Между секвестром и балансом. Как выполняется бюджет-2020

«У государства есть средства на выплату социальных издержек и возвращение пиковых долговых выплат осенью» — говорят в Минфине. «Бюджет может ожидать секвестр, а значительная потребность в погашении и обслуживании долга будет ограничивать возможности правительства в финансировании дефицита бюджета», — утверждают в Нацбанке. Эти два достаточно контрастных по своей сути месседжа звучат со стороны профильного министерства и регулятора одновременно. 

На самом деле оба из них по-своему правдивы. 

Ситуация с бюджетом непростая. Макрореалии с каждым месяцем все более не соответствуют прогнозу.

Год начался с замедления темпов развития экономики, что отразилось на бюджете. Во втором квартале ситуация изменилась на обратную — ВВП вырос до рекордных 4,6% по сравнению с аналогичным периодом в прошлом году. Произошло это благодаря сезонному «прыжку» в сельском хозяйстве, росту розничного товарооборота в январе-июне на 10,3% и прибыли банковского сектора.

«Цифра в 4,6% значительно превышала все ожидания. НБУ прогнозировал 3%. Такое ускорение достаточно нетипичное, и для того, чтобы сказать, как оно повлияет на бюджетные поступления, нужно понимать, продолжится ли оно во втором полугодии. Прибыль банков, хороший урожай и рост розничного товарооборота повлияли на ВВП, но если говорить о конце года, то пока цифра 4,6% выглядит довольно большой», — сказал в комментарии VoxUkraine заместитель главы правления НБУ Дмитрий Сологуб. 

Появляются новые и усиливаются старые факторы негативного влияния на доходы. Это увеличивает фискальные риски и ведет к задержке с выполнением отдельных статей расходов. Тем не менее, пока ситуацию удавалось удерживать под контролем: наиболее чувствительные для населения социальные выплаты проводились вовремя. График долговых платежей не сорван.

VoxUkraine выяснил, каково на самом деле состояние бюджетных дел и ждет ли его в будущем секвестр.

Доходы

Доходы	План	Факт	Разница
Налог и сбор на доходы физических лиц	48.8	51.2	105%
Налог на прибыль предприятий	50.2	52.8	105%
Рента	27.3	25.2	92%
Акциз с произведенных в Украине товаров	35.7	27	76%
Акциз с импорта	3.6	4.6	128%
Налог на добавленную стоимость с произведенных в Украине товаров (работ, услуг) с учетом бюджетного возмещения	44.8	35	78%
Налог на добавленную стоимость с ввезенных на таможенную территорию Украины товаров	155.6	136.3	88%
Пошлины	11.4	10.7	94%
Часть чистой прибыли от госпредприятий	36.3	23.3	64%
Перечисленные НБУ средства	47.6	64.9	136%
Административные сборы и платежи	2.2	2.9	132%

Перевыполнение на уровне 5% сохраняется по доходам от налога на доходы физических лиц и на прибыль. В случае с этими налогами сказался рост минимальной зарплаты и улучшение финансового самочувствия бизнеса. 

НДС. Доходы бюджета от НДС как с импорта, так и с произведенных в Украине товаров проседают. Выполнение плана — на 88% и 78% соответственно.

Причиной недобора НДС с произведенных в Украине товаров Минфин называет увеличение возмещения этого налога экспортерам. На доходы от НДС с импорта повлиял ряд факторов: укрепление гривны, более низкие темпы роста импорта, продление действия налоговых льгот на импорт солнечных батарей, ветрогенераторов, электрокаров. Отрицательного эффекта добавило и введение с 1 июня 2019 года Россией разрешений на экспорт российского угля, а также бензинов, дизельного топлива, сжиженных газов российского производства, нефти. По данным ГФС, таможенная стоимость этих товаров, импортируемых из РФ, в июне сократилась на 15% г/г.

Акцизы. С 1 июля этого года акцизы на сигареты и табачную продукцию повысились. Это частично выровняло акцизные поступления, но не спасло ситуацию в целом. Акцизные доходы на уровне 76% от запланированного объясняются целым букетом проблем, связанных с табачным рынком. Заранее сформированные запасы на складах, контрафакт и контрабанда продолжают создавать «дыру» в бюджете. По данным исследования компании Kantar Ukraine, в 2019 году бюджет Украины потеряет 4,64 млрд грн налогов из-за нелегальной торговли табачными изделиями. Это 0,5% от общих запланированных налоговых поступлений в год и 3,5% от акцизных поступлений.

Рента. Ситуация со сбором ренты ухудшилась. Если в первом квартале недобор составил 0,8 млрд грн, львиная доля которого приходилась на переплату «Укргаздобыча» в прошлом году, то за шесть месяцев размер невыполнения вырос в три с половиной раза — до 2,1 млрд грн. По официальным данным основные причины такой динамики — сокращение импорта газа и снижение его цены для потребителей — производителей тепловой энергии до 5964,3 грн/тыс. куб. м (при плане 6869 грн). Тем не менее, в относительном сравнении ситуация с рентой намного лучше, чем с акцизами или НДС.

Проседание бюджета по доходам было бы большим, если бы не Нацбанк. В определенной степени он «вытянул» ситуацию с доходами, перечислив в государственный бюджет налог за 2018 год в сумме 64,9 млрд грн. Это на 17,3 млрд больше, чем планировалось изначально.

Такого результата удалось достичь благодаря лучшему финансовому самочувствию банков по итогам 2018 года.

Поступлений от чистой прибыли госпредприятий собрано 23,3 млрд грн или всего лишь 64% от плана. По данным Минфина, в июне и июле НАК Нафтогаз выполнил все свои обязательства перед бюджетом и перечислил в бюджет 12,3 млрд грн. В то же время «Центрэнерго» и «Турбоатом» перечислили в государственную казну соответственно 195 млн грн и 265 млн грн. Они так и не заплатили вторую половину запланированной суммы дивидендов. «Укрнафта» не перечислила свою долю дивидендов вовсе.

Расходы

Уровень выполнения общего фонда бюджета по расходам — 91%. (Табл. 2)

Расходы	План	Факт	Разница
Генпрокуратура	3.5	3.3	94%
Министерство внутренних дел	36.3	33.1	91%
Министерство энергетики и угольной промышленности	2.9	2.3	79%
Министерство экономического развития и торговли	1.6	1.2	75%
Министерство иностранных дел	2.5	1.8	72%
Министерство по делам ветеранов	0.09	0.03	33%
Министерство по вопросам временно оккупированных территорий и ВПО	0.08	0.02	25%
Министерство культуры	3.3	2.3	70%
Министерство обороны	45.5	41.6	91%
Министерство образования и науки	59.8	57.3	96%
Министерство здравоохранения	45.8	41.7	91%
Министерство экологии и природных ресурсов	3	2.1	70%
Министерство социальной политики	128.1	123.8	97%
Пенсионный фонд	83.2	83.2	100%
Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства	4	1.3	33%
Министерство аграрной политики и продовольства	4.2	3.3	79%
Министерство инфраструктуры	0.22	0.16	73%
Министерство молодежи и спорта	1.5	1.1	73%
Министерство финансов	120.3	109.2	91%
Министерство юстиции	5.6	5.1	91%
Министерство информационной политики	0.27	0.16	59%
Служба безопасности Украины	4.7	4.5	96%

Источник: Государственная казначейская служба

Социальные расходы. Первое полугодие 2019 года стало пиковым для Минфина в части пенсионных выплат. На него выпал старт индексации пенсий, повышенные пенсионные выплаты военнослужащим, выплата разовых пенсионных доплат для отдельных категорий пенсионеров в марте и апреле. Все эти повышения охватили период президентских выборов. Не все средства были запланированы в бюджете. 

По данным Министерства финансов, в 2019 году расходы на индексацию пенсий с 1 марта 2019 года были запланированы в объеме 20 млрд грн, расходы на перерасчет пенсий военнослужащим — 5,5 млрд грн.

Из-за доплат и точечных повышений дополнительная потребность Пенсионного фонда в ресурсе составила почти 30 млрд грн. В результате пришлось вносить изменения в бюджет ПФ, а также увеличивать пенсионные расходы госбюджета. 

Выборка расходов на субсидии высокая — в первом полугодии израсходовано более 90% запланированного. Расходы в меньших от запланированных объемах объясняются сокращением количества субсидиантив в первой половине отопительного периода 2018/2019.

Расходы на оборону и безопасность традиционно выполняются хорошо (Табл. 3). Расходы на министерства обороны и внутренних дел — на уровне 91%, Службы безопасности Украины — 95%, Генеральной прокуратуры — 92%.

Тип расходов	План, млрд грн	Факт, млрд грн	% выполнения
Общегосударственные функции	91.6	79.5	87%
Оборона	45.7	42.4	93%
Общественный порядок, безопасность и судопроизводство	57.6	52.7	91%
Економічна діяльність	14.3	8.9	62%
Охрана окружающей природной среды	2.4	1.5	63%
Здравоохранение	19	14.4	76%
Духовное и физическое развитие	5.1	3.6	71%
Образование	19.5	16.8	86%
Социальная защита и социальное обеспечение	105.9	193.3	183%

Источник: Государственная казначейская служба

Образование и здравоохранение. Образовательная и медицинская субвенции, программа «Новая украинская школа» профинансированы на 99-100%. Эти расходы политически и социально важны — именно ими финансируются образовательная и медицинская реформы. 

Впрочем, и в этих направлениях есть расходы, которые с начала года не проводятся.

Не заработал Фонд президента по поддержке образовательных и научных программ для молодежи. Сам фонд появился по инициативе Петра Порошенко в ноябре 2018 года в процессе подготовки проекта бюджета-2019 к рассмотрению во втором чтении. Тогда в экспертной среде и собственно и у самих депутатов появление нового фонда размером 1 млрд грн вызвало немало вопросов — неизвестно, как и кому должны были распределяться эти средства. С тех пор конкретики по этому поводу не прибавилось. 

Расходы на экономическую деятельность финансировались по-разному. Если в первом квартале расходы на дороги были на уровне 8% годового плана, то во втором они увеличились до 65%. Это в том числе связано с циклом выполнения ремонтных работ — зимой и в начале весны они не проводятся. 

Расходы по поддержанию аграрного сектора также отстают от запланированных. Так программа по поддержке животноводства выполнена на 64%, программа удешевления кредитов в АПК — на 74%. Эти цифры нельзя трактовать как однозначное недофинансирование, поскольку выборка по этим программам в течение года неравномерна и зависит от поведения и потребностей предпринимателей.

Хуже сложилось с государственной поддержкой в энергетике. Финансирование программы по ликвидации шахт остается на невысоком уровне — 44%. Шахте «Нововолынская» повезло больше — на поддержание ее работы Минфин перевел из общего фонда уже 83% запланированных средств. 

Трансферты местным органам власти и расходы на региональное развитие. На финансирование социальных субвенций — медицинской, образовательной, выплату различных социальных льгот — государство находит ресурс. Они финансируются на уровне 90% и выше. А вот с расходами развития серьезные задержки.

Региональное развитие имеет два основных источника финансирования — государственный фонд регионального развития и субвенцию на социально-экономическое развитие территорий.

Финансирование фонда регионального развития с начала года рекордно низкое — выделено всего 226 млн грн, что составляет 8,7% от плана. 

Из анализа данных казначейства следует, что в первом полугодии проблем с выплатой субвенции на социально-экономическое развитие территорий и с финансированием проектов в рамках ГФРР не было. В январе и июне правительство распределяло и уточняло распределение субвенции. Средства выделялись.

Проблемы начались в июле. 

10 июля правительство утвердило распределение части субвенции на 2,5 млрд грн. «Из этой суммы 1,4 млрд приходится на малые города. Они должны “подтянуть” на эти средства свою образовательную и коммунальную инфраструктуру для того, чтобы подготовиться к следующему этапу административно-территориальной реформы. Уже месяц как средства не поступают своим законным реципиентам», — говорит руководитель Ассоциации городов Украины Александр Слобожан. 

Выяснилось, что причина задержки с финансированием расходов развития заключается в официальном прошении руководителя Офиса президента Андрея Богдана к Кабмину приостановить выделение этого ресурса до момента формирования нового правительства. Соответствующее письмо поступило в Кабмин 23 июля. В Офисе президента объяснили, что их просьба связана с имеющимися коррупционными рисками при распределении расходов на региональное развитие. 

«Во время смены власти наблюдалось немало случаев, когда лица, причастные к государственному управлению при предыдущей власти, прилагали усилия для создания проектов с неэффективным использованием бюджетных средств, где существуют риски освоения ресурсов отдельными лицами или другие коррупционные риски», — заявили в ОП. Также в офисе добавили, что представители старой власти, заканчивая свою каденцию и понимая, что договоренностей о коррупционных схемах с новой властью достичь нельзя, пытаются создать все условия для освоения бюджетного финансирования. «Цель президента — предотвратить эту ситуацию», — говорится в объяснении.

Мэры же это объясняют политическими мотивами новой команды накануне выборов в местные советы.

Кабмин публично взял курс на то, чтобы обеспечить финансирование расходов развития, но пока ситуация продолжает оставаться скандальной и нерешенной.

На паузе также субвенция Киеву на ремонт моста Патона, субвенции местным бюджетам на ремонт и строительство жилья детям-сиротам, инвалидам, на осуществление природоохранных мероприятий и некоторые другие виды расходов.

От чего будет зависеть выполнение бюджета

Уточнение макропрогноза. Выполнение бюджета зависит от соответствия его показателей экономической реальности. Отклонение макрореалий от прогноза — одно из оснований для корректировки сметы. Начало года было отмечено замедлением темпов развития экономики, а середина — значительным укреплением курса гривны. Это негативно сказывается на госбюджете, поскольку сокращаются доходы от налогов с импорта.

Еще одна причина уточнить прогноз — подготовка бюджета-2020. 

«Бюджет должен основываться на максимально возможно точном прогнозе. И мы точно должны предотвратить ситуацию 2018 и особенно 2019 года, когда курс (как среднегодовой, так и на конец года), который был предоставлен нам в прогнозе, был стабильно выше фактического (то что в статистике называется forecast bias) и в результате влияет на стабильное невыполнение доходов по тем категориям, которые зависят от курса. Поэтому ждем оперативное уточнение или подтверждение текущего прогноза», — написала на своей странице в Фейсбуке министр финансов Оксана Маркарова. 

Положительная динамика поступлений от ЕСВ. К концу года необходимость выплачивать повышенные пенсионные выплаты снизится — пенсии вырастут лишь с декабря этого года в связи с повышением прожиточного минимума. 

Потенциальную нехватку средств может сгладить то, что собственные доходы ПФ пока превышают прогнозные. По официальным данным, в январе-июле этого года в Пенсионный фонд Украины поступило 136,6 млрд грн собственных средств, что на 8,9 млрд грн больше, чем запланировано за указанный период. В Минфине прогнозируют, что если до конца 2019 года собственные доходы ПФ от ЕСВ будут превышать плановые, то потребности в дополнительном ресурсе не будет. 

Ранее дополнительную нагрузку на расходы бюджета создавала авансовая выплата январских пенсий в декабре, но в 2018 году правительство отказалось от этой практики — январские пенсии выплачивались в январе. В текущем году выплаты пенсий «авансом» тоже не планируется. 

Своевременные займы. Недостаток средств от приватизации для покрытия дефицита Минфин компенсирует займами. По последним данным министерства, фактические государственные займы по состоянию на 15 августа 2019 года составили около 316,0 млрд грн (77,7% выполнения уточненного годового плана).

До конца года осталось одолжить согласно расписанию государственного бюджета 90,9 млрд грн, из которых 53,1 млрд грн на внутреннем рынке, 37,8 млрд грн (около $1,4 млрд) — на внешнем. Расходы на обслуживание и погашение госдолга до конца года прогнозируются в большем объеме — около 62,4 млрд грн и 3,4 млрд долларов. Укрепление гривны снижает фактические расходы на обслуживание и погашение внешнего долга.

«Кроме того, остатки средств на ЕКС и валютных счетах правительства позволяют обеспечить осуществление платежей по погашению и обслуживанию государственного долга на ближайшие 2-3 месяца даже без осуществления государственных займов», — утверждают в Минфине.

Решение сложившейся ситуации с расходами на региональное развитие. Из года в год выплаты городам недофинансировались. Для правительства они были одной из первых статей экономии бюджетных средств, однако по факту с переменным успехом финансирование шло. Так, на конец лета 2018 года проведение выплат по проектам ГФРР составило 17%, на конец года — более 60%. В этом году ситуация необычная — причина, по которой они задерживаются, заключается в позиции президента. Если «предупреждение коррупционных рисков» закончится проверкой текущих и переутверждением новых списков проектов развития, то в этом году города эти средства могут не получить вовсе. А без внесения соответствующих изменений в бюджет это негативно скажется на его выполнении.