Об’єднання сільськогосподарських товаровиробників: імплементація норм ЄС до українського законодавства

Перш ніж розглянути, що пропонує законопроект, додамо трохи контексту: навіщо ЄС регулює сільськогосподарські ринки та що каже Директива 1308 про об’єднання сільгоспвиробників.

Регулювання сільського господарства в ЄС

Економічна теорія говорить, що втручання держави в роботу ринків необхідне там, де існують так звані “провали ринку”, такі як асиметрична інформація (виробник знає про якість своєї продукції значно більше, ніж споживач), монополія, зовнішні ефекти (використання гербіцидів одним фермером шкодить бджолам іншого фермера), надання суспільних благ (наприклад, не всі можуть дозволити собі віддати дітей до приватних шкіл, але оскільки освіта важлива для суспільства, держава її фінансує). 

Сільське господарство відповідає одразу кільком критеріям із цього переліку. Так, споживач овочів чи фруктів не знає, які хімікати використовувалися для їхнього вирощування й чи не зашкодять вони його здоров’ю (асиметрична інформація); уряди зазвичай хочуть, щоб базові продукти харчування були доступними для громадян (суспільне благо); виробництво сільськогосподарської продукції може шкодити довкіллю (зовнішні ефекти) та ін. 

Крім того, дохід агровиробників характеризується значною невизначеністю. Наприклад, погана погода чи шкідники можуть значно знизити урожай. Водночас якщо погодні умови сприятливі, гарний урожай зберуть усі фермери певного регіону, що призведе до зниження цін на їхню продукцію, а отже, й до зниження їхнього доходу (оскільки продукція фермерів переважно є однорідною, вони можуть конкурувати лише за ціною на відміну від, скажімо, виробників одягу чи техніки, які можуть додати певну націнку “за бренд”. Крім того, у фермерів тривалий цикл виробництва, протягом якого виробник практично не може реагувати на зміни цін чи інші непередбачувані події).  У свою чергу дохід фермера впливає на його бажання та спроможність посіяти урожай наступного року, а отже, на майбутні ціни продуктів харчування.

Щоб збалансувати інтереси виробників, переробників, споживачів і суспільства загалом, європейські країни та Єврокомісія розробили складну (і коштовну! – див. врізку) систему регулювання ринків агропродукції. Важливою складовою цієї системи є комунікація з учасниками ринку для врахування їхніх інтересів. У цій комунікації “голосом фермерів” (яких у ЄС налічується понад 11 мільйонів) є об’єднання виробників, про які йдеться нижче.

Європравила для об’єднання товаровиробників

Статті 152-165 та 210 Директиви ЄС №1308/2013 (положення з яких запроваджує законопроект) передбачають, що держави-члени ЄС можуть визнавати три типи об’єднань агровиробників: організації виробників (producer organizations), асоціації таких організацій, а також міжгалузеві організації (interbranch organizations). До організації виробників можуть входити учасники ринку, основним видом діяльності яких є виробництво агропродукції (причому, як правило, виробник може входити лише до однієї “профільної” організації). До міжгалузевих організацій можуть входити ті підприємства чи підприємці, які крім виробництва агропродукції також займаються її купівлею, (пере)продажем чи переробкою, тобто працюють на декількох ланках ланцюжка доданої вартості. 

Держави-члени ЄС визнають (recognize) такі об’єднання підприємств, якщо вони є зареєстрованими юридичними особами, якщо їхні статути та цілі існування відповідають правилам, встановленим Директивою, та якщо вони доведуть свою спроможність фактично провадити задекларовані види діяльності. Крім того, держави-члени можуть встановлювати вимоги до мінімальної кількості членів організації та/або сумарної частки ринку її членів. Держави-члени ЄС періодично перевіряють визнані ними організації та можуть відкликати визнання, якщо організації не відповідають критеріям визнання (вказані вище). Про перелік визнаних ними організацій уряди щороку повідомляють Єврокомісію.

Директива 1308/2013 визначає, що статут організації має забезпечувати виконання встановлених організацією правил усіма її членами (тобто організація повинна мати механізм впливу на порушників). При цьому розробка правил має відбуватися за демократичними процедурами. Тобто організації виробників мають працювати як демократичні самоврядні організації. При цьому, якщо організація є репрезентативною (тобто покриває не менше 60% виробництва для галузі фруктів та овочів і не менше ⅔ виробництва для іншої продукції, а також включає не менше 50% виробників), то держави-члени ЄС можуть на прохання такої організації зробити правила, встановлені такою організацією, обов’язковими для всіх виробників певного сектору на визначений період часу. 

Це правило полегшує впровадження інновацій – наприклад, вищих стандартів якості продукції чи захисту довкілля, сучасних технологій вирощування та переробки (втім, водночас воно збільшує переговорну силу членів організації, що дає можливість встановлювати преференції для певної групи виробників). Так, якщо організація запровадила вищий стандарт якості для певної продукції, виробники, які не є членами організації, можуть зекономити за рахунок недотримання стандарту, але водночас продавати свою продукцію за вищою ціною, яку встановлять на ринку члени організації. Таким чином не-члени організації отримають прибуток без докладання зусиль. Це правило також може застосовуватися для захисту інтелектуальної власності – наприклад, географічної назви продукту. Зрештою дотримання цього правила сприяє підвищенню безпечності продукції для споживачів або її виробництва для довкілля.

Також Директива визначає можливі цілі роботи організацій виробників: це регулювання пропозиції для стабілізації цін [1] (при цьому не допускаючи обмеження конкуренції чи збитків для інших учасників ринку), маркетинг відповідних продуктів, наукові й технологічні розробки для більш ефективного виробництва та зниження шкоди для довкілля, технічна допомога (навчання) для фермерів тощо (стаття 152). Міжгалузеві організації займаються схожими питаннями, але на вищому рівні – наприклад, вони збирають та публікують дані про обсяги виробництва й торгівлі, про ціни, аналізують ринок та вивчають можливості експорту, сприяють органічному агровиробництву та відповідальному поводженню з відходами, розробляють методи підвищення якості продукції та ін. (стаття 157).

Для організацій виробників окремих видів продукції встановлені дещо змінені цілі функціонування. Наприклад, серед дозволених цілей для міжгалузевих організацій виробників молочної продукції немає управління відходами, але є просування споживання молока (стаття 157), а організаціям виробників олій і тютюну дозволені спільна дистрибуція та маркетинг та спільне підвищення якості продукції (стаття 162).

Окреслені Директивою правила роботи організацій виробників досить загальні й гнучкі – це скоріше філософія, якою мають керуватися організації та уряди, які співпрацюють із цими організаціями. Головна ідея полягає в тому, що уряди можуть (але не зобов’язані) включати до законодавства своєї країни ринкове регулювання, розроблене асоціаціями виробників. Але це регулювання має бути розроблене в демократичний спосіб, згладжувати “провали ринку” та не шкодити конкуренції.

Українська традиція законотворчості інша – у нас часто в законах детально прописано, хто, що й за яких умов має робити. Тож що пропонує законопроект 8149? 

Пропозиції українських парламентарів для агровиробників

Законопроект запроваджує в українське законодавство три “європейські” види об’єднань виробників – організація, асоціація організацій та міжгалузева організація. Ці організації мають бути неприбутковими (чинне законодавство – Господарський кодекс, закони про громадські об’єднання та про сільськогосподарську кооперацію дозволяють різні об’єднання підприємств, які можуть бути як прибутковими, так і неприбутковими, і займатися виробничою діяльністю та надавати послуги своїм членам).  

Доволі великі розбіжності між законопроектом і Директивою є в цілях існування об’єднань виробників: так, якщо 6 із 11 цілей Директиви стосуються розробки і впровадження нових технологій (і зокрема технічної допомоги учасникам об’єднання в адаптації технологій), серед 10 цілей, визначених ст. 4 законопроекту, до розвитку технологій можна віднести лише одну, тоді як дві цілі стосуються захисту конкуренції (що належить до повноважень Антимонопольного комітету), дві – захисту прав членів об’єднань тощо. Щоправда, у ст. 7 законотворці частково перераховують цілі, визначені в Директиві, але називають їх напрямками діяльності, щодо яких організація може ухвалювати рішення. 7 із 15 цих напрямків повністю відповідають цілям, визначеним у Директиві, два – частково відповідають, проте решта (наприклад, “спільне використання складських приміщень”, виробництво, переробка чи упаковка агропродукції) сформульовані так, що хоча б одному з них відповідатиме будь-яка організація агровиробників. Тобто хоча в Директиві обмеження цілей роботи організацій доволі слабкі, у законопроекті вони фактично відсутні.

Суттєва відмінність між Директивою ЄС і законопроектом є у визначенні організації як репрезентативної. Законопроект встановлює вимоги лише до частки на ринку [2]: 60% – для організацій виробників у секторі фруктів та овочів, 50% – для решти й міжгалузевих організацій, ⅔ – для асоціацій організацій виробників. Натомість Директива окрім вимоги до часток ринку встановлює вимогу до кількості учасників такої організації – їх має бути не менше 50% відповідних виробників. Це положення Директиви має на меті врахування інтересів більшості учасників ринку. Його відсутність може призвести до того, що репрезентативна організація включатиме лише декілька виробників зі значними частками ринку. В такому разі інтереси менших виробників навряд чи будуть враховані. 

Крім того, законопроект визначає, що сумарна частка ринку нерепрезентативної організації  виробників має бути в межах 10-25%. Отже, яким чином організація зможе вирости до репрезентативної, незрозуміло. Щоправда, протягом 5 років з дня ухвалення законопроекту організації, які вже зараз мають 25% ринку, зможуть набути статус репрезентативних. При цьому якщо протягом цих п’яти років інша організація з вищою часткою ринку подасть заявку на те, щоб бути визнаною репрезентативною, компетентний орган (Мінагро) має “передати” цей статус від попередньої організації до наступної (частка ринку визначається на основі запису в Державному аграрному реєстрі). Таким чином створюються нерівні умови на ринку: лише організації, які на момент ухвалення закону мали частку ринку 25%, зможуть позмагатися за статус репрезентативної. І навряд чи таке змагання буде справедливим, якщо Мінагро наглядатиме за тим, щоб організації виробників не набували частку понад 25%.

Невелика, але важлива відмінність законопроекту від європейського законодавства – в тому, що об’єднання утворюються (стаття 2) за участі агровиробників (а не за ініціативою, як визначає Директива). Це суперечить загальній логіці Директиви, за якою організації мають бути демократичними та самоврядними. Тобто створюватися лише тоді, коли виробники бачать необхідність у їхньому існуванні й відповідно інвестують свій час та зусилля у їхнє заснування та роботу.

Подібне нерозуміння головної ідеї Директиви бачимо й в інших положеннях законопроекту. Так, стаття 2 передбачає існування окремих законів для делегування репрезентативним організаціям виробників регуляторних повноважень органів влади (підхід “згори вниз”), тоді як Директива прописує, що уряди можуть запроваджувати певні регулювання (наприклад, стандарти якості) створені та апробовані організаціями виробників (підхід “знизу вгору”). 

Інша важлива розбіжність стосується фінансування об’єднань виробників: якщо за Директивою фінансування відбувається за рахунок членських внесків (і також передбачена можливість за рішенням уряду відповідної країни стягнення плати з не-членів, якщо вони виграють від діяльності організації), то законопроект також передбачає “інші джерела, не заборонені законодавством”. Хоча це стандартне формулювання для нашого законодавства, у цьому разі воно спотворює систему стимулів. Так, якщо організація фінансується лише за рахунок членських внесків, члени організації будуть зацікавлені в тому, щоб організація працювала ефективно та досягала задекларованих цілей. Відповідно, це стимулюватиме їх брати активну участь у діяльності організації, тобто організація буде демократичною та самоврядною. Якщо ж можливе фінансування з інших джерел, то можна уявити ситуацію, коли один чи декілька великих гравців (олігархів) “куплять” певну організацію та використовуватимуть її для просування своїх інтересів.

Загалом дуже помітна різниця підходів у Директиві та законопроекті: демократичний, спрямований на підтримку низових ініціатив проти командно-адміністративного. Це виявляється як у дрібницях, так і у важливих положеннях. Наприклад, законопроект намагається врегулювати питання, які мали б регулюватися статутами організацій – такі як відсутність заборгованості за членськими внесками (ст. 7), термін отримання членом організації інформації від неї (ст. 9), механізми контролю організації за виконанням її членами внутрішніх правил (ст. 10) чи механізм розподілу голосів у репрезентативній організації (ст. 12). 

Законопроект містить зобов’язання (а не право) органів влади залучати до розробки регуляцій репрезентативні об’єднання виробників (ст. 12) і таким чином створює інструмент для лобіювання інтересів певної групи виробників. Законопроект навіть пропонує внести зміни до Регламенту Верховної Ради, запровадивши обов’язкову експертизу законопроектів цими об’єднаннями (це не має сенсу, оскільки, по-перше, Регламент і Закон про комітети ВРУ і так передбачають вивчення думок зацікавлених сторін під час роботи над законопроектом, а по-друге, незрозуміло, чому на окрему згадку в Регламенті “заслужили” лише організації аграріїв, а не, наприклад, промисловців). Водночас таке залучення має здійснюватися через раду репрезентативних об’єднань, порядок утворення якої та положення про яку має затвердити Кабмін. Тобто фактично ідею співпраці виробників з органами влади на добровільних засадах та для взаємної вигоди [знову] замінили формальними механізмами, які за бажання легко обійти або взяти під контроль. 

На вади законопроекту вказують Наукове управління ВР (неможливість делегування урядових повноважень) та антикорупційний комітет парламенту (корупційні ризики, зокрема відсутність процедури з перевірки того, чи не є члени репрезентативної організації пов’язаними особами). Крім того, низка асоціацій агровиробників виступили проти “нав’язування” правил, розроблених окремими організаціями, усім учасникам ринку (хоча можливість такого “нав’язування” передбачена Директивою ЄС і вище ми навели її обгрунтування).

Отже, в теперішньому вигляді законопроект не відповідає логіці Директиви ЄС, а лише механічно впроваджує окремі її положення. Тому його потрібно суттєво переробити. Крім того, потрібно загалом визначити, чи варто Україні впроваджувати європейське регулювання аграрних ринків, яке є доволі заплутаним та вимагає значних витрат. Адже запровадити певні привілеї та субсидії набагато легше, ніж пізніше їх скасувати – тому Україні не варто повторювати помилки, яких свого часу припустився ЄС.

За підтримки