Оборонні закупівлі територіальних громад – потенційний резерв підтримки Сил Оборони чи ризик неефективних видатків?

Для доведення до логічного завершення ідеї надання легальної можливості громадам здійснювати оборонні закупівлі залишалося лише внести окремі зміни до Бюджетного кодексу України, які б дозволяли це робити. І такі зміни з’явились доволі непомітно – у законі про відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні з’явився пункт про можливість закупівель «для подальшої передачі бюджетним установам, які утримуються з інших бюджетів», який легалізує закупівлі місцевими радами для військових частин. 

Історія питання

До набрання чинності законом про розширення повноважень ОМС громади де-юре не мають права здійснювати оборонні закупівлі безпосередньо. Відповідно до бюджетного законодавства питання загальнонаціональних інтересів (серед них оборона і безпека) фінансуються з державного бюджету, а з місцевих бюджетів фінансуються видатки місцевого значення (наприклад, благоустрій або дитячі садочки) та делеговані державою повноваження (наприклад, середня освіта). Окрім того, в профільному Законі України «Про місцеве самоврядування» деталізовано повноваження місцевої влади у розрізі секторів та суб’єктів ухвалення рішень (сесія ради чи виконавчі органи). 18 червня цього року парламент змінив цей закон та додав до повноважень місцевих органів влади здійснення прямих видатків на оборону, а у вересні набрали чинності норми бюджетного законодавства щодо можливості здійснення закупівель для військових за рахунок місцевих бюджетів.

Чому це важливо?

Дискусії про необхідність фінансувати оборонні видатки з усіх можливих джерел розпочалися практично відразу з початком повномасштабного вторгнення. У відповідь на це уряд ще у березні 2022 року розробив механізм підтримки Сил Оборони місцевими бюджетами, і на початку квітня того самого року Мінфін створив технічну можливість передавати кошти з бюджетів громад до військових частин за допомогою субвенцій. Незважаючи на воєнний стан, загальні доходи місцевих бюджетів виконувались згідно з планом (звісно, йдеться про сукупний показник, бо бюджети тимчасово окупованих та прифронтових громад постраждали дуже сильно). Причин цього було багато – від коригування планів до сплати окремими платниками податків наперед. Особливо значними стали обсяги надходжень місцевих бюджетів від «військового ПДФО», який з IV кварталу 2023 року парламент переспрямував від місцевих рад до спеціального фонду державного бюджету (йдеться про майже 100 млрд грн планового показника 2024 року, і це правило діятиме як мінімум до кінця воєнного стану, а в Бюджетній декларації воно закладене на весь прогнозний період до 2027 року включно).

Особливо гостро питання можливості фінансувати ЗСУ місцевими радами постало після скандалів із «дивними» як для воєнного часу закупівлями з місцевих бюджетів (наприклад, славнозвісні «барабани в укриття»). Громадськість вимагала, щоб замість таких неефективних видатків кошти місцевих бюджетів ішли Силам Оборони. У відповідь на обурення суспільства у серпні 2023 року з’явився законопроект, який дозволяв громадам напряму закуповувати для військових частин спеціальне обладнання, наприклад, дрони.

До сьогодні частина громад продовжувала підтримувати Сили Оборони законним способом — передачею грошових трансфертів на запит військових частин. Звісно, можливості в різних громад різні, але сукупно у 2023 році місцеві ради спрямували на військові потреби близько 35 млрд грн (7,3% власних доходів місцевих бюджетів усіх рівнів).

Крім цього, місцеві ради безпосередньо здійснювали військові закупівлі, приховуючи їх під різними класифікаційними кодами. Це порушення бюджетного законодавства, оскільки оборона — це рівень відповідальності державного бюджету. Однак під тиском громадськості, а іноді й з метою отримання політичних дивідендів, місцеві ради вдавалися до таких закупівель, подекуди в досить великих масштабах. За даними дослідження Проєкту DOZORRO Transparency International Ukraine, у 2023 році громади здійснили на Prozorro закупівлі щонайменше 27 тисяч безпілотників на 2,6 млрд грн.

Які головні аргументи «за» і «проти»?

Здатність місцевих рад порівняно швидко здійснювати закупівлі дозволяє оперативно постачати обладнання військовим порівняно з грошовим трансфертом. У «натуральних» поставках зацікавлені обидві сторони — військовим зручніше отримати готове обладнання, ніж самим здійснювати закупівлю, для чого потрібні фаховий закупівельник, бухгалтер і т.д. Окрім того, таким чином можна отримати обладнання, не передбачене військовою нормативкою для конкретної частини. Для місцевої влади це можливість отримати додаткові політичні бали, адже фото з «пірамідою» дронів виглядає ефектніше, ніж документ про субвенцію. Частково через це, але також через щире бажання швидко допомогти Силам Оборони, багато місцевих рад ішли на такі закупівлі. В майбутньому це може вилитись у звинувачення в їхній бік. Уже зараз, зі слів виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слобожана, «випадки звинувачень мерів міст у нецільовому використанні коштів стали масовими». Думку про неправомірність здійснення оборонних закупівель напряму з місцевих бюджетів підтримує і Мінфін. Проте чому громадам одразу не дозволили купувати військове обладнання? 

Дійсно, в умовах обмеженості фінансового ресурсу держбюджету та значних потреб Сил Оборони додаткове джерело — місцеві бюджети — буде точно не зайвим. Однак важливо розуміти і ризики такого кроку. Головний — відповідальність за закупівлю якісного та дійсно потрібного обладнання. Лише Силам Оборони відомо про завдання різних військових підрозділів і відповідно потребу в тих чи інших засобах. Якщо дозволити громадам проводити такі закупівлі, навіть на запити частин за номенклатурою, залишатимуться ризики. У найкращому випадку це ризик неефективного використання таких коштів через розпорошені закупівлі замість оптових. У найгіршому разі закупівля неякісних засобів через відсутність компетенції з військових закупівель у місцевих посадових осіб може коштувати життя наших захисників. 

Від представників місцевої влади можна почути, що їм складно пояснити громадянам відсутність таких видатків у разі низької спроможності місцевого бюджету. Громади мають різну фінансову спроможність. Вони утворювалися з розрахунком на здатність забезпечити визначені на той момент повноваження. Якщо ж з’являється ще одне масштабне завдання – підтримка Сил Оборони, то треба десь знайти кошти на нього. Водночас потрібно закривати й локальні потреби, передусім із захищених видатків. Прикладом таких непорозумінь між місцевою владою та громадськістю був нещодавній дисбаланс між отриманим «військовим» ПДФО. Громади, де були зареєстровані військові частини, отримували суттєвий додатковий ресурс, який вони могли спрямувати, наприклад, на додаткові виплати для місцевих мобілізованих військовослужбовців. А поруч могла бути громада без такого бюджетного «бонусу». І пояснити, чому не вистачає коштів для нічим не гірших військових із сусіднього села чи міста, було вкрай складно.

Чому ухваленого закону було недостатньо?

Законопроект 9559-д після підписання президентом внесе зміни лише до законодавства про місцеве самоврядування. Однак потрібно було внести зміни й до Бюджетного кодексу. На розгляді в Парламенті залишаються три версії такого законопроекту – 9560, 9560-1, 9560-2. У кожному з них свій підхід до внесення змін до бюджетного законодавства. 

Асоціація міст України підтримувала варіант 9560-1, оскільки він найбільш чітко і широко надає повноваження здійснювати з усіх місцевих бюджетів прямі закупівлі товарів, робіт і послуг в інтересах військових частин. Два інші законопроекти містять більш розмиті формулювання про реалізацію місцевих цільових програм, які й зараз потрібні у випадку використання механізму субвенцій, і тому до кінця не вирішують питання «легалізації» оборонних закупівель місцевими радами. 

Зрештою потрібна норма з’явилась у «непрофільних» змінах до БКУ. Закон, ухвалений на виконання зобов’язань перед міжнародними партнерами з відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні, вже традиційно для української законотворчої традиції, містить норми, які жодним чином цього не стосуються, зокрема щодо місцевих запозичень. Крім цього, він містить потрібну для оборонних закупівель норму про легальність закупівель: як виняток на час війни і з метою відсічі агресії місцевим органам влади дозволять здійснення видатків, не віднесених до відповідних місцевих бюджетів, а кошти на утримання бюджетних установ будуть надходити з різних бюджетів шляхом не лише надання міжбюджетного трансферту, але й шляхом придбання товарів (робіт, послуг) для передачі таким установам. Де-факто і де-юре це дозволить місцевим радам здійснювати закупівлі з призначенням для військових частин. Залишається лише дочекатися змін до бюджетної класифікації, яка остаточно дозволить це робити.

Висновок

Необхідність підтримувати Сили Оборони України усіма можливими способами не викликає сумнівів, особливо враховуючи, що на це поки що не можна використовувати міжнародну допомогу. Тому, незважаючи на тривалі дискусії, Парламент все ж підтримав закон, що збільшує повноваження місцевих рад у сфері оборони. І найголовніше – набула чинності потрібна норма бюджетного законодавства. 

Інше рішення було б непопулярним як серед суспільства (що виглядало б як позбавлення армії грошей), так і серед місцевих рад, які вже проводили прямі оборонні закупівлі або збираються це робити і довго чекали на «узаконення» таких повноважень. 

Важливим аргументом на користь цього рішення стала інформація Міністерства фінансів України, надана на запит Асоціації міст України, згідно з якою головні розпорядники бюджетних коштів за січень-липень 2024 року використали лише 45% вилученого у громад «військового» ПДФО. Зокрема, Мінстратегпром за цей період із виділених йому 25 млрд гривень зміг використати лише 2% – 529 млн гривень. 

Рішення про надання органам місцевого самоврядування повноважень для проведення місцевих оборонних закупівель важливе, але воно потребує комплексного підходу до управління ризиками. Підписання Президентом відповідного законопроєкту необхідне для остаточного запуску цієї ініціативи, але водночас потрібно розуміти потенційні ризики.

Раніше централізований підхід, тобто трансферти, дозволяв залучати фінансові ресурси місцевих бюджетів без втрати стратегічної спрямованості закупівель. Зараз необхідно знайти баланс між швидкістю закупівель і їх відповідністю загальній стратегії у війні. Інакше швидке ухвалення некомпетентних рішень може мати надмірно високу ціну.

Надання закупівельних повноважень сотням місцевих рад без належної координації може призвести до нераціональних закупівель, що матиме значні негативні наслідки. Для мінімізації цих ризиків доцільно передбачити обов’язкове надання військовими частинами чітких специфікацій для закупівель, щоб місцева рада купила саме те, що потрібно певній частині.