Платити За Себе: Як Реформувати Тарифну Політику Держави В Енергетиці

Сьогодні, під час економічної кризи, перед урядом постає безпрецедентний виклик – реформувати енергетичний сектор, робота якого нині нестійка. У ньому ховаються корені найгостріших проблем економіки: дефіциту бюджету та платіжного балансу, девальвації національної валюти, а також всеосяжної корупції. Водночас ринкові реформи в секторі дадуть Україні змогу реалізувати величезний – досі недоторканий – потенціал енергозбереження і зміцнять енергетичну незалежність. Крім цього, країна дістане можливість підвищити зайнятість населення і повернутися на шлях стійкого зростання. Усе це потребує швидких і непопулярних реформ. Одна з них – повна відмова від субсидій населенню на оплату енергії.

Допомога на шкоду

Нині українські споживачі оплачують менш ніж 17% ринкової ціни газу та до 21% реальної вартості електрики. Україна є нетто-імпортером блакитного палива, і його ринкова ціна для нас – це вартість поставок у країну. Тепло для населення виробляють оператори централізованої тепломережі. Цінник на газ для них прив’язаний до середніх тарифів для мешканців будинків. У січні 2015 року він також компенсував лише 17% від ціни, за якою купують газ промислові споживачі.

На графіку, наведеному нижче, показано вартість газу для промисловості й населення в Україні та сусідніх з нею країнах наприкінці 2013 року. Частка російських поставок в енергетичних балансах цих держав також величезна, тому їх цінову політику в енергетиці можна вважати хорошим орієнтиром для України.

Ціна для промислових споживачів в Україні значно вища, ніж у Європі. Це результат дискримінаційного контракту, підписаного Юлією Тимошенко та Володимиром Путіним 2009 року. Поряд з цим газові тарифи для населення у нас приблизно уп’ятеро нижчі, ніж в Угорщині, і вшестеро-всемеро – ніж у Чехії, Словаччині чи Польщі.

Якщо порівнювати з Австрією чи Німеччиною, то відповідні цифри в цих країнах виявляться навіть удев’ятеро вищими, ніж в Україні. Різниця в тарифах для промисловості й населення формується за рахунок того, що витрати на розподіл і доставку енергоресурсів у будинки – вищі.

Така явна невідповідність ринковим цінам газу і тепла покривається за рахунок великих прямих і квазібюджетних дотацій. 2014 року їхній обсяг дорівнював 7% ВВП країни, навіть незважаючи на те, що в цей період тарифи на блакитне паливо зросли в середньому на 56% для населення і на 40% – для підприємств.

Роком раніше сума дотацій була еквівалентна 7,5% ВВП – фактично ні зниження імпортної ціни, ні підвищення вартості не допомогли суттєво їх скоротити. Усі дії уряду з цього питання нівелювала глибока девальвація національної валюти. “Газові” дотації населенню та тепломережам – важкий тягар для державного бюджету. Урядова підтримка розореному “Нафтогазу” 2014 року становила 110 млрд грн. Це більше, ніж виділяють сукупно на освіту й охорону здоров’я.

Низькі ціни на електрику для домогосподарств компенсуються перехресними субсидіями від інших категорій споживачів: розрив з комерційною вартістю закладається в оптові розцінки для підприємств і бюджетних організацій. Розмір їхньої “допомоги” населенню пропорційний обсягам споживання останнього. 2013 року цей вид дотацій становив 37,7 млрд грн.

Наслідки дотацій

Нинішня система цінових дотацій украй неефективна. Вона не допомагає досягти головної мети – захищеності бідних верств населення.

Наявні дотації на енергоресурси мають регресивний характер у міру зростання споживання: від субсидування тарифів на газ більшою мірою виграють багаті сім’ї та середній клас. Їхнє житло більше за площею, а споживання газу і тепла в перерахунку на господарство – нижче.

2013 року Світовий банк в одному із своїх досліджень розділив усе населення України на п’ять рівних частин за рівнем доходу. Як з’ясувалося, 40% найбагатших українців отримують майже половину всіх дотацій на теплозабезпечення, тоді як на дві “нижні” групи припадає менш ніж третина цих обсягів.

Регресивність системи дотацій виявляється ще яскравіше, якщо порівнювати групи з найвищим і найнижчим рівнями доходу – на них припадає 27% і 13% підтримки відповідно. Отже, на дотації людям, які, ймовірно, справді їх потребують, направляють 3,4% ВВП країни.

Поточні тарифи на газ і тепло для населення і близько не покривають витрат на його імпорт і транспортування. Це стримувальний фактор для розвитку внутрішнього розвідування та виробництва блакитного палива, що також призводить до підвищеного попиту на газ.

За оцінками Міжнародного енергетичного агентства – IEA, стати енергетично незалежною Україна може досить швидко. Щоб досягнути цієї мети, необхідно залучити інвестиції в розвідування і виробництво газу поряд з підвищенням енергоефективності. Це дасть змогу збити нинішній попит. Виконати ці умови за сьогоднішньої системи тарифів не можна.

По-перше, вартість газу для населення не покриває навіть операційних витрат “Нафтогазу”. При цьому витрати на розвідування і буріння свердловин потребують величезних інвестицій – генерувати необхідні суми без підвищення тарифів до економічно обґрунтованого рівня буде неможливо.

По-друге, низька вартість блакитного палива та центрального опалення – один з основних факторів, які перешкоджають інвестиціям в енергоефективність житлово-комунального сектора.

Прикладом може стати споживання енергії для опалення житла і постачання гарячої води. У перерахунку на квадратний метр житлової площі українські родини використовують удвічі більше ресурсів, ніж сім’ї країн Європи зі схожим кліматом. В Україні цей показник приблизно на 44% вищий, ніж у Німеччині, і на 56% – ніж у Швеції. Більше того, якість комунальних послуг – температура в квартирі чи кількість днів у році, коли є гаряча вода – в Європі суттєво вища.

Через надмірний попит на газ у житлово-комунальному секторі дефіцит рахунку поточних операцій також зростає. Це ще більше послаблює курс гривні. Підвищення енергоефективності до рівня ЄС дасть можливість наполовину скоротити імпорт газу і відмовитися від його закупівель у Росії.

Субсидування тарифів на газ і опалення для житлових будинків не дає змоги залучати інвестиції в застарілу інфраструктуру радянського зразка. При цьому у споживачів пропадають стимули економити енергію. Наприклад, більшість бойлерів втрачає в роботі 10-15% тепла. У тепломережах цей показник становить 17%, проте в деяких операторів може сягати і 40%. Для порівняння: у сучасних системах втрачається менше 10% енергії.

Якщо з підвищенням тарифів до економічно обґрунтованого рівня енергоефективність досягне європейського зразка, витрати на дотації сім’ям повинні значно скоротитися. Крім того, завдяки зменшенню викидів парникових газів поліпшиться стан навколишнього середовища. У результаті диференціації цін на газ для населення та інших категорій споживачів виникає ринковий дисбаланс. Постачальники блакитного палива й оператори тепломереж схильні спотворювати дані про теплопостачання. Ці показники також не враховують, складаючи рахунки за газ, які формуються на основі площі житла.

Споживання газу населенням оператори завищують, а поставки комерційним та іншим покупцям вказують у менших обсягах, ніж це є насправді. Так втрати “Нафтогазу” і бюджетні видатки на їх покриття зростають ще більше. Субсидування цін на газ та опалення – також і головна перепона у використанні альтернативних джерел енергії. Україна має значний потенціал застосування альтернативної енергетики та переробки відходів у забезпеченні теплом.

Спалювання деревини і відходів АПК може принести Україні 2 і 12 мегатонн нафтового еквівалента – Mtoe – відповідно. Сукупний потенціал відновлюваних ресурсів – близько 14 Mtoe або 17 млрд куб м газу щорічно.

Хоча низка фіскальних преференцій для відновлюваної енергетики вже діє, вони не здатні вплинути на заміщення газу. Жодне джерело палива за привабливістю для населення не зрівняється з дотаційним газом. Відмова від дотацій обіцяє чимало вигод: підвищення макроекономічної стабільності, усунення ринкових дисбалансів, розкриття потенціалу енергозбереження, радикальне скорочення споживання газу, енергетична безпека.

Дорогі реформи

Утім, буде дуже важко провести реформу відразу.

По-перше, підвищення тарифів на газ і опалення для населення в 6 і 3,5 разу відповідно сильно вдарить по його добробуту. Початкові вигоди від меншого споживання газу будуть незначними. За розрахунками МВФ, коефіцієнт цінової еластичності попиту на газ з боку населення – 0,26-0,28 залежно від рівня доходів.

Багато сімей у селах не мають коштів на інвестиції в енергоефективність, а левова частка міського населення живе в будинках, зведених в радянський час. У більшості жителів міст також нема індивідуальних лічильників і можливості управляти споживанням залежно від температури на вулиці.

Створення ОСББ з колективною відповідальністю займає час і може бути непростим завданням у будинках, де живе багато пенсіонерів.

По-друге, діючі приховані квазіфіскальні дотації потребують відкритого фінансування з держбюджету. Претендувати на дотування житлово-комунальних тарифів зможе майже 100% сімей. Незважаючи на те, що дотації мусять бути більш адресними, вони залишаться загальними.

До того ж значна кількість сімей – понад 2,8 млн – користується пільгами при оплаті комунальних послуг завдяки соціальному статусу чи професії. Розмір знижок для них варіюється від 25% до 100%. Важливо зазначити, що субсидії на оплату житлово-комунальних послуг значно прогресивніші порівняно з пільгами.

Сукупні витрати бюджету на ці два види допомоги перевищать обсяги урядової підтримки, наданої “Нафтогазу” 2014 року. Сьогоднішня система допомоги населенню просто завалиться від кількості звернень. Уже тепер ЖЕКи не тільки надають субсидії, а й приймають заявки на підтримку внутрішніх переселенців.

3 березня Національна комісія з державного регулювання у сфері енергетики і комунальних послуг – НКРЕКП – зробила важливий крок на шляху до скасування субсидій на оплату газу та центрального опалення.

Згідно з постановою комісії, в опалювальний сезон сім’ї, які використовують системи індивідуального опалення, будуть оплачувати перші 200 кубів газу на місяць за ціною 3 600 грн за тис куб м. Обсяги перевищення пільгового ліміту коштуватимуть 7 187 грн за тис кубів.

Цей же тариф встановлений і для решти споживачів газу, що використовують його для приготування їжі та опалення. Таким чином, середня ціна тисячі кубометрів газу зростає з 1 309 грн до 2 934 грн – на 285%. Розцінки для операторів тепломережі виросли менше: з 1 309 грн до 2 934 грн за тис куб м або на 71,8%.

В угоді з МВФ передбачено, що з 2016 року вартість газу для операторів тепломережі досягне 75% його імпортної ціни. Поряд з цим заплановано пожвавлення процесу встановлення лічильників у будинках.

На повну оплату імпортної вартості постачальників блакитного палива населення переведуть до 2018 року. Отже, уряд планує у 2017 році цілком відмовитися від дотування газових тарифів для населення і тепломереж. Ймовірно, основна причина затримки полягає у низькій забезпеченості будівель лічильниками тепла – лише 36% у середині 2014 року.

НКРЕКП також затвердила план скорочення перехресних субсидій на електрику до кінця 2016 року. Протягом наступних двох років середня ціна для населення збільшиться в 3,5 разу: з 0,36 за кВт-год до 1,28 грн за кВт-год.

Ці тарифи також нездатні покрити довгострокові граничні витрати на постачання електрики населенню. Вони залишаться у 2,8 разу нижче, ніж у країнах ОЕСР, при тому, що втрати енергії при транспортуванні і розподілі в Україні набагато вищі. У такої схеми підвищення тарифів на газ і тепло є серйозні недоліки.

По-перше, девальвація гривні може нівелювати всі позитивні ефекти зростання цін. Не зрозуміло, чи буде НКРЕКП корегувати ціни в міру подальшого знецінення національної валюти. Після падіння до 33,5 грн за дол на міжбанку 24 лютого обмінний курс повернувся до 23 грн за дол 6 березня. Однак і при цьому курсі вартість газу для тепломереж становитиме лише 128 дол за тис куб м. Це навіть менше, ніж вони платили до першого підвищення тарифів на початку 2014 року – 164 дол за тис куб м.

По-друге, уряд збирається знову встановити різні ціни на газ для населення і для теплокомуненерго для виробництва тепла для населення. Тарифи для них зрівняли лише у 2014 році, і повернення до попередньої практики може призвести до ринкових дисбалансів, що может призвести до вибору споживачами неефективних систем опалення. Зростання цін на електрику непорівнянне з реальними граничними витратами електропостачання. Через це населення може неправильно зрозуміти цінові сигнали уряду і перейти на індивідуальне електричне опалення. Більш ефективним буде використання автономних або централізованих систем.

Також слід сказати про необхідність реформування системи соціальної підтримки і законодавчої бази для підвищення енергоефективності.

У 2015 році уряд відклав 24,4 млрд грн на субсидування житлово-комунальних тарифів та фінансування енергетичних пільг населенню. Оскільки основний етап зростання “комуналки” припаде на жовтень-грудень, цієї суми повинно вистачити для покриття планових витрат до того часу.Тим не менше, в 2016-2017 роках в результаті підвищення тарифів обсяги компенсації енергетичних субсидій та пільг населенню можуть зрости до 5-7% ВВП. Для країни, яка прагне стійкого зростання, такі витрати неприпустимі. Існуюча система дуже регресивна, тому завдання реформаторів – захистити найбідніші верстви суспільства, і забезпечити доступність для них тепла і газу.

Оновлена ​​система соціальної допомоги повинна поєднувати існуючі програми і базуватися на показниках мінімальних доходів сімей. Необхідно, щоб підтримка у вигляді грошових переказів спрямовувалася тільки бідним громадянам.

Верховній Раді та уряду слід об’єднати зусилля у прийнятті законопроектів, спрямованих на підвищення енергоефективності: закону про енергоефективність будівель та про об’єднання співвласників багатоквартирних будинків.

Це дозволить витрачати енергію більш раціонально, у зв’язку з чим тарифи на комунальні послуги знизяться пропорційно скороченню споживання.

Отже, підвищення енергетичних тарифів для населення необхідне Україні, якщо вона хоче повернутися на шлях стійкого зростання. Це неминучий крок для стимуляції внутрішнього виробництва, скорочення неефективного попиту в житлово-комунальному секторі та гарантування енергетичної безпеки країни.

Серед інших наслідків – поліпшення стану рахунку поточних операцій, усунення ринкових дисбалансів, зниження рівня корупції, розвиток відновлюваної енергетики.

Суттєво пом’якшити вплив зростання тарифів і зберегти доступність ресурсів для найменш захищених верств населення дадуть змогу підвищена енергоефективність та ефективна система соціального захисту.

Шукаючи оптимальні ціни на енергію, слід враховувати зростання державних видатків і можливості системи соціальної підтримки справлятися із збільшеним попитом. Водночас імовірне роз’єднання тарифів на газ, тепло і електроенергію може дати споживачам помилкові цінові сигнали, внаслідок чого вони зроблять вибір на користь неефективних систем опалення.