Оборонные закупки территориальных общин — потенциальный резерв поддержки Сил Обороны или риск неэффективных расходов?

Для доведения до логического завершения идеи предоставления легальной возможности общинам осуществлять оборонные закупки оставалось лишь внести отдельные изменения в Бюджетный кодекс Украины, которые позволяли бы это делать. И такие изменения появились довольно незаметно — в законе о возобновлении среднесрочного бюджетного планирования на местном уровне появился пункт о возможности закупок «для дальнейшей передачи бюджетным учреждениям, которые содержатся из других бюджетов», который легализует закупки местными советами для воинских частей.

История вопроса

До вступления в силу закона о расширении полномочий ОМС общины де-юре не имеют права осуществлять оборонные закупки напрямую. В соответствии с бюджетным законодательством вопросы общенациональных интересов (среди них оборона и безопасность) финансируются из государственного бюджета, а из местных бюджетов финансируются расходы местного значения (например, благоустройство или детские сады) и делегированные государством полномочия (например, среднее образование). Кроме того, в профильном Законе Украины «О местном самоуправлении» детализированы полномочия местной власти в разрезе секторов и субъектов принятия решений (сессия совета или исполнительные органы). 18 июня этого года парламент изменил этот закон и добавил в полномочия местных органов власти осуществление прямых расходов на оборону, а в сентябре вступили в силу нормы бюджетного законодательства о возможности осуществления закупок для военных за счет местных бюджетов.

Почему это важно?

Дискуссии о необходимости финансировать оборонные расходы из всех возможных источников начались практически сразу с началом полномасштабного вторжения. В ответ на это правительство еще в марте 2022 года разработало механизм поддержки Сил Обороны местными бюджетами, и в начале апреля того же года Минфин создал техническую возможность передавать средства из бюджетов общин в воинские части с помощью субвенций. Несмотря на военное положение, общие доходы местных бюджетов выполнялись согласно плану (конечно, речь идет о совокупном показателе, потому что бюджеты временно оккупированных и прифронтовых общин пострадали очень сильно). Причин тому было много — от корректировки планов до уплаты отдельными налогоплательщиками налогов заранее. Особенно значительными стали объемы поступлений местных бюджетов от «военного НДФЛ», который с IV квартала 2023 года парламент перенаправил от местных советов в специальный фонд государственного бюджета (речь идет о почти 100 млрд грн планового показателя 2024 года, и это правило будет действовать как минимум до конца военного положения, а в Бюджетной декларации оно заложено на весь прогнозный период до 2027 года включительно).

Особенно остро вопрос возможности финансировать ВСУ местными советами встал после скандалов со «странными» как для военного времени закупками из местных бюджетов (например, знаменитые «барабаны в укрытия»). Общественность требовала, чтобы вместо таких неэффективных расходов средства местных бюджетов шли Силам Обороны. В ответ на возмущение общества в августе 2023 года появился законопроект, позволяющий общинам напрямую закупать для воинских частей специальное оборудование, например, дроны.

До сих пор часть общин продолжала поддерживать Силы Обороны законным образом — передачей денежных трансфертов по запросу воинских частей. Конечно, возможности у разных общин разные, но совокупно в 2023 году местные советы направили на военные нужды около 35 млрд грн (7,3% собственных доходов местных бюджетов всех уровней).

Кроме того, местные советы непосредственно осуществляли военные закупки, скрывая их под разными классификационными кодами. Это нарушение бюджетного законодательства, поскольку оборона — это уровень ответственности государственного бюджета. Однако под давлением общественности, а иногда и с целью получения политических дивидендов, местные советы прибегали к таким закупкам, иногда в достаточно крупных масштабах. По данным исследования Проекта DOZORRO Transparency International Ukraine, в 2023 году общины осуществили на Prozorro закупки не менее 27 тысяч беспилотников на 2,6 млрд грн.

Какие главные аргументы «за» и «против»?

Способность местных советов сравнительно быстро осуществлять закупки позволяет оперативно поставлять военным оборудование по сравнению с денежным трансфертом. В «натуральных» поставках заинтересованы обе стороны — военным удобнее получить готовое оборудование, чем самим производить закупку, для чего нужны профессиональный закупщик, бухгалтер и т.д. Кроме того, таким образом можно получить оборудование, не предусмотренное военной нормативкой для конкретной части. Для местной власти это возможность получить дополнительные политические баллы, ведь фото с «пирамидой» дронов выглядит эффектнее, чем документ о субвенции. Частично из-за этого, но также из-за искреннего желания быстро помочь Силам Обороны, многие местные советы шли на такие закупки. В будущем это может вылиться в обвинения в их сторону. Уже сейчас, по словам исполнительного директора Ассоциации городов Украины Александра Слобожана, «случаи обвинений мэров городов в нецелевом использовании средств стали массовыми». Мнение о неправомерности осуществления оборонных закупок напрямую из местных бюджетов поддерживает и Минфин. Однако почему общинам сразу не разрешили покупать военное оборудование?

Действительно, в условиях ограниченности финансового ресурса госбюджета и значительных потребностей Сил Обороны дополнительный источник — местные бюджеты — будет точно не лишним. Однако важно понимать и риски такого шага. Главный — ответственность за закупку качественного и действительно нужного оборудования. Только Силам Обороны известно о задачах разных военных подразделений и соответственно нужде в тех или иных средствах. Если разрешить общинам проводить такие закупки, даже по запросам частей по номенклатуре, будут оставаться риски. В лучшем случае это риск неэффективного использования таких средств из-за разрозненных закупок вместо оптовых. В худшем случае закупка некачественных средств из-за отсутствия компетенции по военным закупкам у местных должностных лиц может стоить жизни наших защитников.

От представителей местной власти можно услышать, что им сложно объяснить гражданам отсутствие таких расходов в случае низкой способности местного бюджета. У общин разная финансовая состоятельность. Они образовывались с расчетом на способность обеспечить определенные на тот момент полномочия. Если же появляется еще одна масштабная задача — поддержка Сил Обороны, то надо где-то найти средства на нее. В то же время, нужно закрывать и локальные потребности, прежде всего из защищенных расходов. Примером таких недоразумений между местной властью и общественностью был недавний дисбаланс между полученным «военным» НДФЛ. Общины, где были зарегистрированы воинские части, получали существенный дополнительный ресурс, который они могли направить, например, на дополнительные выплаты для местных мобилизованных военнослужащих. А рядом могла быть община без такого бюджетного «бонуса». И объяснить, почему не хватает средств для ничем не хуже военных из соседнего села или города, было крайне сложно.

Почему принятого закона было недостаточно?

Законопроект 9559-д после подписания президентом внесет изменения только в законодательство о местном самоуправлении. Однако нужно было внести изменения и в Бюджетный кодекс. На рассмотрении в Парламенте остаются три версии такого законопроекта — 9560, 9560-1, 9560-2. У каждой из них свой подход к внесению изменений в бюджетное законодательство.

Ассоциация городов Украины поддерживала вариант 9560-1, поскольку он наиболее четко и широко предоставляет полномочия осуществлять из всех местных бюджетов прямые закупки товаров, работ и услуг в интересах воинских частей. Два других законопроекта содержат более размытые формулировки о реализации местных целевых программ, которые и сейчас нужны в случае использования механизма субвенций, и поэтому до конца не решают вопрос «легализации» оборонных закупок местными советами.

В конце концов, нужная норма появилась в «непрофильных» изменениях в БКУ. Закон, принятый во исполнение обязательств перед международными партнерами по восстановлению среднесрочного бюджетного планирования на местном уровне, уже традиционно для украинской законотворческой традиции, содержит нормы, которые никоим образом этого не касаются, в частности, относительно местных займов. Кроме этого, он содержит необходимую для оборонных закупок норму о легальности закупок: в качестве исключения на время войны и с целью отражения агрессии местным органам власти разрешат осуществление расходов, не отнесенных к соответствующим местным бюджетам, а средства на содержание бюджетных учреждений будут поступать из разных бюджетов путем не только предоставления межбюджетного трансферта, но и путем приобретения товаров (работ, услуг) для передачи таким учреждениям. Де-факто и де-юре это позволит местным советам осуществлять закупки с назначением для воинских частей. Остается лишь дождаться изменений в бюджетную классификацию, которая окончательно позволит это делать.

Вывод

Необходимость поддерживать Силы Обороны Украины всеми возможными способами не вызывает сомнений, особенно учитывая, что пока нельзя использовать международную помощь. Поэтому, несмотря на длительные дискуссии, Парламент все же поддержал закон, увеличивающий полномочия местных советов в сфере обороны. И самое главное — вступила в силу нужная норма бюджетного законодательства.

Другое решение было бы непопулярным как среди общества (что выглядело бы как лишение армии денег), так и среди местных советов, которые уже проводили прямые оборонные закупки или собираются это делать и долго ждали «узаконивания» таких полномочий.

Важным аргументом в пользу этого решения стала информация Министерства финансов Украины, предоставленная по запросу Ассоциации городов Украины, согласно которой главные распорядители бюджетных средств за январь-июль 2024 года использовали только 45% изъятого у общин «военного» НДФЛ. В частности, Минстратегпром за этот период из выделенных ему 25 млрд гривен смог использовать только 2% — 529 млн гривен.

Решение о предоставлении органам местного самоуправления полномочий для проведения местных оборонных закупок важно, но требует комплексного подхода к управлению рисками. Подписание Президентом соответствующего законопроекта необходимо для окончательного запуска этой инициативы, но в то же время следует понимать потенциальные риски.

Ранее централизованный подход, то есть трансферты, позволял привлекать финансовые ресурсы местных бюджетов без потери стратегической направленности закупок. Сейчас нужно найти баланс между скоростью закупок и их соответствием общей стратегии в войне. Иначе быстрое принятие некомпетентных решений может иметь чрезмерно высокую цену.

Предоставление закупочных полномочий сотням местных советов без надлежащей координации может привести к нерациональным закупкам, что приведет к значительным негативным последствиям. Для минимизации этих рисков целесообразно предусмотреть обязательное предоставление военными частями четких спецификаций для закупок, чтобы местный совет купил именно то, что нужно определенной части.