВПО не перереєстровують своє місце проживання, тому податки з них (ПДФО та ЄП), якщо вони продовжують працювати дистанційно або ж їм далі виплачують зарплату без виходу на роботу, йдуть у бюджети за місцем їхньої реєстрації (для найманих працівників – за місцем реєстрації їхнього роботодавця, а для ФОПів – за зареєстрованим місцем проживання). Додатковий попит від переміщених осіб переважно йде на побутові послуги, податки за якими сплачуються за ставкою, що не залежить від обсягу діяльності (а непрямі податки, зокрема ПДВ, при цьому надходять не до місцевих, а до державного бюджету). 

Стосовно переміщених підприємств, то згідно із законодавством вони зобов’язані реєструватись як платники податків та податкові агенти у місцевих податкових органах, але їхній обсяг і масштаби діяльності, ймовірно, поки що не мають суттєвого впливу на дохідні частини місцевих бюджетів. За даними Міністерства економіки станом на середину травня в рамках програми релокації 510 українських підприємств перемістили свої потужності із областей, де тривають бойові дії, і більше половини з них відновили свою діяльність. Місцева влада намагається усіляко сприяти цьому процесу, оскільки такі підприємства не лише створюють робочі місця, але і в майбутньому стануть новими платниками податків, частина з яких наповнюватиме саме місцеві бюджети.

Чому місцеві ради все ж потребують підтримки?

Через повномасштабне відкрите вторгнення окупантів окремі місцеві бюджети таки втратили свою фінансову спроможність. В окремих громадах скоротилися надходження ПДФО через зменшення ділової активності підприємств, пов’язане із проблемами з постачанням сировини, зменшенням обсягу замовлень та можливостей збуту, проблемами з логістикою, мобілізацією працівників до лав ЗСУ тощо. 

Для багатьох громад відчутною є втрата акцизу на пальне (через нульову ставку оподаткування, що була введена для підтримки стабільності на ринку палива), поширеною була (і подекуди досі залишається) заборона на продаж алкоголю, що впливає на недоотримання акцизу з роздрібної торгівлі алкоголем. Також не повністю виконані плани неподаткових платежів – через те, що залишалися закритими багато реєстрів, повноцінно не надавалися адміністративні послуги, а відтак до місцевих бюджетів не надходив адміністративний збір.

Інша велика складова дохідної частини – міжбюджетні трансферти – теж суттєво зменшилася. Ще на початку квітня ВРУ внесла зміни до держбюджету для збільшення резервного фонду, зменшивши при цьому різні бюджетні програми. Серед іншого, на 17 млрд грн було зменшено субвенції місцевим бюджетам. Традиційно основною за обсягом тут є освітня субвенція, яка була скорочена на 10%. При цьому, зменшено саме надходження за наступними місяцями, що в результаті призведе до недофінансування видатків на оплату праці педагогів у червні-грудні в середньому на 17% щомісячно. МОН уже надавало роз’яснення, що місцеві ради у зв’язку з цим можуть ухвалювати рішення про скорочення надбавок і доплат учителям. 

Це може призводити до конфліктних ситуацій з освітянами, які до того ж цього року матимуть скорочений період відпустки. Частково покращити ситуацію з фінансуванням освіти зможуть надходження від Світового банку, який щомісяця надаватиме Україні в середньому по $200 млн для оплати праці вчителів та держслужбовців (загалом на це передбачено $1,5 млрд, що становить близько третини річного фонду оплати праці лише вчителів, а кошти спрямовуватимуться також на відшкодування видатків держбюджету, здійснених для забезпечення оплати праці працівників державних органів). 

Незважаючи на непогане виконання (подекуди перевиконання) планів надходжень у березні-квітні, для місцевих бюджетів існують значні ризики. Зокрема, серед вищезгаданих причин перевиконання є такі, що в подальшому негативно вплинуть на доходи. Зокрема, завчасна сплата податків означає недонадходження у наступні місяці. Крім того, збільшення виробничих видатків через інфляцію, девальвацію гривні та дефіцит пального може спонукати ФОПів таки скористатись можливістю не платити податки. На додаткові трансферти з державного бюджету також навряд чи варто розраховувати. Вже в середині травня через проблеми з ліквідністю єдиного казначейського рахунку почалися затримки у фінансуванні навіть захищених статей видатків, що є першим “дзвіночком” майбутніх труднощів. Щоб пом’якшити їхній вплив, місцеві органи влади можуть активізувати пошук додаткових джерел доходів – наприклад, грантів міжнародних організацій чи іноземних урядів на виконання певних проектів.

Що у підсумку?

Роль децентралізованого місцевого самоврядування у відсічі повномасштабній агресії неоціненна, і її неодноразово відзначали також західні партнери України. Тому підтримка спроможності громад (у першу чергу фінансової, але також адміністративної та інституційної) має бути серед пріоритетів державної політики. Місцеві ради залишаються найближчими до отримувачів адміністративних послуг та бюджетних виплат. Вони займаються як звичними для себе функціями, так і новими невластивими їм раніше повноваженнями військового характеру, такими як фінансова підтримка формування територіальної оборони, покриття видатків з харчування і розміщення переселенців тощо. 

Не можна допустити ситуації, щоб спроможність місцевого самоврядування відкотилась назад. Потрібно підтримувати надбання однієї з найуспішніших за останній час реформ – відповідальне місцеве управління. Тому серед подальших законодавчих змін і при формуванні нових державних політик важливо не забувати про підтримку місцевих рад та їхніх бюджетів, які й надалі залишатимуться на “передовій” у представництві української влади у найважчі за останні роки часи для держави.