Нотатки з дискусії «Оцінювання держслужбовців: як не зробити його інструментом політичної боротьби»

Держслужба відрізняється від бізнесу, адже навіть у несприятливих умовах, за обмеженого фінансування і під постійним тиском держава має забезпечувати добробут та безпеку громадян. За реалізацію цих функцій відповідають держслужбовці. Гостроти ситуації додає те, що їхня зарплата фінансується з податків українців, тож вони підзвітні не тільки своєму керівнику, але в ширшому сенсі всім громадянам.

Щоб зрозуміти, як правильно оцінювати ефективність держслужбовців та їхню відповідність займаним посадам, ми поговорили з Дмитром Гуріним, народним депутатом України, Олександром Стародубцевим, радником Міністра Кабінету Міністрів з питань держслужби, Тетяною Тищук, керівницею проекту Індекс реформ у VoxUkraine та викладачкою програми з публічного врядування у Київській школі економіки, та Павлом Ковтонюком, ексзаступником Міністра охорони здоров’я.

Тетяна Тищук: Минулого року ми робили дослідження сприйняття реформи державної служби. Нашими респондентами були студенти середньострокових програм з публічного адміністрування Київської школи економіки, які працюють на держслужбі. Фокус групи та інтерв’ю показали, що найбільш позитивно наші респонденти сприймали впровадження нових процедур оцінювання, зокрема KPI (Key Performance Indicators – ключових показників ефективності). 

З того часу правила змінилися. Тоді у разі негативної оцінки державний службовець мав повторно проходити оцінювання через 3 місяці. Проте, зараз, коли запрацював новий закон «про перезавантаження влади», внаслідок негативної оцінки людина буде звільнена.

Процес оцінювання вже стартував. Як він буде проходити цього року? Чи будуть KPI якось впливати оцінювання.

КРІ широко використовують у бізнесі. Отже, треба залучати ці практики на державній службі. Водночас є питання, як це робити ефективно. Якщо розробляти надто загальні KPI, то незрозуміло, як за ними приймати рішення про ефективність роботи, якщо детальні – їх буде забагато. Є й інша проблема: показники ефективності часто визначають сам держслужбовець і його керівник, що призводить до побудови так званих «пірамід лояльності». Керівник може давати своїм «улюбленцям» легші KPI, а тим, хто йому/їй не подобається — складніші.

Під час одного із досліджень ми намагалися проаналізувати KPI, але майже ніхто з держорганів не надав їх нам. Хтось послався на конфіденційність, хтось на права людини. Нам не вдалося подивитися, наскільки це працююча та мотивуюча система. Те, що ми отримали, було надто загальне. 

Невиконання KPI може призвести до звільнення чиновника. Це викликає у держслужбовців багато побоювань. Вони розуміють, що їхнє головне завдання — забезпечити імплементацію реформ, і хвилюються, що їх звільнять через персональні якості, використавши невиконання індикаторів лише як привід.

За підсумками минулого року із 15 000 державних службовців, що проходили оцінювання, лише 56 отримали негативну оцінку. Тож можна побачити, що інструмент не спрацював як було задумано і не виявив неефективних людей. До цієї осені, якщо людина «завалила» KPIs, їй мали дати 3-місячний випробувальний термін на виправлення ситуації. У новому законі про державну службу людину можна звільняти відразу після того, як вона отримала негативну оцінку.

Тож з одного боку ми намагаємося зробити державну службу більш відкритою і забезпечити там ротацію людей. З іншого виникають ризики — чи зможемо ми в такий спосіб захистити запущені реформи й ті трансформації, які потребують захисту?

Павло Ковтонюк: Я підтримую оцінювання держслужбовців. Але не так цікаво говорити про технічні деталі KPIs, як про перезавантажену державну службу, у якій важливо, щоб людина росла і рухалася до певних цілей, що відмінні від цілей старої культури, де держслужбовці працювали задля виконання доручень: «копай», «не копай», «нічого не говорю — нічого не робиш». У новій держслужбі людина має розуміти, яку політику вона формує, і прямувати до своєї мети. Оцінювання — це інструмент не так для нас, політичних призначенців, як для самих держслужбовців, який допомагає розуміти, де вони зараз є і куди прямують. Коли щороку проходиш цю систему, з’являється внутрішня мотивація розвиватися. Але система оцінювання неможлива без інших компонентів державної служби. На мою думку, на даний момент ми не створили в Україні нової державної служби.

Модератор: Як її створити? Чи зможе новий закон зробити те, чого раніше не вдалося? (до Олександра Стародубцева) Як це було з ProZorro? Адже коли ви прийшли в департамент, десь 50% департаменту пішло, і це було зроблено без спрощеної системи звільнення. Як саме?

Олександр Стародубцев: Там була трохи інша ситуація: з департаменту закупівель та фінмоніторингу треба було прибрати функцію, яка дублювала функцію абсолютно іншого державного органу. Ми це зробили, і люди, які забезпечували її виконання, пішли. 

Яку проблему має вирішувати KPI? Це аналіз виконання завдання. На мою думку, завдання KPI — це не надихати, а дати зворотній зв’язок від керівника підлеглому, що в того вже добре виходить, що недобре, над чим потрібно попрацювати.

Цей інструмент потрібно використовувати вміло, це не інструмент створення сенсів і примусу. Я не знаю, чи зможе людина працювати з-під палки.

Я думаю, що ми не досягли поставленої мети, впроваджуючи KPI, бо цей інструмент у нас неправильно сприймається. З іншого боку, правильно, що ми його запровадили – потрібно починати цей процес. У бізнесі KPIs запроваджується на другий-третій рік існування, і потім відбуваються ітерації, раз на квартал чи півроку. Державна служба теж має пройти цей шлях.

Павло Ковтонюк: KPI та оцінювання працюють у здоровій організації. Тут важливо розмежовувати інститут старої та нової держслужби. KPI запрацюють у новій держслужбі, що матиме продуману місію, яку розділяє персонал, де є чітка стратегія, і розуміння того, як ми йдемо до цієї мети. Наприклад, хочу стати чемпіоном зі стрибків у висоту — це ціль. KPI – 6.14 м. І я можу міряти свій результат.

Важливі ознаки здорової системи держслужби такі:

1. Це розмежування політичного рівня і рівня держслужби. Коли є справжній держсекретар, керівник держслужби, і під ним є директорати політик, які від’єднані від політиків. Коли немає ситуації, що замміністра чи міністр курує якийсь департамент чи директорат, роздає йому вказівки та мікроменеджерить його. Політики не повинні займатися менеджментом. Вони мають приймати рішення. Вони визначають свою позицію програмно, коли йдуть на вибори.
2. Підрозділи міністерств мають формувати політики, а не виконувати доручення та мікроменеджерити установи «під собою» — лікарні, митниці тощо. У нас в країні вже почалася побудова такої держслужби, і в деяких міністерствах «острівцями» її вдалося створити. Там, де цього не відбулося, KPI не працюють, бо за KPI ставлять кількість виконаних доручень чи підготовлених законопроектів, зовсім не розуміючи функції інструменту.

Зі старою держслужбою ми ніяких структурних реформ не проведемо. Зараз реформа держслужби зупинилась, її визнали не дуже успішною, прийняли закон, який не розвиває її, не замінює на нову, а відкочує назад.

М: Середній термін служби міністра на посаді — 11 місяців. Найдовший уряд був у Гройсмана — 40 місяців, У Юлії Тимошенко — 22 місяці, інші — ще менше. Якщо вони відсторонені від держслужби, то чи зможуть політики виконати свої обіцянки?

Дмитро Гурін: Я буду говорити з декількох позицій. Я раніше працював у МОЗ, тепер є народним депутатом. Нещодавно я читав держслужбовцям лекцію з адвокації, і мені ставили багато питань про держслужбу. Я побачив у людей великий страх, бо новий закон про перезавантаження влади нещодавно прийняли, і люди не розуміють, що відбувається. Я вважаю, що це дуже великий комунікаційний провал. В цьому законі є певна логіка: всі ви бачили ситуації, коли людину не можуть звільнити роками — її звільняють, вона йде на лікарняний, потім йде в суди, судиться декілька років, а через три роки її відновлюють на посаді, вона отримує зарплату за весь цей період судових тяганин. Ми розуміємо, що така модель є неправильною. Проте коли люди не розуміють нову модель дій, запропоновану в законі, у них виникає дискомфорт. А ми говоримо про 250 тисяч держслужбовців (якщо бути точними, 209 тисяч держслужбовців та ще 30 000 вакансій – інформація з виступу Олександра Стародубцева). 

Я зараз займаюся новим законом про столицю. Він зокрема охоплює питання місцевого самоврядування. Це інше, але дуже схоже за ідеологією. Ми запроваджуємо KPIs не тільки для тих людей, які працюють в органах місцевого самоврядування. Ми впроваджуємо KPIs як загальну концепцію. Наша ідея у тому, що коли людина йде на вибори (ми зараз про політиків), то вона має обіцяти не «мир у всьому світі», а чіткі речі. Наприклад, якщо політик обіцяє, що повітря стане чистіше, він має сказати не просто «краще», а «рівень СО2 на 40% менше».

KPI здаються мені важливими. Бо в них закладена угода, є щось зрозуміле у відносинах між роботодавцем і підлеглим. Щоб система працювала — на всіх рівнях мають бути зрозумілі домовленості. Так, з KPI були проблеми на початку реформи — адже коли з’являється щось нове, люди не завжди розуміють, що з цим робити. Але зараз помітні позитивні зміни. 

Говорячи про директорати, варто сказати, що по суті це є маленькі проектні інститути, які виробляють політики. Коли я приходжу у міністерство, чому я маю розганяти цей інститут? Я маю дати йому завдання і подивитися, як він його виконує. Я не піддаю сумніву те, що політична ситуація змінюється, і політичні запити електорату змінюються, це нормально. Проте якщо при міністерстві є 5 таких інститутів, але приходить міністр і каже, що ми всі розганяємо, то це не є адекватною поведінкою, і ми маємо говорити про це вголос. Рішення ситуації варто знаходити в результаті діалогу, а не протистояння на всіх рівнях. Мають бути зрозумілі правила гри, які будуть донесені до країни. І вони мають бути прийнятними для 250 тисяч людей, які будують державу. Неконструктивно піддавати сумніву все, що було зроблено за останні роки. Треба досягати компромісу. І, можливо, ми маємо говорити про певні зміни у законі. Для цього ті 250 тисяч держслужбовців мають не мовчати. Коли хтось стикається із незаконними вимогами, це має бути зафіксовано та повідомлено правоохоронним органам.

Модератор: Як можна перезавантажувати владу і не підривати довіру до інституції загалом? Люди йдуть, інституції лишаються.

Дмитро Гурін: Тут ми маємо говорити не про людей, а про результати, про законність, про прозорість і про ефективну роботу правоохоронних органів. 

Павло Ковтонюк: Я хотів би ще поговорити про інститути. Ми говоримо «закон про перезавантаження влади». Я його читав, це закон не про перезавантаження. Це закон про звільнення, він спрощує звільнення та запроваджує контракти на держслужбі. Він не додає нічого до побудови державної служби як інституції.

До будь-якого закону треба приміряти «тест Януковича». Тобто, якщо Януковичу дати в руки цей закон, що би він зробив, і чи сподобалося би це нам? Якби Януковичу дали в руки цей закон, я думаю, він би наробив такого, що нам би мало не здалося. 

Середній термін служби урядів короткий. Може змінитися уряд, парламент, і до влади можуть прийти зовсім неочікувані люди, у МОЗ може прийти «крєпкій хозяйственник». Прийде нова команда — політична, а не технократична, — яка не розуміє KPIs, а розуміє «вертикаль». Така команда через закон буде будувати близький їм світ, руйнуючи інститути. Цей закон не допомагає побудувати інститути, а мені хочеться, щоб ми їх все ж добудували. Щоб у нас була держслужба, на яку хочеться йти. Я думаю, що цей закон дуже важливий на митниці. Так, треба когось звільнити, когось найняти. Проте мине 3 роки, зміниться команда, і що далі?

Дмитро Гурін: Я підтримую цей закон. В певному сенсі це дійсно перезавантаження влади. Є тисячі людей, яких неможливо звільнити. Контракти зроблять державну службу більш мобільною. Я лобіюю у Верховній Раді те, щоб людей можна було звільняти, коли вони на лікарняному. Я займаюся реформою лікарняних листів і хочу її завершити. Це велика радянська новація, що не можна звільняти з лікарняного. В Європі можна, в соціальній Німеччині можна. Це не означає, що вам непотрібно надавати соціальну підтримку під час лікарняного — вона має бути. Це не означає, що не повинно бути «золотого парашута», але лікарняний не може бути причиною того, що вас не можуть звільнити. У Європі це нонсенс.

Чи це закон про одноразове перезавантаження влади, чи це закон про щодворічне перезавантаження влади — це ми ще маємо зрозуміти, ця угода має скластися. Бо ми говоримо не лише про те, що наша держава захоплена корупційними механізмами. Ми говоримо про сталість. Важливо щоб наша система була сталою, щоб перезавантаження відбулося і залишилося назавжди. В цьому сенсі «тест Януковича» є розумним.

Павло Ковтонюк: Тут справа не у звільненні під час лікарняного. Питання у звільнені політиками, що постійно змінюються. Політик не повинен мати змогу звільняти і наймати людей, що йому подобаються. Політики дуже часто міняються, і цим держслужба дуже відрізняється від бізнесу. Це більше схоже на армію. Не має бути такого, що приходить полковник, звільняє солдат, що йому не подобаються, і наймає тих, що подобаються. 

На новий закон не треба покладати даремних надій. Він не про перезавантаження державної служби, він про звільнення, які ситуативно потрібні, і він про контракти, які дають більшу гнучкість. Але він не про нову державну службу. Також потрібен damage control проти «поганих людей», що є в новому уряді. В руках таких людей цей закон небезпечний.

Олександр Стародубцев: Мені здається, що є певне логічне протиріччя. З одного боку, Павло каже, що попередня реформа незадовільна і треба щось міняти. Але так, як ви міняєте, не треба. Все підштовхує до думки, що є якийсь третій спосіб міняти держслужбу, не відкриваючи ліфти. Чи можуть постраждати хороші держслужбовці від відкриття ліфтів та спрощення звільнень? Очевидно. 

Я вважаю, що перезавантаження — це певне оновлення людей, зокрема керівного складу. Ті люди, які працюють на керівних позиціях, інколи задають дуже поганий вектор, і їх потрібно змінювати. Від звільняти/не звільняти ми робимо крок до більш складного питання: кого звільняти? На держслужбі є працівники, керівники і служба управління персоналом. Мені здається велика проблема в наших органах влади – це служба управління персоналом. Якщо ми виходимо з того, що є керівники, які транслюють певні сенси, має бути хтось, хто підсилює ці сенси, комунікує їх всередину, збирає зворотній зв’язок, пояснює, налаштовує навчання. Це робота органів управління персоналом. Їхня робота – не лише кадровий облік, і ось там, на мою думку, є велика проблема. 

То чи має закон про перезавантаження бути чимось іншим, ніж законом про звільнення? Який цей третій шлях?

Павло Ковтонюк: Нам подобається старий план, запропонований попередньою командою при підтримці ЄС. Мені здається, що в МОЗі ми його виконали на гарний KPI. Що ми зробили? Паралельно до старої структури ми створили нову з новими правилами. Там є директорати, що формують політику: інші зарплати, інші умови роботи, інші вимоги, інші відносини з керівництвом. Також вони від’єднані від політичного керівництва. І йде перетікання зі старої держслужби у нову через конкурс. Так само приходять і зовнішні люди. Склад міністерства за 2 роки оновився на 60%. Число могло б бути більшим, якби з реформи не виключили функції, що не стосуються формування політик – кадри, фінанси, юридичні тощо.

Функції формування політик — ключові для міністерства — ми оновили на 100%. В інших міністерствах реформа не вдалася, бо пішли на компроміси. Це перетворилося на імітацію та профанацію.

Новий закон варто просто правильно називати — не законом про оновлення, а законом про звільнення. Але давайте будувати цю нову держслужбу. Бо ви кажете про ліфти, а куди ті ліфти їдуть? Везуть людину в старий департамент? Так ми не побудуємо інституцію.

Дмитро Гурін: Я працював у МОЗі і можу сказати, що там дуже хотіли запустити держслужбу за новими правилами. Проводили конкурси, з яких не брали жодної людини, потім перезапускали конкурс, проводили їх ще і ще. Після того прийшли люди, які зрозуміли, що то справжні конкурси. Але я бачив і інші міністерства, де не хотіли проводити конкурси, вони просто позаводили людей зі старих департаментів у директорати. 

Тому ми маємо говорити як про звільнення, так і про справжні конкурси. Я думаю, що ця дискусія має бути ширшою Якщо нам потрібні незалежні інституції і незалежні механізми, давайте говорити про це.

Олександр Стародубцев: У нас була реформа, яка полягала у відокремлені політиків від держслужбовців, створенні директоратів. Вона була неуспішна. Так ви кажете. І що робити? Ви пропонуєте повернутися до неї. Ніхто не бачить жодного логічного протиріччя.

У нас було десять пілотних міністерств, з яких потім залишилося 8. Тому що Мінфін з Мінюстом на якомусь етапі відпали. Хто успішно зробив реформу? Міністерство охорони здоров’я та Міністерство освіти та науки. У реформи 25% успішності за 3 роки.

Це не наштовхує нас на висновки? Для того, щоб реформувати всі 10 міністерств, треба ще 4 роки. Можливо, європейці можуть дозволити собі так повільно і правильно будувати інституції, бо вони знаходяться на іншому рівні цивілізованості, тому що у них немає війни, їм не потрібні реформи, а потрібен розвиток інститутів. Нам потрібні реформи. З точки зору бізнесу, ми ближче до стартапу, ніж до інституційної великої компанії, яка має думати процедурами, процесами, розподіленням влади, децентралізацією.

Я не хочу коментувати ситуацію в МОЗ з політичної точки зору. Але якщо казати про інші міністерства, коли ми спрощуємо звільнення, ми даємо можливість новим міністрам, новим політичним командам працювати. З попереднім законом 2016 була ідея про лімітоване перезавантаження. Він був відтермінований на півроку. Планували, що зайдуть міністри-технократи, заведуть хороших людей, перезавантаження закінчиться, а хороші люди залишаться. Але так не сталося, хороших людей не завели, тому зокрема МОЗ мучився 2 роки, щоб завести туди таких людей.

Дмитро Гурін: Я розумію потребу нового закону про перезавантаження держслужби зараз, але давайте не будемо на ньому зупинятися. Давайте будемо інституційно відбудовувати механізми, що працюють у всьому світі, зробимо механізми, які не мають корупційних стимулів, які зацікавлять спеціалістів. 

У нас є приклад Нацбанку, який перестав бути державною службою, він почав платити ринкові зарплати, використовувати нормальні контракти, отримав сталість, незалежность і ми маємо ситуацію нормального бізнесу, куди набрали нових людей, які там нормально працюють.

Олександр Стародубцев: В НБУ спочатку частину людей звільнили, а потім набрали нових.

В Стенфорді я спілкувався з Кондолізою Райс, колишньою держсекретаркою США, та Томасом Гендріком Ільвесом, експрезидентом Естонії, який є автором «естонського дива». Я поставив їм запитання: «Якби ви мали один шанс, одну спробу щось поміняти в українській держслужбі, щоб б ви зробили?». Обоє відповіли: «I would speed up a turnover of people», тобто «я б пришвидшив оновлення людей всередині держслужби». Мені здається, це слушна ідея.

Я закликаю вас зняти рожеві окуляри. Немає фантастичних інструментів. Є можливість розблокувати систему, і тоді ми зможемо оновити склад міністерств, але постраждають хороші люди. Або ми далі блокуємо систему, і тоді з МОЗом буде все добре, а весь інший уряд, який прийшов робити реформи в Україні, не зможе цього зробити. Я за перший варіант.

Павло Ковтонюк: Я хочу зафіксувати декілька речей. Не можна порівнювати державну службу і бізнес, бо в бізнесі кожні два роки не змінюється власник. В Україні міністри змінюються і частіше, а у проблем не дворічний цикл. Епідемія туберкульозу не може бути подолана за рік або два, і вона не підлаштовується під міністра. Хтось повинен знати і передавати знання, як її ліквідовувати протягом 10-15 років. Ці знання неприємні, тому мають бути люди, умови роботи яких дозволяють говорити політику неприємні речі. Ось президент може сказати: «Чому ця лікарня така погана, хто винен? Ти?» і так далі, і ти розумієш, що відповідь про те, що ця лікарня належить місцевій владі, а місцева влада не може в неї інвестувати, бо в них створена ОТГ, а паралельно є район і вони не можуть [розподілити кошти місцевих бюджетів]…

Ця відповідь не підходить політику, але вона правильна. Тому у держслужбовців мають бути такі умови роботи, щоб вони могли сказати політику свою експертну думку, яка може тому не сподобатися. 

Якщо взяти 9 жінок, то вони не зможуть народити дитину за місяць. Тож якщо привести у міністерство гарних держслужбовців забирає 3 роки, то треба витратити на це 3 роки. Ми привели за 3 роки 60 людей. 

Перші півтора роки я нічого не міняв у міністерстві, я побудував із 40 людей паралельну команду, у них були зовнішні контракти. Але потім я зрозумів, що це не відповідально. Зрештою всі ці люди опинилися у МОЗ або у Національній службі здоров’я України. Деяких я сам умовляв туди піти, тому що бачив, що вони мають унікальні знання. Це називається будівництво інститутів. Я за те, щоб в Україні ми робили реформи, але окрім цього також будували інститути.

Дмитро Гурін: Стосовно державної служби, нам варто припинити брехати, що ми можемо платити малі гроші. Маленькі зарплати надто дорого нам коштують. Ми маємо припинити брехати, що єдиною реально потрібною нам дією ми можемо змінити все. Ні, не можемо. Ми можемо звільнити людей, які сидять там роками на лікарняних. Ідея набрати всіх, не тільки керівників держпідприємств, на контрактах, абсолютно нормальна. Давайте скажемо, що потрібно знайти взаєморозуміння і взаємоповагу, що ми маємо рухатися далі. У нас мають з’явитися нормальна зарплата і така угода, щоб коли ми запитаємо бізнесменів, вони сказали: «Ми хочемо працювати на держслужбі». Це мають сказати успішні люди. Ми маємо знайти такі кроки, щоб дійти туди, куди прагнемо. 

Президент проголосив нову політику, націлену на оновлення та перезавантаження: на нову чесність, відкритість і прозорість. Коли ми подивимось на електоральний запит, то побачимо там все те саме.

Тетяна Тищук: З одного боку, я згодна, що нам потрібна ротація людей на держслужбі і заміна тих, хто не дуже спроможний. З іншого боку, я думаю над тим, що з 210 тисяч держслужбовців зараз під загрозою знаходиться та тисяча, яку ми взяли у нову держслужбу. Можливо, ми взяли не тих, кого очікували. Але навіть ті, хто раніше працював на старій держслужбі, пішли на певний вчинок у порівнянні зі своїми колегами. Вони подалися на конкурс, боролися за потрапляння у директорати. Зараз на тих, хто пішов у директорати, можуть дивитися як на людей, що взяли на себе невиправданий ризик. Дуже важливо, щоб так не сталося. Щоб ми не показали, що «пересидіти» — це раціональна поведінка. Хочеться, щоб було, як у бізнесі, де люди є цінністю. І щоб система оцінювання показувала їм це.

Важливо, щоб ми могли захистити реформу, бо багато було зроблено. Треба дати правильну модель поведінки, щоб сміливі і спроможні люди раптом не стали виглядати невдахами.