Між секвестром і балансом. Як виконується бюджет-2019

«У держави є кошти на виплату соціальних видатків та повернення пікових боргових виплат восени» – кажуть у Мінфіні. «На бюджет може чекати секвестр, а значні потреби в погашенні й обслуговуванні боргу обмежуватимуть можливості уряду у фінансуванні дефіциту бюджету» – стверджують в Нацбанку. Ці два досить контрастних за своєю суттю меседжі звучать з боку профільного міністерства та регулятора одночасно. 

Насправді обидва з них по-своєму правдиві. Ситуація з бюджетом непроста. Макрореалії з кожним місяцем все більше не відповідають прогнозу. 

Рік почався вповільненням темпів розвитку економіки, що позначилося на бюджеті. У другому кварталі ситуація змінилась на протилежну – ВВП зріс до рекордних 4,6% в порівнянні до аналогічним періодом минулого року. Сталося це завдяки сезонному «стрибку» в сільському господарстві, зростанню роздрібного товарообороту у січні-червні на 10,3% та прибутку банківського сектору.

«Цифра у 4,6% значно перевищувала всі очікування. НБУ прогнозував 3%. Таке прискорення досить нетипове і для того, щоб сказати, як воно вплине на бюджетні надходження, потрібно розуміти, чи продовжиться воно в другому півріччі. Прибуток банків, хороший врожай та зростання роздрібного товарообороту вплинули на ВВП, але якщо говорити про кінець року, то поки цифра 4,6% виглядає досить великою», – сказав у коментарі VoxUkraine заступник голови правління НБУ Дмитро Сологуб. 

З’являються нові й посилюються старі фактори негативного впливу на доходи. Це збільшує фіскальні ризики і призводить до затримки з виконанням окремих статей видатків. Тим не менш, поки ситуацію вдавалося втримувати під контролем: найбільш чутливі для населення соціальні видатки проводилися вчасно. Графік боргових платежів не зірвано.

VoxUkraine з’ясував, який насправді стан бюджетних справ і чи чекає на нього в майбутньому секвестр.

Доходи

План за доходами загального фонду держбюджету виконано на 94%. (Табл. 1)

Перевиконання на рівні 5% зберігається за доходами від податку на доходи фізичних осіб та на прибуток. У випадку з цими податками далося взнаки зростання мінімальної зарплати та покращення фінансового самопочуття бізнесу. 

ПДВ. Доходи бюджету від ПДВ як з імпорту, так і з вироблених в Україні товарів, просідають. Виконання плану – на 88% та 78% відповідно. 

Причиною недобору ПДВ з вироблених в Україні товарів Мінфін називає збільшення відшкодування цього податку експортерам. На доходи від ПДВ з імпорту вплинула низка факторів: зміцнення гривні, нижчі темпи зростання імпорту, продовження дії податкових пільг на імпорт сонячних батарей, вітрогенераторів, електрокарів. Негативного ефекту додало і запровадження з 1 червня 2019 року Росією дозволів на експорт російського вугілля, а також бензинів, дизельного палива, скраплених газів російського виробництва, нафти. За даними ДФС митна вартість цих товарів, імпортованих з РФ, у червні скоротилась на 15% р/р.

Акцизи. З 1 липня цього року акцизи на сигарети та тютюнову продукцію підвищились. Це частково вирівняло акцизні надходження, але не врятувало ситуацію в цілому. Акцизні доходи на рівні 76% від запланованого пояснюються цілим букетом проблем, пов’язаних із тютюновим ринком. Заздалегідь сформовані запаси на складах, контрафакт та контрабанда продовжують створювати «діру» в бюджеті. За даними дослідження компанії Kantar Ukraine, у 2019 році бюджет України втратить 4,64 млрд. грн податків через нелегальну торгівлю тютюновими виробами. Це 0,5% від загальних запланованих податкових надходжень на рік та 3,5% від акцизних надходжень.

Рента. Ситуація зі збором ренти погіршилась. Якщо у першому кварталі недобір склав 0,8 млрд грн, левова частка якого припадала на переплату «Укргазвидобування» в минулому році, то за шість місяців розмір невиконання зріс в три з половиною рази – до 2,1 млрд грн. За офіційними даними основні причини такої динаміки – скорочення імпорту газу та зниження його ціни для споживачів – виробників теплової енергії до 5964,3 грн/ тис куб м (при плані 6869 грн). Тим не менш, у відносному порівнянні ситуація з рентою набагато краща, ніж з акцизами чи ПДВ.

Просідання бюджету за доходами було б більшим, якби не Нацбанк. Певною мірою він «витягнув» ситуацію з доходами, перерахувавши до державного бюджету прибуток за 2018 рік у сумі 64,9 млрд грн. Це на 17,3 млрд більше, ніж планувалося спочатку.

Такого результату вдалося досягти завдяки кращому фінансовому самопочуттю банків за підсумками 2018 року. 

Надходжень від чистого прибутку держпідприємств зібрано 23,3 млрд грн або лише 64% від плану. За даними Мінфіну, у червні та липні НАК Нафтогаз виконав всі свої зобов’язання перед бюджетом і перерахував до бюджету 12,3 млрд грн. Водночас «Центренерго» та «Турбоатом» перерахували до державної скарбниці відповідно 195 млн грн та 265 млн грн. Вони так і не сплатили другу половину запланованої суми дивідендів. «Укрнафта» не перерахувала свою частку дивідендів узагалі.

Видатки

Рівень виконання загального фонду бюджету за видатками – 91%. (Табл. 2)

Соціальні видатки. Перше півріччя 2019 року стало піковим для Мінфіну в частині пенсійних виплат. На нього припали старт індексації пенсій, підвищені пенсійні виплати військовослужбовцям, виплата разових пенсійних доплат для окремих категорій пенсіонерів у березні та квітні. Усі ці підвищення охопили період президентських виборів. Не всі кошти були заплановані в бюджеті. 

За даними Міністерства фінансів, у 2019 році видатки на індексацію пенсій з 1 березня 2019 року були заплановані в обсязі 20 млрд. грн, видатки на перерахунок пенсій військовослужбовцям – 5,5 млрд. грн.

Через доплати та точкові підвищення додаткова потреба Пенсійного фонду у ресурсі склала майже 30 млрд грн. В результаті довелося вносити зміни до бюджету ПФ, а також збільшувати пенсійні видатки держбюджету. 

Вибірка видатків на субсидії висока – у першому півріччі витрачено понад 90% запланованого. Видатки у менших від запланованих обсягах пояснюються скороченням кількості субсидіантів у першій половині опалювального періоду 2018/2019.

Видатки на оборону і безпеку традиційно виконуються добре (Табл. 3). Видатки на міністерства оборони та внутрішніх справ – на рівні 91%, Служби безпеки України – 95%, Генеральної прокуратури – 92%. 

Освіта та охорона здоров’я. Освітня та медична субвенції, програма «Нова українська школа» профінансовані на 99-100%. Ці видатки політично та соціально важливі – саме через них фінансуються освітня та медична реформи. 

Втім, і в цих напрямках є видатки, які з початку року не проводяться.

Не запрацював Фонд президента з підтримки освітніх та наукових програм для молоді. Сам фонд з’явився з ініціативи Петра Порошенка в листопаді 2018 року в процесі підготовки проекту бюджету-2019 до розгляду в другому читанні. Тоді в експертному середовищі та власне і в самих депутатів поява нового фонду розміром 1 млрд грн викликала чимало запитань – невідомо, як і кому мали розподілятися ці кошти. З того часу конкретики з цього приводу не додалося.

Видатки на економічну діяльність фінансувались по-різному. Якщо в першому кварталі видатки на дороги були на рівні 8% річного плану, то в другому вони збільшились до 65%. Це в тому числі пов’язано з циклом виконання ремонтних робіт – взимку та на початку весни вони не проводяться. 

Видатки з підтримки аграрного сектору також відстають від запланованих. Так програма з підтримки тваринництва виконана на 64%, програма здешевлення кредитів в АПК – на 74%. Ці цифри не можна трактувати як однозначне недофінансування, оскільки вибірка за цими програмами протягом року нерівномірна і залежить від поведінки та потреб підприємців. 

Гірше склалося з державною підтримку в енергетиці. Фінансування програми з ліквідації шахт залишається на невисокому рівні – 44%. Шахті «Нововолинська» пощастило більше – на підтримку її роботи Мінфін провів із загального фонду вже 83% запланованих коштів.

Трансферти місцевим органам влади та видатки на регіональний розвиток. На фінансування соціальних субвенцій – медичної, освітньої, виплату різноманітних соціальних пільг – держава знаходить ресурс. Вони фінансуються на рівні 90% і вищому. А от з видатками розвитку серйозні затримки. 

Регіональний розвиток має два основні джерела фінансування – державний фонд регіонального розвитку та субвенцію на соціально-економічний розвиток територій.

Фінансування фонду регіонального розвитку з початку року рекордно низьке – виділено лише 226 млн грн, що складає 8,7% від плану. 

З аналізу даних казначейства випливає, що у першому півріччі проблем із виплатою субвенції на соціально-економічний розвиток територій та з фінансуванням проектів у рамках ДФРР не було. У січні та червні уряд розподіляв та уточнював розподіл субвенції. Кошти виділялись. 

Проблеми почалися в липні. 

10 липня уряд затвердив розподіл частини субвенції на 2,5 млрд грн. «З цієї суми 1,4 млрд припадає на малі міста. Вони мають “підтягнути” на ці кошти свою освітню та комунальну інфраструктуру для того, щоб підготуватися до наступного етапу адміністративно-територіальної реформи. Вже місяць як кошти не надходять своїм законним реципієнтам», – каже керівник Асоціації міст України Олександр Слобожан. 

З’ясувалося, що причина затримки з фінансуванням видатків розвитку полягає в офіційному проханні керівника Офісу президента Андрія Богдана до Кабміну призупинити виділення цього ресурсу до моменту формування нового уряду. Відповідний лист надійшов до Кабміну 23 липня. В Офісі президента пояснили, що їхнє прохання пов’язано з наявними корупційними ризиками при розподілі видатків на регіональний розвиток. 

«Під час зміни влади спостерігалося чимало випадків, коли особи, причетні до державного управління за попередньої влади, докладали зусиль для створення проектів з неефективним використанням бюджетних коштів, де існують ризики освоєння ресурсів окремими особами чи інші корупційні ризики», — заявили в ОП. Також в офісі додали, що представники старої влади, закінчуючи свою каденцію і розуміючи, що домовленостей щодо корупційних схем із новою владою досягти не можна, намагаються створити всі умови для освоєння бюджетного фінансування. «Мета президента – запобігти цій ситуації», – йдеться в поясненні.

Мери ж це пояснюють політичними мотивами нової команди напередодні виборів до місцевих рад. 

Кабмін публічно взяв курс на те, щоб забезпечити фінансування видатків розвитку, але поки ситуація продовжує залишатися скандальною та невирішеною.

На паузі також субвенція Києву на ремонт мосту Патона, субвенції місцевим бюджетам на ремонт та будівництво житла дітям-сиротам, інвалідам, на здійснення природоохоронних заходів та деякі інші види видатків.

Від чого залежатиме виконання бюджету

Уточнення макропрогнозу. Виконання бюджету залежить від відповідності його показників економічній реальності. Відхилення макрореалій від прогнозу – одна з підстав для коригування кошторису. Початок року позначився вповільненням темпів розвитку економіки, а середина – значним зміцненням курсу гривні. Це негативно позначається на держбюджеті, оскільки скорочуються доходи від податків з імпорту. 

Ще одна причина уточнити прогноз – підготовка бюджету-2020.

«Бюджет має базуватися на максимально можливому точному прогнозі. І ми точно повинні упередити ситуацію 2018 та особливо 2019 року, коли курс (як середньорічний, так і на кінець року), який було надано нам в прогнозі, був стабільно вищим від фактичного (те що в статистиці називається forecast bias) і як результат впливає на стабільне невиконання доходів за тими категоріями, що залежать від курсу. Тому чекаємо на оперативне уточнення чи підтвердження поточного прогнозу», – написала на своїй сторінці у Фейсбуці міністр фінансів Оксана Маркарова.

Позитивної динаміки надходжень від ЄСВ. До кінця року необхідність виплачувати підвищені пенсійні видатки знизиться – пенсії зростуть лише з грудня цього року у зв’язку з підвищенням прожиткового мінімуму. 

Потенційну нестачу коштів може згладити те, що власні доходи ПФ поки перевищують прогнозні. За офіційними даними, протягом січня-липня цього року до Пенсійного фонду України надійшло 136,6 млрд грн власних коштів, що на 8,9 млрд грн більше, ніж заплановано за вказаний період. В Мінфіні прогнозують, що якщо до кінця 2019 року власні доходи ПФ від ЄСВ перевищуватимуть планові, то потреби у додатковому ресурсі не буде. 

Раніше додаткове навантаження на видатки бюджету створювала авансова виплата січневих пенсій у грудні, але у 2018 році уряд відмовився від цієї практики – січневі пенсії виплачувались у січні. У поточному році виплати пенсій «авансом» теж не планується.

Своєчасних запозичень. Нестачу коштів від приватизації для покриття дефіциту Мінфін компенсує запозиченнями. За останніми даними міністерства, фактичні державні запозичення станом на 15 серпня 2019 року склали близько 316,0 млрд грн (77,7% виконання уточненого річного плану). 

До кінця року залишилось позичити відповідно до розпису державного бюджету 90,9 млрд грн, з яких 53,1 млрд грн на внутрішньому ринку, 37,8 млрд грн (близько $1,4 млрд) – на зовнішньому. Витрати на обслуговування та погашення держборгу до кінця року прогнозуються в більшому обсязі – близько 62,4 млрд грн та 3,4 млрд доларів. Зміцнення гривні знижує фактичні витрати на обслуговування та погашення зовнішнього боргу.  

«Окрім того, залишки коштів на ЄКР та валютних рахунках уряду дозволяють забезпечити здійснення платежів з погашення та обслуговування державного боргу на найближчі 2-3 місяці навіть без здійснення державних запозичень», – стверджують у Мінфіні.

Вирішенням ситуації, яка склалася з видатками на регіональний розвиток. З року в рік видатки містам недофінансовувались. Для уряду вони були однією з перших статей економії бюджетних коштів, однак по факту зі змінним успіхом фінансування йшло. Так, на кінець літа 2018 року проведення видатків за проектами ДФРР становило 17%, на кінець року – понад 60%. Цього року ситуація незвичайна – причина, з якої вони затримуються, полягає в позиції президента. Якщо «попередження корупційних ризиків» закінчиться перевіркою поточних та перезатвердженням нових списків проектів розвитку, то цього року міста ці кошти можуть не отримати взагалі. А без внесення відповідних змін до бюджету це негативно позначиться на його виконанні.