Нове розширення ЄС та його вплив на внутрішні реформи спільноти: вимір України

Ми обговорили ці та інші питання зі старшим асоційованим науковим співробітником Центру Європейських політичний студій (CEPS), доктором Майклом Емерсоном, який має більше тридцяти років досвіду у європейській зовнішній політиці та політиці добросусідства. Він брав участь у спеціальній тематичній дискусії в рамках Сьомого Реюніону імені Рафала Лемкіна (3-4 червня) – щорічній конференції, що організовується Центром з прав людини імені Джона Шаттока при Центральноєвропейському університеті у Відні. Зібрання 2024 року була присвячене різним аспектам повоєнної відбудови України.

Ігор Мошенець: Доброго дня, докторе Емерсоне. Експерти і вчені зазвичай пов’язують суспільну увагу до виборів до Європейського Парламенту із поглибленням формування Європейського Союзу як по-справжньому політичної спільноти.  Люди звикають сприймати Брюссель як місце, що має вплив на важливі питання їхнього життя та економічні інтереси. З іншого боку, опоненти подальшої інтеграції з різних причин (імміграція, надмірна бюрократизація, економічні ефекти) можуть стати більш помітними. Чого більше для майбутнього європейської інтеграції в такому зростанні загальної уваги до  загальноєвропейських питань  – плюсів чи мінусів? І чи  є цьогорічні червневі вибори особливими у даному контексті? 

Майкл Емерсон: Вибори до Європейського Парламенту, що наближаються, гідні уваги з огляду на історичну еволюцію цих виборів. Безпрецедентна політична гострота цьогорічних виборів  спричиняє кристалізацію позицій загальноєвропейських партій і відповідних політичних парламентських груп щодо ключових питань, які мають європейський вимір. Російська агресія та міграція очолюють список цих питань і змушують замислитися про екзистенційні безпекові та суспільні питання в контексті  південних та східних сусідів ЄС. Логічно, що вирішення подібних питань вимагає збільшення повноважень на загальноєвропейському рівні врядування, що підтримується політичним ядром, сформованим із широкого альянсу лівоцентристських, центристських та правоцентристських партій. Це показав заклик до реформи базових європейських договорів з боку Європейського Парламенту, строк повноважень якого саме закінчується.

І.М. Здається, що вибори до Європейського Парламенту завершаться зсуненням політичного спектру вправо із електоральними здобутками для всіх загальноєвропейських правих партій. Потенційна коаліція між правоцентристською Європейською Народною Партією (ЄНП) чинної президентки Європейської Комісії Урсули фон дер Ляєн із поміркованими консерваторами (Європейські Консерватори та Реформісти) на чолі з італійською прем’єркою Джорджією Мелоні розглядається багатьма як можливий результат, що може замінити традиційний широкий союз ЄНП із Прогресивним Альянсом Соціалістів та Демократів. Чи матиме ідеологічна орієнтація  більшості в Європейському Парламенті якийсь вплив на підготовку до майбутнього розширення ЄС?

М.Е. Традиційна широка центристська коаліція має бути готовою до електоральних здобутків так званих «крайніх правих». Серед умов фон дер Ляєн для співпраці з крайніми правими — допомога Україні, що виключає співпрацю з багатьма політичними силами із цього табору. Теплі стосунки фон дер Ляєн із Джорджією Мелоні свідчать не лише про  її підтримку України, але також і політичну роз’єднаність крайніх правих (і немає певності, чи дійсно всі ці партії є «крайніми правими»). Добре відома тенденція крайніх партій дрейфувати у бік більш поміркованих позицій, коли вони наближаються до влади. На самому краю цього політичного спектру ми спостерігаємо недавнє виключення «Альтернативи для Німеччини» з її політичної групи через загравання окремих її лідерів із нацистською символікою. Деякі з цих партій дружні до Путіна, але отримання ними достатньої підтримки у порівнянні з домінуючими центристськими групами для визначення ключових позицій Європарламенту є малоймовірним. Більш сувора політика щодо імміграції з Африки та Азії  можлива, адже у цьому питанні пропозиції крайніх правих найбільше збігаються з тим, що пропонують центристські партії. Однак я не очікую зміни позиції нового складу Європарламенту щодо питання наступних розширень. 

І.М. Посол ЄС в Україні Катаріна Матернова на цьогорічний День Європи (9 травня) зазначила, що приєднання України до ЄС у 2030 році є цілком реалістичним. На Вашу думку, які основні фактори визначатимуть можливість вступу України до ЄС уже в 2030 році?

М.Е. Потрібно дивитись на обидва боки питання  – на готовність України до членства в ЄС,  а також на готовність самого ЄС.
З боку ЄС, необхідні технічні реформи процесу розширення цілком можна здійснити до 2030 року. Це залежатиме лише від базової політичної волі лідерів ЄС до просування у цьому питанні.

Щодо України, 2030 рік може бути реалістичним терміном з огляду на здійснення широкого спектру внутрішніх ринкових реформ,  а також беручи до уваги значний прогрес, уже досягнутий в рамках положень про вільну торгівлю Угоди про Асоціацію.

Звісно, важливим невідомим фактором є час звершення війни, а також політичні та територіальні умови цього завершення. У ЄС є стандартна доктрина з вимогою політичної і територіальної цілісності країн, що планують стати членами Союзу.  Звісно, є прецедент Кіпру, який отримав членство без відновлення своєї цілісності. Пом’якшуючою обставиною в цьому випадку стало те, що межа між північною та південною частиною острова перестала бути лінією фронту й була відкрита для вільного та мирного руху людей. ЄС також співпрацює з північною частиною Кіпру. Ніхто не знає, коли та як ці мінімальні умови можуть бути дотримані в Україні.

І.М. Які недоліки процедури вступу до ЄС заважали розширенню ЄС в останні десять років? У 2020 році ЄС переглянув свою методологію вступу, однак, здається, цього перегляду було недостатньо. Чим відрізнялися ці процедури для різних країн? Чому чинну процедуру багато експертів не вважають ефективною?

М.Е. Найбільш помітна слабкість чинної методології  — це вимога одностайної згоди всіх країн-членів ЄС щодо кожного найменшого кроку, зокрема і щодо окремого погодження початку і закриття роботи по кожному із 35 розділів (європейського законодавства, які потрібно імплементувати для вступу і задоволення прогресом по кожному з яких мають висловити усі країни-члени – ІМ).  Було соромно спостерігати блокування Болгарією прогресу Північної Македонії з причин, що сягають історії Балкан за правління Османської імперії, зокрема перегляду кордонів цих країн в ході Балканських війн, які завершили турецьке панування.

Якщо Франція та Німеччина змогли примиритись лише через десятиліття після Другої світової війни, то  абсурдно, що Болгарія та Македонія не можуть дійти згоди за сто років після кінця Османської імперії, навіть після того, як Македонія погодилась додати приставку «Північна» до своєї назви. Ми всі маємо скелети у наших історичних шафах, від Британської до  Австро-Угорської чи російської імперій.

Так звана переглянута методологія розширення  не зробила нічого для вирішення проблеми вето на нижчому рівні, навіть якщо ніхто не ставить під сумнів, що вирішальне рішення про вступ нових членів має бути одностайним. Ба більше, окремі країни-члени ЄС просто ховаються за абсурдними претензіями Болгарії та користуються такою затримкою рішення для прикриття більш фундаментальних застережень.

І.М. Центр Європейських Політичних Студій (CEPS), разом із белградським Центром Європейської Політики запропонували модель поетапного вступу  (Staged Accession Model) як пропозицію з політики щодо уточнення поступової процедури входження до ЄС. Згодом Ваша команда опублікувала оновлену версію. Які основні ідеї цієї моделі та як вона може вирішити проблему довгострокових «глухих кутів» для країн, що прагнуть вступу до ЄС?

М.Е. Модель поетапного вступу поєднує дві ключові ідеї.

Перша полягає в тому, щоб відійти від «бінарного» аспекту процесу, тобто що країна або всередині ЄС або ні, а всі переваги вступу можна отримати лише після нього. Оскільки підготовча робота є виснажливою і часто займає роки, увесь процес може стати гнітючим, і тому важко буде підтримувати мотивацію до вступу.

Отже, ми пропонуємо, щоб процес вступу країн-кандидатів мав чотири етапи, а перехід від етапу до етапу залежав від вимірюваних індикаторів, що показуватимуть ступінь відповідності європейським законам та політикам. Паралельно відбуватиметься поступове забезпечення доступу до бюджетного фінансування ЄС і до інституцій, де ухвалюються політичні рішення. Це допомагатиме країнам-кандидатам просуватися до вступу.

Іншою ідеєю є запевнити наявні країни-члени щодо їхнього головного виправданого занепокоєння, що нові країни-члени, з іще, можливо, неміцними демократіями та системами верховенства права, можуть після свого вступу відкотитися назад від виконання норм ЄС.

На жаль, це не лише теоретичне занепокоєння, як показав частковий відхід Угорщини та Польщі від демократичних практик і верховенства права та використання ними свого права вето в Раді Міністрів ЄС для блокування ініціатив належного врядування в ЄС. Ми спостерігаємо це зараз на прикладі режиму Віктора Орбана в Угорщині, який блокує допомогу Україні. Польська проблема була розв’язана минулого року, коли Дональд Туск здобув успіх на виборах і усунув попередній режим, який перетворював Польщу на автократичну державу.

Модель поетапного вступу передбачає, що під час передостанньої  (третьої) стадії перед повноцінним вступом країна тимчасово не матиме права вето у Раді Європи. Це може зменшити занепокоєння сьогоднішніх країн-членів ЄС. Ця пропозиція виглядає доцільною з огляду на наявні застереження, але її також вважають політично та юридично проблемною. Дехто називає її «членством другого сорту», інші занепокоєні тим, що це підважить доброчесність та однозначність юридичної структури ЄС.

Тому ми звертаємо увагу на низку альтернативних механізмів, спрямованих на досягнення тієї ж мети. 

Одним із них може бути реформування статті 7 Договору про заснування ЄС, який уже дозволяє  тимчасово припиняти право голосу в Раді Європи країнам-членам, які серйозно відхиляються від політичних цінностей ЄС. Ця стаття містить складну процедуру, що передує ухваленню цього рішення одностайно всіма країнами-членами, за винятком проблематичної країни, щодо якої розглядається питання припинення права голосу.

Процедура розпочалася була стосовно Польщі, але її зупинили з поверненням Дональда Туска у крісло прем’єра. Проблемою було те, що польський та угорський лідери мали  щось на кшталт «оборонного союзу», в якому одна з країн перешкоджатиме ухваленню одностайного рішення Ради ЄС щодо іншої. 

Отже необхідна заміна механізму ухвалення цього рішення на так звану «суперкваліфіковану більшість», що потребуватиме більше голосів, ніж стандартна  кваліфікована більшість, подібно до механізму зміни  конституції в окремих країнах.

Іншою пропозицію є створення інституту асоційованого членства, яке надавало би повний доступ до політик та фінансування ЄС, однак без права голосування в Раді Європи. Цей режим був би тимчасовим рішенням на час очікування реформування ЄС, наприклад, заміни одностайного голосування голосуванням кваліфікованою більшістю в більшості сфер, де воно ще застосовується. Такі реформи зараз активно дискутують та адвокатують, наприклад, Європейський Парламент чи нещодавно створена франко-німецька група незалежних експертів. Якщо цей варіант буде запроваджено, потреба у третьому етапі зникне.

I.M. У чому схожість і відмінності вашої моделі з різними ідеями так званої «галузевої інтеграції», особливо моделями двохетапної інтеграції (спочатку спільний ринок, потім повне членство)? Вони взаємовиключні чи можуть доповнювати одна одну?

М.Е. Секторальна інтеграція може бути включена у модель поетапного приєднання, коли країна-кандидат мотивована і може виконати певні кластери і розділи швидше, ніж інші. Цей прогрес можу увійти до кількісних рейтингів та підвищити середні показники країни до моменту переходу від етапу до етапу. Але це не альтернатива повному членству. Україна хоче йти в цьому напрямку, використовуючи механізм приєднання до галузевих союзів, таких як енергетичний, цифровий, митний союз та єдиний ринок. Україна почала це за президента Порошенка, задовго до отримання статусу кандидата. Держава, яка приєднається до цих кількох союзів, виконає практично всі економічні вимоги вступу. Чому б у такому випадку не завершити роботу й не виконати ще й політичні умови?

Рада ЄС впроваджує риторику на користь «поступового» вступу, не кажучи, що саме це означає. Це може означати поетапне приєднання, але Рада не бажає цього сказати.

Слід залишатися обережним щодо формул, які можуть виглядати позитивно, але реально можуть служити приводом для держав-членів, щоб загальмувати просування країни-кандидата до повного членства.

І.М. Однією з базових ідей моделі поетапного  вступу  є кількісна оцінка критеріїв вступу. Очікувано, це має бути в інтересах країн, що інтегруються, за рахунок більшої прозорості процесу. Як це має працювати на практиці?

М.Е. Європейська Комісія у своєму щорічному «Пакеті розширення» оцінює поступ у дотриманні вимог усіх необхідних розділів європейського права за допомогою якісного кодування, визначаючи п’ять рівнів: «просунутий», «добрий», «помірний», «частковий» і «рання готовність до вступу». Комісія могла б легко перевести ці показники у кількісну шкалу від 5 до 1.  Технічна цінність квантифікації полягає в тому, що числа значно легше додавати та знаходити середні значення. Це надало би процесу більшу прозорість. Для нашої моделі поетапного вступу така кількісна оцінка стала б основою для переходу з одного етапу до іншого.

І.М. Одним із ключових висновків із Ваших нещодавніх досліджень є те, що у фінансовому плані процес вступу України є повністю підйомним для ЄС (особливо якщо порівнювати з сумами фінансової підтримки під час війни, що вже була надана Україні). Чи обговорюють у Брюсселі джерела фінансового забезпечення майбутнього розширення ЄС, враховуючи наявність інших вагомих пріоритетів, таких як декарбонізація, промислова політика, потенційний оборонний союз і т.д.?

М.Е. Моя робота, що вийшла у вересні 2023 року,  з оцінки бюджетних витрат на входження  України до ЄС показала, що якби Україна сьогодні була повноправним членом ЄС, вона б отримувала приблизно 19 мільярдів чистих дотацій на рік, що становить 0.1% ВВП ЄС та 12% ВВП України. Отже, це посильна сума для бюджету ЄС, але вона значно важливіша для української економіки. Це не небагато більше, ніж найсвіжіший пакет допомоги ЄС  Україні, що передбачає 50 мільярдів євро на чотири роки (2024-2027), тобто 12.5  мільярда євро на рік. 

Однак є інші фактори, які необхідно взяти до уваги.

По-перше, країни Центральної та Південно-Східної Європи, які вступили до ЄС після 2004 року, зростали швидше за середньоєвропейський показник, тому деякі з них зможуть претендувати на менші кошти в рамках політик ЄС із вирівнювання регіонального розвитку.  За рахунок цього можливості бюджету ЄС із підтримки України та інших кандидатів на вступ, таких як Молдова та Західні Балкани, виростуть. 

По-друге, існує значна потреба в коштах для повоєнної відбудови, яку Світовий Банк та Київська Школа Економіки оцінили у 450 мільярдів євро, і ця сума зростає. Загалом, ці витрати нестимуть усі країни Великої Сімки, включаючи США, Японію, Канаду, а також ЄС та Світовий Банк.

Ця сума у 1,5 раза вища за вартість суверенних російських фінансових активів, що зараз заморожені Заходом. На країни-члени ЄС припадає більшість цих активів. Інтенсивні переговори на рівні Великої Сімки, що тривають, поки що принесли лише згоду на використання для допомоги  Україні інвестиційного прибутку з цих активів, тобто лише 2-3 мільярди євро на рік. Багато хто, як і я, виступає за повну конфіскацію цих коштів, оскільки заперечення стосовно юридичного імунітету цих активів скасовується доведеним фактом, що Путін  – це воєнний злочинець. Підтримка ідеї конфіскації ставатиме тим сильнішою, чим довше триватиме війна.

І.М. Третина бюджету ЄС витрачається на Спільну Аграрну Політику (САП). Українські сільгоспземлі дорівнюють орієнтовно третині загального обсягу цих площ у ЄС. Це може вагомо вплинути на розподіл аграрних субсидій після потенційного набуття Україною членства. Експерти стверджують, що ця зміна здатна перетворити Польщу та Угорщину із вигодоотримувачів   САП на країни, які надають більше коштів, ніж отримують. Здійснити реформу в такій делікатній ситуації може виявитись надзвичайно важким завданням, особливо враховуючи нещодавні протести польських фермерів. 

Утім, Європа вже долала подібні труднощі в 2004 році, коли доводилось балансувати інтереси французьких фермерів із «новоприбулими» польськими.  Чи можуть певні уроки  із того європейського розширення та змін у САП бути корисними зараз, чи йдеться про дві абсолютно різні ситуації?

М.Е. Так, Україна як метафорична житниця Європи, створює вагомі питання для аграрної політики.

Щодо польської торговельної блокади, то це переважно були зрежисовані протести, оскільки дестабілізацію європейського ринку внаслідок припливу українського зерна, відповідно до заяв Європейської Комісії, ще у вересні 2023 році було припинено.

Тому політику слід будувати на фактах, навіть якщо фермерське лобі надзвичайно добре організоване. Факти — це те, що основні ринки українських виробників зернових — на Близькому Сході, в Африці та Азії. Хоча звісно, тимчасова блокада морського експорту та переспрямування експортних маршрутів через сухопутні кордони дещо підвищила напругу.

Важливим питанням, яке підніме входження України до ЄС, є чинна політика прямих субсидій європейським фермерам за ставкою орієнтовно 200 євро за гектар.  Я бачу зі статистики, що 166 найбільших ферм в Україні (з обсягом землі понад 10000 га) займають 18% усіх аграрних площ.

Тож одна ферма на 10000 гектарів отримала б щорічну субсидію у два мільйони євро чи більше, що точно буде неприйнятно в рамках політики розподілу доходів як для ЄС, так і для уряду України. На щастя, існує механізм обмеження субсидій  для дуже великих ферм, який можна буде розумно адаптувати в контексті України.

І.М. Зараз очікується новий великий перегляд Договору про заснування ЄС  для врахування можливого збільшення кількості країн-членів ЄС. Доповідь, схвалена Комітетом Конституційних Справ  Європарламенту в жовтні минулого року, містить три ключові пропозиції: розширення переліку питань, що голосуються у Раді Європи за процедурою кваліфікованої більшості (без права вето для окремих країн); прямі вибори Президента Єврокомісії та більш політичний принцип формування її складу; розширення повноважень Європарламенту  (зокрема, право законодавчої ініціативи та збільшення ролі у підготовці бюджетів). Чи мають ці зміни однакову імовірність ухвалення, чи якісь пропозиції можуть зустріти більший політичний опір, ніж інші?

М.Е.Найбільш імовірним є ухвалення пропозиції стосовно голосування кваліфікованою більшістю в Раді Європи та обмеження кількості членів Єврокомісії. Найменш імовірним є затвердження прямих виборів Президента Єврокомісії.

І.М. Одним із ключових висновків теорії публічної політики є те, що дуже часто проблеми політики  не створюють ідеї відповідних управлінських рішень, а радше навпаки — готові управлінські рішення  «чекають» на виникнення відповідних  політичних проблем, щоб бути включеними до порядку денного.

У цьому плані, чи можна вважати брюссельських управлінців  щиро зацікавленими у вступі України до ЄС не тільки з огляду на безпеку та процвітання в східноєвропейському регіоні, але і з огляду на бачення цього як можливості для подальшого розвитку європейського проекту, символічною відповіддю на євроскептицизм після міграційної кризи та Брекзиту? 

М.Е. Мотивація підтримки вступу України до ЄС є багатошаровою.

Найпершим і  найбільш фундаментальним принципом є те, що вступ до ЄС, як прописано в договорах про заснування європейської спільноти, відкритий для будь-якої європейської демократії.  Цей принцип самодостатній, він був створений поза  теперішнім геополітичним контекстом, зумовленим російським авторитаризмом та агресією.

Другим принципом є протистояння між демократією та авторитаризмом як протилежними конкурентними режимами, що своїм існуванням загрожують один одному. Посткомуністична Європа мала би бути повністю демократичною, у Європі «єдиній та вільній», як говорять президенти США, коли відвідують наш континент.

Ми бачимо натомість, що авторитаризм не зник, і російський царистський авторитаризм намагається  звести нанівець демократію в Європі та всюди, де це можливо. Китай більш потужний і також більш витончений у своїй стратегії, він намагається не втручатися в політику дружніх до себе держав. Однак його допомога та інвестиційні програми  не містять політичних питань чи умов, тим самим ефективно послаблюючи європейські стимули до демократії (такі як інструмент передвступної допомоги для країн-кандидатів, таких як Сербія, і фінансування країн-членів, таких як Угорщина, що містять умови збереження демократії і верховенства права). 

ЄС повинен реагувати на цю повзучу атаку на демократію в Європі  своїм розширенням як найпотужнішим інструментом протидії.

По-третє, геополітика війни. Був час, коли ідея буферної зони або невизначеної сірої зони розглядалась як така, що максимально відповідатиме інтересам всіх сторін, мирно відділяючи сформовані демократії та автократичні режими одне від одного. Зараз ми бачимо, що така  ідея  є ілюзорною, принаймні в теперішньому європейському контексті. Путін розглядає існування сірих зон як запрошення до агресії проти цих країн, як легкі цілі для його неоімперіалізму.

Логічна відповідь на це — чіткий, без сірих зон, кордон між європейською демократією та автократією. Оскільки Україна хоче бути частиною демократичної Європи, її кордони та демократичні інституції потрібно захищати разом із членством у ЄС.

Усе це вимагає посилення внутрішніх компетенцій і процесів  ЄС, як цивільних так і тепер військових,  а також чіткої методології розширення.

І.М. Дякую Вам за інтерв’ю.