Назустріч програмі зеленої модернізації України

Для ефективного вирішення цих питань ми пропонуємо добре скоординований набір програмних заходів за трьома напрямками – більш ефективне регулювання енергетичного ринку, оподаткування викидів двоокису вуглецю та створення фонду зеленої модернізації. Цей фонд міг би спрямовувати частину доходів від вуглецевого податку на підтримку зеленої модернізації енергетичного та промислового секторів України, тоді як решту можна було б використовувати для соціального захисту колишніх шахтарів, незаможного населення та інших вразливих груп.

У місті Покровськ, що знаходиться на контрольованій урядом частині Донецької області, вже більше року тривають протести шахтарів та перекриваються дороги через постійні затримки зарплат. Попри значні державні субсидії, багато українських вугільних шахт працюють на межі комерційної життєздатності. У Покровську знаходиться одна з найбільших вугільних шахт України. Вона постачає коксівне вугілля для частини підприємств металургійної галузі України, зосереджених на сході та південному сході країни. Покровськ, як і загалом Донецька та Луганська області, є певною мірою втіленням вразливості української економіки.

Колись процвітаючі вугільна та металургійна галузі, що залишилися з радянських часів, зазнали серйозного удару – через розпад Радянського Союзу та перехідний період, що характеризувався поганим управлінням, корупцією, хронічним недоінвестуванням, а нещодавно ще й від катастрофічної війни на Донбасі. Тоді як більшість галузей української економіки більш-менш успішно диверсифіковані, деякі регіони, як-от Донецька та Луганська області, все ще значною мірою залежать від вугільного сектора, подібно до Рурської області Німеччини в другій половині 20-го століття. Враховуючи зниження прибутковості українських вугільних шахт, нестійкі субсидії та кліматичні амбіції України, поступова відмова від видобутку вугілля є для України неминучим кроком на шляху до декарбонізації.

Нещодавно Україна взяла на себе зобов’язання з досягнення вуглецевої нейтральності до 2060 року та проголосила підтримку Європейського зеленого курсу, який має на меті звести баланс викидів до нуля до 2050 року. До 2030 року, переглянутий Національно-визначений внесок (NDC2) встановлює мету зі зменшення викидів парникових газів у всіх галузях економіки принаймні до 35% рівня 1990 року. Тоді як загальні цілі щодо зменшення викидів загалом відповідають Паризькій угоді, поточна політика залишається нескоординованою за секторами та недостатньою за обсягом і масштабами. Не в останню чергу через відсутність скоординованої політики країні важко мобілізувати достатній інвестиційний капітал для фінансування низьковуглецевої інфраструктури. Доступ до капіталу для приватних компаній залишається складним, капітальні витрати високі, а можливості зовнішнього фінансування обмежені.

Здається, наразі Україна застрягла посередині між своїм вуглецемістким минулим і низьковуглецевим майбутнім. Ця сіра зона є небезпечним політичним простором, оскільки створює невизначеність для інвесторів, підприємств та осіб відповідальних за розробку політики. Якщо секторальна політика залишатиметься нескоординованою, половинчасті реформи можуть призвести до великих витрат без значного зменшення викидів. Бездіяльність також не є альтернативою, особливо у світлі занепадаючої інфраструктури країни та таких ризиків як механізм коригування вуглецю на кордоні (CBAM) та директиви про великі спалювальні установки та промислові викиди (LCPD & IED), що маячать на горизонті. Отже, висловлюючись метафорично, атака є найкращою формою захисту – амбітна дія на захист клімату сьогодні краща за реагування на невідкладні інфраструктурні потреби та посилення зовнішнього тиску завтра. Ба більше, відповідальні за прийняття рішень особи мають усвідомити, що „застрягнути посередині” насправді може бути дорожче, аніж рухатись уперед – енергетичний перехід в Україні, швидше за все, буде не лише ефективнішим, а й дешевшим, якщо реформи будуть амбітними та активно проводитимуться на початковому етапі.  

Хоча це може виглядати нелогічно на перший погляд, однак є важливі причини, які роблять сміливі дії кращими за вагання. Тверда налаштованість іти амбітним та чітким шляхом декарбонізації, у тому числі всебічна та скоординована політика, що забезпечує її досягнення, надсилає потужний сигнал інвесторам: інвестиції в низьковуглецеві технології будуть безпечними та прибутковими. Це дозволяє уникнути марнотратних інвестицій у «знецінені активи» на кшталт додаткових теплових електростанцій, зменшує політичну незахищеність а, отже, й надбавки за ризик для капітальних витрат, та мобілізує зовнішнє фінансування з боку двосторонніх і багатосторонніх інституцій, а також іноземних інвесторів. Також регулювання відповідно до європейських стандартів дозволяє уникнути витрат обумовлених CBAM ЄС, та санкцій за перевищення лімітів викидів LCPD & IED. А ще реформа системи регулювання може ліквідувати зобов’язання щодо марнотратних субсидій на ринку електроенергії, субсидій на видобуток вугілля та інших непрямих субсидій на викопне паливо, наприклад, на вантажні перевезення коксівного вугілля. І останнє, але не менш важливе: більше проникнення відновлюваної електроенергії (в поєднанні з належним зберіганням, керованою піковою генерацією, та/або керуванням попитом на електроенергію) та всебічна реформа ринку електроенергії можуть зменшити ринковий вплив домінуючих виробників теплової енергії, тим самим знизивши ціну електроенергії для споживачів.

Загалом, Україні потрібно зосередитися на трьох заходах політики: вдосконаленні регулювання, збільшенні ціни на викиди CO2 та зниженні капітальних витрат на інвестиції у стійкий розвиток за допомогою добре керованого фонду зеленої модернізації. Важливо, що така політика може досягти своїх цілей лише за умови реалізації усіх компонентів. Підвищення ціни на викиди CO2 до європейського рівня зашкодить вуглецемістким галузям, якщо не буде підтримуватися фондом зеленої модернізації, який спрямує частину доходів від вуглецевого податку на підтримку інвестицій в низьковуглецеві технології постраждалих галузей. З іншого боку, фонд зеленої модернізації стимулював би лише незначну декарбонізацію, якби йому не сприяв вищий податок на викиди CO2 та вдосконалене регуляторне середовище, – наприклад, тарифи, які забезпечують покриття витрат на ринку електроенергії, що робить інвестиції в низьковуглецеві технології вигідними для окремого інвестора. Тоді як регуляторні зміни покращать функціонування наявних ринків, вони не принесуть фундаментальних змін без вищого податку на викиди CO2 та фонду зеленої модернізації, що стимулюватиме глибоку декарбонізацію. 

Як зазначалося вище, амбітна кліматична політика може слугувати тригером зеленої модернізації України. Значна частина енергетичного та промислового капіталу країни повністю знецінена, нерідко технологічно застаріла та зношена. Ці активи потрібно швидко модернізувати або замінити. Такі міста як Покровськ та інші райони видобутку вугілля потребують інвестицій для переходу до пост-вугільної економіки. Південний схід України та країна в цілому мають великий потенціал для виробництва електроенергії з відновлюваних джерел – зокрема сонця та вітру. Маючи належне регуляторне середовище, інвестиції в низьковуглецеві технології можуть стати важливим елементом побудови пост-вугільної економіки навіть у тих регіонах, де колись переважали вугільна та важка промисловість. За 120 кілометрів на південь від Покровська, в Нікольському та Мангуському районах Донецької області, китайсько-український консорціум нещодавно оголосив про плани побудови найбільшої в Європі наземної вітроелектростанції з 800 МВт встановленої потужності без державних субсидій.

Тоді як протягом останніх років у секторі відновлюваних джерел енергії спостерігався бум через щедрі пільгові тарифи, це створило інші проблеми на кшталт дедалі більш обтяжливого боргу за зобов’язаннями держави (PSO), що відповідає за фінансування цих зелених тарифів. Плановий перехід до аукціонів – це крок у правильному напрямку для вирішення цих питань. Він має поєднуватися з переходом від жорстких пільгових тарифів до пільгових надбавок (в ідеалі у формі контрактів на різницю цін), доповнених реформами моделі PSO та оптовим ринком електроенергії (як-от скасування цінових обмежень задля заохочення запровадження гнучкої пікової генерації та зберігання)*.

Інвестори дедалі частіше цікавляться потенціалом сектору відновлюваних джерел енергії в Україні, але регуляторні перепони, низька ціна на викиди двоокису вуглецю та відсутність ефективної підтримки інвестицій у низьковуглецеві технології перешкоджають справжній мобілізації ресурсів в масштабах всієї економіки. Зокрема, в інших галузях, як-от промисловість, будівництво та транспорт, інвестиції в низьковуглецеві технології все ще відстають від рівня необхідного для досягнення енергетичних та кліматичних цілей України. Важливо, що ці сектори також є більш працемісткими, ніж сектор відновлюваних джерел енергії. Тому добре розроблені нормативні та фіскальні стимули можуть мати важливий вплив на  зайнятість. У поєднанні зі схемами дострокового виходу на пенсію для старших робітників та можливостями перекваліфікації більш молодих робітників, це може забезпечити стійку в соціальному плані відмову від вугілля, коли колишніх шахтарів навчають енергоефективному переобладнанню будівель, електрифікації залізниць тощо.

Наступним кроком для тих, хто приймає рішення в Україні, мала би бути розробка більш детальних пропозицій з поліпшення регулювання, збільшення вуглецевого податку та оптимізації інвестицій у різних секторах. У рамках надання підтримки Міністерству енергетики України в розробці Національного плану з енергетики та клімату України, проектом Low Carbon Ukraine розроблено серію з десяти пропозицій з найважливіших питань. Програмні документи надають всебічний аналіз та пропонують конкретні заходи на основі міжнародного досвіду. Ми пропонуємо запровадження лінійно зростаючого податку на викиди вуглецю, який досягатиме 39 євро/tCO2 у 2030 році, і який в ідеалі стягуватиметься з усього ланцюжка та охоплюватиме всі сектори економіки (подробиці пропозиції можна знайти тут). Хоча така система, безумовно, є амбітною в контексті українських умов, ми вважаємо, що вона допоможе уникнути сплати зборів за коригування вуглецю на кордоні в експорті до ЄС і водночас забезпечить спрямування цих коштів на вигідні інвестиції в Україну, пом’якшуючи ефект додаткового податкового навантаження. З цією метою підвищені податкові надходження можуть частково використовуватися для фінансування заходів декарбонізації в найбільш постраждалих галузях промисловості через фонд зеленої модернізації та компенсувати витрати споживачів з низьким рівнем доходів за рахунок розширення програми комунальних субсидій.

Разом зі збільшенням квот з розподілу потужностей відновлюваної енергії на аукціонах, впровадженням аукціонів щодо зберігаючих потужностей і реформи регулювання схеми PSO та ринку електроенергії, ці заходи забезпечать впровадження відновлюваних джерел енергії, що відповідає цілям України з декарбонізації, забезпечуючи при цьому безпеку поставок. Своєчасна синхронізація з енергосистемою Європи може допомогти в досягненні цих цілей, одночасно збільшуючи енергетичну незалежність від Росії та зменшуючи довгострокові витрати на електроенергію. Фонд зеленої модернізації також може відігравати ключову роль у декарбонізації українського металургійного сектору в середньо- та довгостроковій перспективі, як зазначено в нашій оцінці цього ключового сектору української економіки.

Для будівельного сектору ми пропонуємо амбітну програму модернізації енергоефективності для 50% громадських будівель до 2030 року. Ми показуємо, як це можна було б фінансувати шляхом випуску зелених облігацій, що призведе до економії витрат на енергію, що перевищує капітальні витрати на модернізацію. Така програма для громадських будівель могла би слугувати тренувальним майданчиком для будівельних компаній, готуючи ґрунт для подібних заходів у житловому секторі. 

Нарешті, ми також пропонуємо інтегровану транспортну стратегію, що стосується залізничного, автомобільного та авіаційного транспорту. Ми стверджуємо, що низький рівень автомобілізації слід розглядати як перевагу, а не як недолік, яка дозволяє Україні уникати помилок та стрибкоподібного регулювання системи мобільності, орієнтованої на автомобіль, на користь системи, орієнтованої на транзит. Для цього оподаткування транспортних засобів на основі викидів та стягування плати за перевантаженість доріг у містах можуть, наприклад, додатково фінансувати інвестиції в залізничну інфраструктуру та громадський транспорт.

Ми сподіваємося, що ці пропозиції сприятимуть плідній та конструктивній дискусії та допоможуть Україні розробити амбітну, але реалістичну енергетичну та кліматичну політику. Україна має історичну можливість вийти на шлях зеленої модернізації, якщо наразі здійснюватиме комплексну реформу системи регулювання. Це поворотний момент для тих, хто приймає рішення, щоб скористатися цією можливістю.