5 років на чолі Кабінету Міністрів: що робив уряд під проводом Дениса Шмигаля

Формування уряду Дениса Шмигаля

4 березня 2020 року Верховна Рада призначила Дениса Шмигаля на посаду прем’єр-міністра України. Він став наступником Олексія Гончарука, чия каденція тривала всього 188 днів — один із найкоротших термінів перебування на чолі уряду в історії країни. Якщо Гончарук був символом молодої «команди змін», то Денис Шмигаль прийшов у політику з іншим бекграундом.

На той момент він не був пов’язаний із жодною з парламентських політичних сил, однак мав репутацію ефективного адміністратора. Його кар’єра була тісно пов’язана з бізнесом і регіональним управлінням. Шмигаль працював на керівних посадах у великих промислових компаніях, зокрема в енергетиці — у 2017-2018 рр. він був заступником гендиректора з соціальних питань у «ДТЕК Західенерго» — третій за величиною енергогенеруючій компанії в Україні та першій на Заході України, а згодом обійняв посаду керівника Бурштинської ТЕС. 

Прем’єрство Дениса Шмигаля є найтривалішим в історії незалежної України — понад 5 років, три з яких припали на період повномасштабної війни. Середня тривалість урядів в Україні (яких було 21 за час незалежності) — приблизно 1,5 роки (570 днів). Уряд Шмигаля працював 1960 днів (рис. 1). До цього найтривалішими урядами, які працювали понад 1000 днів, були кабінети В. Гройсмана (2016-2019) та перший уряд М. Азарова (2010-2012 рр.)

Однією з причин того, чому Денис Шмигаль так довго зберігав посаду прем’єра, є воєнний стан. Закон про правовий режим воєнного стану прямо забороняє звільняти весь склад уряду до його завершення. А зміна прем’єра автоматично тягне за собою відставку всього Кабміну — так передбачає Конституція. Тож за діючим законодавством офіційно змінити голову уряду в умовах війни неможливо . Тобто звільнення Шмигаля і подальші ротації в уряді все ж суперечать букві закону, навіть якщо існував суспільний запит на оновлення уряду. 

Перший склад уряду Шмигаля (станом на 4 березня 2020 року) можна назвати переважно технократичним. Попри те, що формально уряд сформувався під егідою президентської партії «Слуга народу», лише незначна частина його міністрів були відкрито афільовані з нею. Прямими вихідцями зі «Слуги народу» були лише Михайло Федоров (Міністерство цифрової трансформації) та Денис Малюська (Міністерство юстиції). 

Більшість членів уряду становили технократи або незалежні фахівці, яких об’єднувала функціональність і досвід у своїх сферах. До прикладу, вперше у великій політиці опинилися Марина Лазебна (Мінсоцполітики: 2020-2022 роки), Вадим Гутцайт (Мінмолодьспорту:2020-2023 роки), Сергій Бессараб (Мінветеранів: березень-грудень 2020 року). 

Уряд Шмигаля 2020 року виглядав як «антикризова команда»: в його складі переважали управлінці з досвідом, фахівці із секторальною експертизою, представники регіонального менеджменту. Політичної «молоді», характерної для Кабміну Гончарука, стало менше. Водночас в уряді були й спадкоємці попередніх політичних циклів — зокрема Арсен Аваков, який і надалі очолював МВС іще з часів уряду Яценюка і був однією з найбільш контраверсійних фігур, Михайло Федоров (Мінцифри), Денис Малюська (Мін’юст), Владислав Криклій (Мінінфраструктури) та Олексій Оржель (Міністерство енергетики та захисту довкілля) (рис 2). 

За п’ять років роботи уряду Дениса Шмигаля його склад постійно змінювався, що було реакцією на кризу, вимоги ефективності та корупційні скандали. Часто кадрові зміни відбувалися через необхідність «змінювати пріоритети, команди, бачення» в умовах війни. Наприклад, у 2024 році відбулася масштабна перестановка зі зміною понад половини кабінету (рис. 2). Ще однією причиною кадрових змін ставали корупційні скандали в окремих міністерствах (до прикладу, скандал із закупівлями в обороні за часів Олексія Рєзнікова чи звинувачення проти міністра аграрної політики Миколи Сольського у незаконному використанні державної землі), які підірвали довіру до уряду загалом. 

Корупційними скандалами може «похизуватися» і міністр, який все ж допрацював зі Шмигалем до моменту його звільнення — Олексій Чернишов, який у червні 2025 року отримав підозру в корупції від НАБУ. Він починав у першому складі уряду Шмигаля як Міністр розвитку громад і територій, а у 2024 року очолив новостворене Міністерство національної єдності.

Паралельно із замінами кадрів відбувалися реорганізації міністерств: злиття, розділення, перейменування. За словами прем’єра, це було частиною масштабної інституційної реформи — зменшення кількості відомств, скорочення чиновників. Проте попри амбіційні плани Шмигаля зі зменшення уряду до 15–16 міністерств, реальна кількість міністерств виросла. 

Уряд Гончарука скоротив кількість міністерств з 25 до 17 через об’єднання різних відомств. Проте одразу після вступу на посаду Шмигаль відновив Мінветеранів, Мінреінтеграції, поновив діяльність Мінмолодьспорту окремо від Мінкульту, згодом розділив на окремі відомства Міністерства енергетики та довкілля, відновив самостійне Міністерство аграрної політики та створив нове Міністерство з питань стратегічних галузей промисловостей, а у 2024 році переформатував Міністерство реінтеграції у Міністерство національної єдності. Станом на 16 липня в Україні працювало 19 міністерств, однак, знову планується реорганізація відомств.

При цьому важливо розуміти: ефективність уряду визначається не стільки кількістю міністерств, скільки якістю управління. Наприклад, об’єднання Міністерства економіки та Міністерства аграрної політики у 2019 році спричинило управлінську дезорієнтацію в обох сферах — з різною специфікою та окремими цільовими політиками. Тому інколи злиття призводить не до оптимізації, а до зниження ефективності роботи кожного з напрямів. Тому ключовим залишається не механічне скорочення чи розділення, а збалансована структура уряду, здатна забезпечувати професійну політику та підзвітність у кожній сфері.

Найбільше кадрових ротацій протягом 2020–2025 років відбулося у Міністерстві стратегічних галузей промисловості та в міністерстві, що займалося реінтеграцією тимчасово окупованих територій. Останнє у 2024 році перейменували на Міністерство національної єдності. Обидва відомства за цей період змінили по чотири керівники (рис. 2). Тричі змінювали міністрів оборони, освіти, довкілля та природних ресурсів, внутрішніх справ. 

Водночас були й стабільні фігури. Найдовговічнішими членами уряду Шмигаля стали Михайло Федоров, який очолює Мінцифри ще з 2019 року, тобто з часів Гончарука, та Сергій Марченко, незмінний міністр фінансів в уряді Шмигаля з березня 2020-го. Також до «довгожителів» уряду Шмигаля можна віднести Юлію Свириденко, яка розпочинала працювати в уряді Шмигаля на посаді першої заступниці Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, потім змінила роботу в уряді на роботу на посаді заступниці Керівника Офісу Президента, а вже у листопаді 2021 року очолила Міністерство економіки. Тривалий час вдалося втриматися на своїй посаді й міністру енергетики Германові Галущенку, який обіймав цю посаду з вересня 2021 року, попри гучні корупційні скандали пов’язані з ним.

Уряд без затвердженої програми

На старті своєї роботи кожен новопризначений Кабмін має протягом місяця представити парламенту програму діяльності. Якщо Верховна Рада її схвалює — уряд отримує річний «імунітет» від відставки. Проте в українських політичних реаліях навіть цей запобіжник не гарантує стабільності. Парламент проголосував за відставку уряду Гончарука вже через пів року від початку його роботи, хоча у вересні 2019 офіційно затвердив його програму. Це відбулося за заявою самого Гончарука на тлі падіння іміджу його уряду через проблеми економічного розвитку та злив аудіозапису наради, на якому він говорив про «примітивне розуміння економічних процесів» у президента України.

Кабмін Шмигаля починав роботу в умовах надзвичайного виклику: одразу після призначення уряду в Україні оголосили карантин через пандемію COVID-19. Новий уряд опинився у потрійній кризі — медичній, економічній та безпековій, адже країна продовжувала жити в умовах війни з Росією, що триває з 2014 року.

Перша версія програми уряду Шмигаля викликала критику з боку парламентарів — вона була надто загальною і не містила конкретних орієнтирів. У відповідь Кабмін запропонував оновлену програму, яка розширилася з 10 до 85 сторінок і вже містила деталізований перелік завдань для кожного міністерства. навіть цей документ парламент не підтримав. Як наслідок — протягом п’яти років уряд Шмигаля працював без офіційно схваленої парламентом програми. 

Попри це, команда Шмигаля сформулювала у своїй програмі амбітне бачення розвитку країни. Крім антикризових завдань із подолання наслідків пандемії та викликів війни, у документі були закладені довгострокові стратегічні пріоритети: євроінтеграція, цифрова трансформація, реінтеграція тимчасово окупованих територій. В економічному напрямі — фокус на розвиток малого й середнього бізнесу, стимулювання інновацій, розширення міжнародної торгівлі, податкову оптимізацію та перезапуск промисловості. Також значну увагу в програмі уряд приділив енергетичній безпеці, соціальному захисту, пенсійній реформі, розвитку освіти, інфраструктури й транспорту.

Реформаторська активність уряду під керівництвом Д. Шмигаля

На рахунку уряду під керівництвом Дениса Шмигаля майже 330 реформ, які сумарно отримали від експертів Індексу реформ 365,41 бала. В середньому це близько 50 реформ щороку — доволі стабільний темп, з піком у 2024 році, коли уряд ініціював рекордні 79 реформ. Саме цей рік став апогеєм реформаторської активності команди Шмигаля (рис. 3).

У контексті реформаторської активності уряд Шмигаля демонструє показники, співмірні з темпами Кабміну Володимира Гройсмана. Уряд Гройсмана продукував у середньому 60 реформ на рік — приблизно стільки ж, скільки і команда Шмигаля (рис. 4). Це свідчить про стабільний, хоча й не проривний темп змін, орієнтований здебільшого на технічні та адміністративні вдосконалення. Натомість справжній реформаторський прорив належить уряду Арсенія Яценюка. У перший рік після Революції Гідності експерти «Індексу реформ» зафіксували 193 урядові ініціативи з високим реформаторським потенціалом. Така динаміка була зумовлена потужним суспільним запитом на трансформації та значною політичною волею реалізувати зміни.

Отже, реформаторський сплеск в українській політиці часто пов’язаний з кризами або переломними історичними моментами. Відтак уряд Шмигаля, що працював в умовах війни, демонстрував помірну, але відносно стабільну результативність. 

На рахунку уряду під керівництвом Шмигаля 5 антиреформ (рис. 3). Серед них — законодавчі новації щодо індустріальних парків, які передбачають податкові та митні пільги для імпорту обладнання віком до трьох років, а також звільнення від податку на прибуток протягом 10 років. На думку експертів, це створює ризики недобросовісної конкуренції та неефективного використання публічних ресурсів. 

До антиреформ експерти Індексу зарахували кілька ініціатив у медичній сфері. Зокрема, державне регулювання цін на ліки: така політика хоч і має добрі наміри, але може знизити прибутковість аптек і призвести до їх закриття, особливо в селах, де й без того бракує аптечних точок.

Негативно оцінено також обмеження зарплат керівників медзакладів: їхня оплата не може перевищувати середню зарплату медпрацівників більш як на 60%. Проблема в тому, що постанова не уточнює — чию саме зарплату брати за основу (лікаря, медсестри чи молодшого персоналу), що створює плутанину та ризики для ефективного управління.

Антиреформою визнали й запуск пілотного проєкту монетизації «пакунку малюка». Грошова допомога замість пакунка — це незручно, оскільки замість отримання необхідних речей у пологовому батьки змушені самі купувати їх у визначених магазинах. Це створило особливі труднощі для малозабезпечених родин у сільській місцевості, яким доводилося витрачати ресурси на дорогу і пошук товарів.

Ще вісім актів отримали «нейтральну» оцінку — 0 балів, що свідчить про їхню спірну або обмежену цінність для реформи системи.

Найбільше реформ реалізовано через урядові постанови — 249 із 324. Це свідчить про те, що Кабмін активно використовував власний інструментарій для просування змін, не чекаючи складної парламентської процедури ухвалення законів. Значно меншою, але стратегічно важливою є частка ухвалених законів — 43 реформаторських законопроєкти від уряду підтримала Верховна Рада. (рис. 5).

Окрему нішу в структурі реформаторської діяльності уряду займають акти міністерств. Найбільш активними у просуванні реформ були МОЗ, Мінінфраструктури, Міносвіти та Мінфін — саме їхні накази найчастіше фіксували в Індексі реформ.

При цьому реформаторські пріоритети уряду переважно відповідали задекларованим програмним цілям. Найбільше реформ було проведено у сферах «Бізнес середовище» та «Людський капітал». Сюди належать як реформи адміністративних послуг і регуляторної політики, так й ініціативи у сфері медицини та соціального захисту. Натомість у напрямах «Монетарна політика» та «Енергетична незалежність» темпи реформування були нижчими.

Якими реформами запам’ятався Кабмін Шмигаля?

Уряд Шмигаля може похвалитися 45 «топ‑реформами» (рис. 6) — нормативно‑правовими актами, які отримали високі оцінки експертів (+2 бали і вище). Переважно це постанови та закони, які мають покращити бізнес‑середовище, медичну сферу, соціальний захист військових та цифрову трансформацію.

Серед найпомітніших — цифрові ініціативи. Уже в 2020 році Кабмін відкрив доступ до понад 100 наборів даних, від земельного кадастру до реєстрів авто та страхових полісів. Далі запровадив автоматизовані державні послуги на порталі Дія, що дозволило громадянам обмінюватися довідками з мінімальною участю чиновників.

Вже під час війни уряд відкрив доступ до екологічної інформації на вебпорталі ЕкоСистема, а також запустив Єдиний портал Мінсоцполітики, який має об’єднати всі соціальні послуги на єдиному майданчику. В контексті цифровізації варто відзначити також відкриття функціоналу Дія.Підпис для юросіб та старт системи єДозвіл, де підприємці зможуть в електронній формі отримувати дозволи та ліцензії (зараз проєкт функціонує в експериментальному режимі, тому про результати цього рішення доцільно буде говорити, коли воно працює повноцінно). Варто зазначити. що за часів прем’єрства Шмигаля уряд активно продовжив працювати над реформою цифровізації, яку розпочав уряд Гончарука, і тому сьогодні Україна може поділитися досвідом та масштабними напрацюваннями у сфері цифровізації та автоматизації державних послуг. 

Особливо важливими стали реформи для військових. У 2024‑му автоматизовано процес отримання статусу учасника бойових дій — без бюрократії, одразу після внесення даних до реєстру. Ця ініціатива отримала +2,5 бала. Зважаючи на безпрецедентні виклики повномасштабної війни, Кабмін активізував цифровізацію реєстрів та запровадження онлайн-сервісів, спрямованих на зменшення навантаження на фронтовиків та ветеранів. Зокрема, уряд розширив спектр цифрових послуг, які стосуються соціального захисту й реінтеграції військовослужбовців. Ці зміни свідчать про системний підхід уряду Шмигаля до адаптації державної системи до умов воєнного часу, хоча ефективність реалізації окремих ініціатив досі викликає дискусії.

У медичному секторі Кабмін реформував корупційно вразливу систему МСЕК: замість неї створено експертні команди лікарів-практиків, які формуються лише напередодні оцінювання особи, зважаючи на її стан здоров’я. Оновлена система запрацювала з 1 січня 2025 року.

У сфері бізнес‑регулювання уряд скасував понад 200 застарілих ліцензій та дозволів у галузі медицини, агросектору та інших. Також був запущений комплексний онлайн‑сервіс е‑Підприємець на порталі Дія — для реєстрації бізнесу, відкриття рахунків і реєстрації платників єдиного податку.

Але найвпливовіші реформи — ті, що стосуються безпеки та суверенітету. Основний крок — закон про заборону релігійних організацій, пов’язаних із росією, який отримав +3,5 бала. Він надає право Державній службі з етнополітики та свободи совісті перевіряти релігійні структури й припиняти їхню діяльність у разі виявлення звʼязків із Москвою. Це — стратегічний крок відокремлення України від російського впливу в духовній та культурній сферах.

Не менш важливі рішення уряду — заборона проросійських партій (хоча це рішення не спрацювало належним чином, оскільки проросійські сили в парламенті переформатувалися у нову політичну силу під новою назвою) та синхронізація енергомереж із європейськими, що остаточно відірвало Україну від енергосистем РФ.

За що критикували уряд Шмигаля?

За підрахунками «Індексу реформ», уряд Дениса Шмигаля далеко не найгірший серед кабінетів після Революції Гідності. Попри зовнішні виклики — пандемію COVID-19, повномасштабне вторгнення Росії — Кабінету вдалося зберегти відносно стабільну динаміку ухвалення реформаторських рішень. Проте варто зважати на обмеження методології Індексу: вона фіксує насамперед ухвалення нормативно-правових актів із позитивним довгостроковим впливом, а не якість їх реалізації. Адже саме забезпечення реалізації реформ, а не їх написання, є головною функцією Кабінету Міністрів як органу виконавчої влади.

Повільна реакція на ключові виклики, затягування із кадровими рішеннями та виконанням реформ — усе це неодноразово ставало приводом для публічних звинувачень уряду в неефективності. 

Одними із найбільших ударів по довірі до виконавчої влади були корупційні скандали в окремих міністерствах. Одним із перших стало затримання Василя Лозинського, першого заступника міністра розвитку громад, за підозрою в хабарництві під час закупівлі пересувних котелень (розгляд справи триває, вирок отримав один із фігурантів справи, який уклав угоду зі слідством). 

Цей епізод став своєрідним маркером для подальших подібних випадків: невдовзі у скандал потрапило й Міністерство оборони, де виявили завищені у 2–3 рази ціни на харчування для армії. Результатом стала відставка заступника міністра В’ячеслава Шаповалова. Подальші скандали із завищеними цінами на закупівлю товарів в оборонному секторі призвели і до відставки самого Міністра оборони Олексія Рєзнікова. Як наслідок, уряд був змушений реагувати на суспільний тиск — тому було оновлено підходи до оборонних закупівель — у грудні 2023 була створена закупівельна агенція Державний оператор тилу, який станом на зараз проходить процедуру об’єднання з Агенцією оборонних закупівель (створеною у червні 2022). 

Схожа ситуація виникла і з будівництвом фортифікаційних споруд: у ЗМІ з’явилися занепокоєння щодо стану фортифікаційних споруд та можливого розкрадання коштів під час будівництва. На тлі суспільного резонансу парламент створив Тимчасову спеціальну комісію для перевірки ефективності використання коштів і якості виконання робіт (згодом її роботу припинили та у берзні 2025 утворили слідчу, а не спеціальну комісію з більш розширеними повноваженнями). ТСК визначила, що існує нагальна потреба в аудиті існуючих споруд та ефективному повторному використанні матеріалів, для чого і потрібне подальше розширення повноважень комісії.

Ще одним медійним вибухом стало розслідування щодо міністра національної єдності Олексія Чернишова, якого НАБУ та САП звинувачують у зловживанні службовим становищем та отриманні хабара в особливо великому розмірі за незаконне надання дозволу на використання земельної ділянки у Києві під зведення житлового комплексу одним із столичних забудовників. Не оминула підозра і Міністерство енергетики, яке стало одним із найбільш проблемних у Кабміні Шмигаля. На хабарі у півмільйона доларів затримали заступника Міністра енергетики Олега Хейла, підозру від НАБУ у завданні мільйонних збитків «Центренерго» отримав ексзаступник Міністра Максим Немчинов, за підозрою в розкраданні майна затримали також екскерівника «Харківобленерго», яке підпорядковане Міненерго — Костянтина Логвиненка. Скандали торкнулися й самого Міністра енергетики Германа Галущенка — йому закидають системне просування на керівні посади в ключових енергетичних компаніях осіб, лояльних до нього особисто, що викликає підозри у створенні контрольованих управлінських ланцюгів для політичного чи комерційного впливу.

Енергетика залишається під прицілом критики. Масштабні російські атаки на енергоінфраструктуру виявили серйозні прогалини у стратегічному плануванні уряду. Один із найбільш показових прикладів — провал у реалізації проекту трирівневого захисту енергетичних об’єктів. Уряд мав реалізувати стратегічно важливий проект трирівневого захисту 22 ключових енергооб’єктів. Попри високий ступінь готовності проекту й підтримку міжнародних партнерів, роботи зупинили через хронічне недофінансування. Бізнес звинуватив у цьому особисто прем’єра Дениса Шмигаля, за розпорядженням якого були заблоковані всі виплати та розпочаті перевірки, які паралізували процес. 

Не менш гучними стали історії, пов’язані з добудовою двох блоків Хмельницької АЕС та імпортом енергообладнання для цього. Зокрема, у травні 2025 року Верховна Рада підтримала закон, що дозволяє закуповувати у Болгарії старе російське обладнання та використовувати його для будівництва енергоблоків Хмельницької АЕС. Згодом в мережі з’явилася інформація, що Болгарія відмовляється продавати Україні реактори через потребу розвивати власну атомну енергетику. 

У сфері реалізації реформ також простежується відставання. Попри ухвалення парламентом у 2024 році законів про перезавантаження Бюро економічної безпеки (БЕБ) та митниці, реальна реалізація цих законів зупинилася. Хоча конкурсна комісія обрала нового керівника БЕБ, уряд Шмигаля не затвердив його кандидатуру, чим фактично заблокував оновлення. Така ж ситуація з митницею — ця інституція досі залишається однією із найбільш корумпованих у країні, й необхідність її реформування не викликає сумнівів. Саме тому зволікання з її оновленням є не лише необґрунтованим, а й шкідливим для держави. Наразі уряд посунув терміни виконання реформи через нестачу коштів на неї. 

Висновки

Прем’єрство Дениса Шмигаля тривало понад п’ять років — найдовше в історії незалежної України — і припало на складний період пандемії та повномасштабної війни. Уряд демонстрував здатність до оперативної адаптації та впровадження необхідних змін, зокрема у цифровізації, дерегуляції бізнесу та соціальній підтримці. Водночас Кабмін працював без затвердженої парламентом програми, що є свідченням недостатньої політичної підтримки уряду законодавчим органом. Часті кадрові перестановки, низка суперечливих рішень, зокрема в енергетичній та антикорупційній політиці, а також недопрацювання у реалізації частини ключових реформ, залишили неоднозначне враження про ефективність цього уряду. Таким чином, уряд Шмигаля мав як помітні досягнення, так і значні недопрацювання, що потребують корекції наступними командами.